Cass. civ., SS.UU., ordinanza 18/10/2022, n. 30712

Numero registro generale 5624/2022 Numero sezionale 453/2022 Numero di raccolta generale 30712/2022 Data pubblicazione 18/10/2022 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto: Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: *REGOLAMENTI BIAGIO VIRGILIO PRIMO PRESIDENTE F.F. DI FELICE MANNA Presidente di sezione GIURISDIZIONE R.G.5624-2022 GIACOMO MIA STALLA Consigliere Ud.11/10/2022 LUCIO NAPOLITANO Consigliere CC MASSIMO FERRO Consigliere-Rel. ENRICO SCODITTI Consigliere MAURO DI MZIO Consigliere ALBERTO GIUSTI Consigliere A C Consigliere ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione iscritto al n. 5624/2022 R.G. proposto da: MANAGEMENT ENGINEERING CONSULTING SPA, INFRASTRUTTURE LAVORI ITALIA AUTOSTRADE SRL, in proprio ed in nome e per conto delle società Egis Projects s.a, Egis Structures et Environments s.a., Egis International s.a., Egis Road Operations s.a., nonché Technip Italy s.p.a., Gefip Holding s.a., Banca Carige s.p.a. e per Infrastrutture Lavori Italia Autostrade s.r.l. elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEGLI SCIPIONI 288, presso lo studio dell'avvocato GIUFFRE' GIUSEPPE (GFFGPP50B06H224E) che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato B A (BNCLRT54E16G713Z) -ricorrente- R.G. 5624/2022 adunanza S.U. 11 ottobre 2022 pag. 1 di 15 cons. est. M. Ferro Numero registro generale 5624/2022 Numero sezionale 453/2022 Numero di raccolta generale 30712/2022

contro

Data pubblicazione 18/10/2022 ANAS SPA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA MONZAMBANO 10 (C/O SEDE ANAS SPA), presso lo studio dell'avvocato PACIFICO MIA (PCFMRA79D52I197L) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati MALASPINA NICOLETTA (MLSNLT77E62L833F), DI CHIO IVANA ROSA (DCHVRS68A46A662M) -controricorrente- nonchè

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI, MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA, MINISTERO PER LA CULTURA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso lo studio dell'avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che li rappresenta e difende -controricorrenti- Nel GIUDIZIO PENDENTE avanti al TRIBUNALE AMM. REGIONALE DEL LAZIO n. 7919/2016;
lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto Procuratore Generale dott. Mauro Vitiello, che ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo;
lette la memoria dei ricorrenti;
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/10/2022 dal Consigliere MASSIMO FERRO.

FATTI DI CAUSA

1. MANAGEMENT ENGINEERING CONSULTING SPA, INFRASTRUTTURE LAVORI ITALIA AUTOSTRADE SRL, in proprio ed in nome e per conto delle società di cui in epigrafe, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel procedimento a R.G. n. 7919 del 2016 promosso dalle stesse società avanti al TAR Lazio

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI [MISM] e gli altri enti ora controricorrenti, oltre ad 2 di 15 Numero registro generale 5624/2022 Numero sezionale 453/2022 ANAS, chiedendo, previo accertamento di responsabilità Numero di raccolta generale 30712/2022 precontrattuale, per le modalità di conduzione e mancato Data pubblicazione 18/10/2022 completamento della procedura di project financing, la condanna degli stessi in solido al risarcimento dei danni quantificati in 311.284.321 euro o altra somma ritenuta di giustizia, oltre accessori, quale danno emergente e perdita di chances;

2. nel ricorso avanti al TAR le società esponevano che: a) il 30 giugno 2003 avevano avanzato ad ANAS una proposta di finanza di progetto, ai sensi degli artt. 37bis l. n. 109 del 1994 e 8 d.lgs. n. 190 del 2002, per il collegamento stradale Orte-Mestre, opera strategica d'investimento iniziale per 10,5 miliardi euro, inclusa nel programma approvato dal CIPE con delibera n. 121/2001 e suscettibile di affidamento in concessione, secondo l'invito del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti [MIT] del 14 giugno 2003;
b) conclusa la prima fase procedurale in sostanziale allineamento con la normativa, avendo il soggetto aggiudicatore proceduto alla dichiarazione di pubblico interesse nel dicembre 2003, erano invece non rispettate le scadenze a seguire, tra cui la sottoposizione al CIPE per le sue determinazioni (nei 180 giorni) e così l'avvio della procedura negoziata tra il (proponente così divenuto altresì) promotore e due eventuali competitori prescelti con gara pubblica, ferma la prelazione del primo, in una – in caso di mancato esercizio – al riconoscimento delle attività compiute;
c) la seconda fase istruttoria, infatti, durava ben 8 anni e mezzo (per VIA e localizzazione urbanistica, sino a giugno 2012), con 5 aggiornamenti del progetto e altri rifacimenti del piano economico-finanziario (PEF);
d) nonostante due delibere approvative CIPE del progetto e della proposta del promotore, la fase decisionale si protraeva sino al ricorso avanti al giudice amministrativo (2016), stante la inefficacia di una delibera CIPE per rifiuto della Corte dei Conti del visto e ritiro di altra;
e) il MIT (subentrato ad ANAS come soggetto aggiudicatore) decise di non realizzare più l'opera in concessione, così rendendo 3 di 15 Numero registro generale 5624/2022 Numero sezionale 453/2022 Numero di raccolta generale 30712/2022 inefficace una delibera CIPE (n.41 del 2014), proponendo una norma Data pubblicazione 18/10/2022 ad hoc per sciogliersi dal vincolo precontrattuale riducendo gli oneri, procastinando la procedura, il tutto in violazione dei doveri di buona fede e cosi senza trasparenza ed anzi esponendo il promotore a spese prive di connessione contrattuale, secondo un importo che lo stesso ANAS aveva quantificato in 180 mln euro a gennaio 2012 per la mancata aggiudicazione al promotore stesso;
f) particolare rilievo avevano così assunto la posizione giuridico-soggettiva del promotore, dopo la dichiarazione di pubblico interesse, la violazione dei doveri di corretto svolgimento della fase precontrattuale già per eccesso di durata, oltre che produzione di oneri enormi e ammessi, l'irrilevanza della diversa soggettività giuridica degli enti che avrebbero concorso a determinare il danno, in ogni caso i fatti in sé della revoca per carenza di risorse finanziarie (sotto forma di negata defiscalizzazione dell'opera) e l'attuazione parziale in proprio (da parte della PA, con ANAS), il decorso del tempo per il ritiro della procedura, la mancata tempestiva informazione, la frustrazione dell'affidamento nonostante l'avanzato stadio;
da ciò, la richiesta risarcitoria - a ristoro dell'interesse negativo - per le spese inutilmente sostenute per l'inconclusa definizione del contratto e le perdite di ulteriori opportunità contrattuali pariordinate;

3. il ricorso per regolamento di giurisdizione espone che: a) il dedotto comportamento della PA contrario a buona fede e correttezza non cessava a seguito della introduzione nel luglio 2016 del giudizio avanti al TAR, non essendo stata la procedura portata a compimento, ciò giustificando, in una all'apparente mutamento di giurisprudenza sulla giurisdizione, altra azione avanti al giudice ordinario, il Tribunale di Roma, adito a luglio 2021;
b) il MIT sottoponeva al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLLPP) un progetto incompleto e non aggiornato, conseguendone un parere negativo e poi provocava una critica analisi di fattibilità tecnico- economica dalla propria Struttura tecnica di Missione, alfine 4 di 15 Numero registro generale 5624/2022 Numero sezionale 453/2022 Numero di raccolta generale 30712/2022 avviando l'iter di non approvazione da parte del CIPE nell'aprile Data pubblicazione 18/10/2022 2017;
c) il CIPE, a sua volta, assegnava ad ANAS risorse per eseguire una parte dei lavori in origine compresi nel progetto del promotore, derivando dalla circostanza altra impugnazione con ricorso amministrativo;
d) nel marzo 2018 il Ministero, infine, comunicava al CIPE la volontà di concludere la procedura ma in favore di ANAS e non del promotore originario;
e) alla vicenda seguiva un accordo a luglio 2019 per la istituzione di un tavolo tecnico partecipato da ANAS e Ministero ma senza avanzamento della proposta iniziale di ANAS come partecipe della compagine del promotore e comunque non definendo altrimenti i rapporti fra le parti, in un contesto procedurale infruttuoso durato 18 anni e mezzo;

4. il ricorso prospetta: a) la responsabilità precontrattuale o da contatto sociale qualificato nella quale la parte pubblica è incorsa, per violazione dell'art. 1337 c.c., non avendo questa osservato i propri doveri di lealtà e correttezza nella fase formativa del contratto e così ingenerando nel promotore un affidamento frustrato dall'inerzia complessivamente tradotta in non conclusione del progetto di opera, ledendo la autodeterminazione negoziale e patendo il danno da interesse negativo, cioè a non essere coinvolto in trattative inutili;
b) il richiamo al generale dovere di solidarietà sociale, gravante anche sulla PA e divenuto dovere di correttezza e protezione in ragione dell'intensità della relazione procedimentale instaurata;
c) la possibile appartenenza della giurisdizione al giudice ordinario, ove il danno non sia causalmente collegato alla illegittimità di un atto amministrativo della PA, dunque versandosi nell'opposta ipotesi solo allorché la controversia inerisca ad una situazione di