Cass. civ., SS.UU., sentenza 31/05/2022, n. 17616

unciato la seguente SENTENZA sul ricorso 4826-2021 proposto da: INVESTIRE SGR S.P.A. (già Investire Immobiliare SGR s.p.a.), in proprio e nella sua qualità di società di gestione del fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso denominato "Fondo Immobili Pubblici", in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

XXIV MAGGIO

43 presso lo STUDIO LEGALE CHIOMENTI, rappresentata e difesa dagli avvocati A C, F B e S MUCCELLI;

- ricorrente -

contro

ATLANTICA PROPERTIES S.P.A., elettivamente domiciliata in ROMA,

VIALE DELLE MILIZIE

15, presso lo studio dell'avvocato S P, che la rappresenta e difende;
GENERALI REAL ESTATE SGR S.P.A. SGR, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati MICHELE DI MICHELE, L SO e ROBERTO U;
L'ORIGINALE ALFREDO ALL'AUGUSTEO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

VITTORIA COLONNA

32, presso lo studio dell'avvocato F C, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato G O;
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI

12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

- controricorrenti -

MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI

12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrenti successivi -

contro

ATLANTICA PROPERTIES S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIALE DELLE MILIZIE

15, presso lo studio dell'avvocato S P, che la rappresenta e difende;
INVESTIRE SGR S.P.A. (già Investire Immobiliare SGR s.p.a.), in proprio e nella sua qualità di società di gestione del fondo comune di investimento immobiliare di tipo chiuso denominato "Fondo Immobili Pubblici", in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

XXIV MAGGIO

43 presso lo STUDIO LEGALE CHIOMENTI, rappresentata e difesa dagli avvocati A C, F B e S MUCCELLI;
L'ORIGINALE ALFREDO ALL'AUGUSTEO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

VITTORIA COLONNA

32, presso lo studio dell'avvocato F C, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato G O;

- controricorrenti -

nonché

contro

AGENZIA DEL DEMANIO, REGIONE LAZIO, AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE, ROMA CAPITALE, EDIZIONE PROPERTY S.R.A.;

- intimati -

avverso la sentenza n. 7413/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 25/11/2020. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/12/2021 dal Consigliere ANTONELLO COSENTINO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale FRANCESCO SALZANO, che ha concluso per l'accoglimento dei ricorsi e la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario;uditi gli avvocati Filippo Brunetti, Lidia Scantamburlo, Pio Marrone per l'Avvocatura Generale dello Stato, Fabio Cintoli e Giorgio Orsoni.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Nel 2017 la società L'Originale Alfredo All'Augusteo s.r.l. (da ora: L'Originale Alfredo) propose ricorso avanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma, esponendo: - di essere proprietaria dell'azienda "il Vero Alfredo", ristorante storico di Roma, fondato nel 1908 e, dal 1950, avente sede in locali facenti parte di uno stabile di proprietà dell'INPS, in piazza Augusto Imperatore;
- di aver stipulato nel 2003 con IGEI S.p.A., società incaricata della gestione del patrimonio immobiliare dell'INPS, un contratto di locazione ad uso commerciale, della durata di sei anni, avente ad oggetto i locali adibiti all'esercizio del ristorante;
- di essere stata informata, con nota del 19 maggio 2005, del fatto che il Ministero dell'Economia e delle Finanze aveva trasferito l'intero stabile in questione ad un fondo comune di investimento immobiliare, denominato Fondo Immobili Pubblici (nel prosieguo, anche FIP), gestito dalla Società di Gestione del Risparmio Investire Immobiliare, poi divenuta Investire S.G.R. S.p.A., con gestione amministrativa e contabile del contratto di locazione dell'unità immobiliare de qua da parte della società Generali Properties Asset Management S.p.A. (SGPAM);
- di aver visto attribuire alla propria attività di ristorazione il riconoscimento di "Attività Storica di Eccellenza" da parte del Comune di Roma (provvedimento del 30 maggio 2012, ai sensi della Deliberazione n. 10/2010), con conseguente iscrizione nell'Albo dei Negozi Storici e di Eccellenza cittadini;- di aver ricevuto, nel 2014, da parte di SGPAM, la comunicazione di disdetta del contratto di locazione, con termine 31 ottobre 2015;
di aver ottenuto, ciononostante, una proroga sino al 31 ottobre 2017;
- di aver prima ricevuto, in data 7 dicembre 2016, intimazione di sfratto per finita locazione da parte di Atlantica Properties S.p.A., che asseriva essere divenuta proprietaria dell'intero stabile sito in Piazza Augusto Imperatore;
di aver poi ricevuto, con nota datata 21 dicembre 2016, da parte di Generali Real Estate S.G.R. S.p.A., subentrata a SGPAM, la comunicazione del fatto che in data 28 settembre 2016, aveva venduto l'intero stabile (inclusa l'unità immobiliare locata) alla società intimante lo sfratto;
- di aver appreso soltanto dall'esame del contratto di compravendita del 2016, depositato nel giudizio di sfratto, che l'intero stabile nel 2004 era stato conferito nel Fondo Immobili Pubblici e, contestualmente, locato all'Agenzia del Demanio e, nel 2016, era stato venduto dal gestore del Fondo, la menzionata società Investire S.G.R., ad Atlantica Properties.

2. Sulla scorta di tali premesse, la società ricorrente deduceva l'illegittimità della procedura che aveva portato all'alienazione dell'immobile di cui sopra, articolando sette motivi di ricorso al giudice amministrativo. In sintesi, essa lamentava: - per un verso, il mancato svolgimento di procedure comparative propedeutiche all'alienazione dell'immobile in questione e la mancanza di qualsiasi forma di pubblicità connessa alla vendita medesima, cosicché essa si era vista preclusa la possibilità di presentare offerte volte all'acquisto dell'intero stabile o dell'unità immobiliare condotta in locazione;- per altro verso, l'omessa considerazione della peculiarità dell'attività di ristorazione svolta nell'unità immobiliare (specificamente tutelata con provvedimento del Comune di Roma del 2012, poi seguito dal decreto n. 50/2018 del Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo, di simile contenuto, emanato ai sensi del d.lgs. 42/2004).

3. Ai fini della migliore intelligenza della controversia, è opportuno riportare i motivi proposti da L'Originale Alfredo nel ricorso davanti al TAR, come sunteggiati nel paragrafo 4 della sentenza di primo grado, testualmente trascritto nelle pagg.

5-8 della sentenza del Consiglio di Stato impugnata in questa sede;
I) Violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei decreti del Ministero dell'economia e delle finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché del principio di trasparenza, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto l'articolo 4, comma 2, del decreto legge n. 351 del 2001, in base al quale "Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 si applicano, per quanto compatibili, ai trasferimenti dei beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al comma 1'", comporterebbe l'applicazione anche ai beni conferiti nei fondi comuni di investimento immobiliare della disciplina stabilita in materia di attribuzione di beni alle società pubbliche di cui all'articolo 2 e alle modalità di alienazione di tali ultimi beni;
la vendita del compendio immobiliare sarebbe quindi dovuta avvenire nel rispetto delle previsioni del decreti del Ministero dell'Economia e delle Finanze 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, i quali prevedono, in attuazione della disposizione di cui all'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, le modalità di alienazione dei beni immobili trasferiti alla società di cartolarizzazione;
da ciò dovrebbe trarsi la conseguenza che Investire S.G.R., incaricata della vendita del compendio conferito al FIP, avrebbe dovuto offrire in opzione l'unità immobiliare alla conduttrice L'Originale Alfredo all'Augusteo e successivamente cedere immobile a quest'ultima società, ove - a seguito di apposita asta - il prezzo di aggiudicazione fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell'opzione;
questo modus operandi, tuttavia, non sarebbe stato seguito, atteso che Investire S.G.R. non avrebbe mai dato corso ad alcuna asta e, inoltre, avrebbe disconosciuto il diritto di prelazione spettante alla società L'Originale Alfredo all'Augusteo, avendo comunicato invece l'intenzione di procedere alla vendita all' Agenzia del demanio, del tutto estranea al rapporto di locazione con la ricorrente;
II) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dell'articolo 97 della Costituzione, dell'articolo 1 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, dell'articolo 38 della legge n. 392 del 27 luglio 1978, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e violazione del giusto procedimento;
ciò in quanto la vendita del compendio immobiliare di Piazza Augusto Imperatore in favore della società Atlantica Properties sarebbe avvenuta senza che dai soggetti incaricati della gestione della suddetta procedura fosse stata fornita alcuna comunicazione preventiva alla società L'Originale Alfredo all'Augusteo, benché quest'ultima società fosse la legittima conduttrice di un'unità del compendio immobiliare;
un tale modus procedendi evidenzierebbe non solo la violazione dei principi di trasparenza e imparzialità da parte dei soggetti incarica dell'attività di vendita di immobili pubblici, ma anche della disciplina in materia di locazione di immobili commerciali, stabilita dall'articolo 38 della legge n. 392 del 1978;
ove tempestivamente informata della vendita, la ricorrente avrebbe infatti ribadito i proprio interesse all'acquisto dell'unità immobiliare, interesse già evidenziato mediante apposite comunicazioni del 2003 e del 2010;
III) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, dei dd. mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003 e del principio di trasparenza, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione del giusto procedimento e ingiustizia manifesta;
ciò in quanto sarebbe di per sé illegittima la stessa decisione di procedere alla vendita "in blocco" del compendio, senza previo esperimento di un'asta avente ad oggetto la cessione delle singole unità dell'immobile;
secondo quanto previsto dal dm. 21 novembre 2003, una tale decisione avrebbe potuto essere infatti adottata solo dopo l'infruttuoso esperimento di un 'asta avente ad oggetto la vendita frazionata delle singole unità immobiliari;
l'asta, tuttavia, sarebbe mancata e, inoltre, la decisione della vendita "in blocco" sarebbe stata assunta solo nel corso della contrattazione svoltasi con l'acquirente e su proposta di quest'ultimo;
non si comprenderebbe neppure, poi, quale soggetto avrebbe valutato la congruità di tale proposta;
IV) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dell'articolo 1 della legge n. 241 del 1990, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare la specificità dell'unità nella quale la ricorrente svolge la propria attività di ristorazione;
V) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e delle deliberazioni del Consiglio comunale di Roma n. 139 del 1997, n. 187 del 2003 e n. 10 del 2010, nonché difetto di motivazione, carenza di istruttoria e contraddittorietà, perché la decisione della vendita in blocco sarebbe stata assunta senza considerare che sull'unità immobiliare utilizzata dalla ricorrente è stato apposto un vincolo da parte di Roma Capitale, allo scopo di tutelare i proseguimento della attuale attività di ristorazione, preclusa dal nuovo acquirente;
in particolare, il ristorante "Il Vero Alfredo" ricadrebbe nella disciplina introdotta dal Comune di Roma per i c. d. negozi storici, in relazione ai quali si è previsto che qualora venga a cessare una delle attività tutelate, negli stessi locali è consentita attivazione esclusivamente di una o più delle medesime attività appartenente al medesimo settore alimentare o non alimentare" (così la delibera del Consiglio comunale n. 187 del 2003);
dal 30 marzo 2012 il ristorante gestito dalla ricorrente sarebbe oltretutto soggetto alla disciplina di ancor maggiore tutela introdotta con la deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 2010 per i soli "negozi storici di eccellenza";
VI) violazione degli articoli 3 e 4 del decreto legge n. 351 del 2001 e dei dd.mm. 21 novembre 2002 e 7 novembre 2003, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, in quanto la vendita in blocco del compendio immobiliare, non preceduta da un'apposita asta frazionata, avrebbe violato i diritti attribuiti al conduttore dall'articolo 3 del decreto legge n. 351 del 2001, ossia il preliminare diritto di opzione per l'acquisto dell'unità immobiliare e il successivo diritto di prelazione nel caso in cui il prezzo di aggiudicazione dell' asta fosse risultato inferiore a quello di esercizio dell'opzione;
VII) violazione degli articoli 3, 3 bis e 4 del decreto legge n. 351 del 2001, del principio di trasparenza, dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria, perché la vendita del compendio immobiliare di cui trattasi sarebbe avvenuta in palese violazione del diritto di prelazione spettante al conduttore di un immobile a destinazione commerciale, ai sensi dell'articolo 38 della legge n. 392 del 1978, norma che sarebbe applicabile agli immobili pubblici soggetti a procedure di cartolarizzazione e la cui operatività non sarebbe preclusa dalla vendita in blocco, specialmente ove - come nel caso in esame - non sia riscontrabile alcun legame strutturale o funzionale tra le unità del bene venduto».