Cass. civ., SS.UU., sentenza 20/07/2021, n. 20691
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In tema di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, la qualificazione in termini indennitari dell'indennizzo per la pregressa occupazione senza titolo, nella misura del cinque per cento annuo sul valore venale del bene all'attualità, non è foriera di un deficit di tutela per le parti, avendo il legislatore previsto una clausola di salvaguardia che fa salva la prova di una diversa entità del danno, la cui applicazione è rimessa all'incensurabile valutazione del legislatore in via forfettaria - "in melius" o "in pejus" - in sintonia con le istanze e le prove offerte dalle parti nel caso concreto.
In tema di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, la ricostruzione in termini indennitari e le modalità di determinazione dell'indennizzo, anche per la pregressa occupazione illegittima del bene, nel procedimento di cui all'art. 29 del d.lgs. n. 150 del 2011, dinanzi alla Corte d'appello, in unico grado di merito, non sono suscettibili di arrecare un deficit di tutela né per l'amministrazione, per esserle preclusa l'introduzione di azioni di rivalsa nei confronti di terzi, nell'ipotesi di concorso di più enti nella realizzazione dell'opera pubblica, trattandosi di una limitazione coerente con la natura del procedimento, ferma restando la facoltà di rivalersi in separato giudizio ordinario sul soggetto corresponsabile della pregressa occupazione illegittima; né per il privato, per essergli consentito di agire nei confronti della sola autorità che utilizza il bene immobile per scopi di interesse pubblico, essendo tale autorità, cui è affidato il pagamento dell'indennità, il suo creditore, né essendo precluso al privato di avviare un autonomo giudizio di danno, a tutela dei suoi diritti, per il periodo di occupazione illegittima, prima dell'adozione del provvedimento di cui all'art. 42 bis cit. da parte della pubblica amministrazione.
In tema di espropriazione per pubblica utilità, appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie nelle quali sia dedotta la illegittimità in sé del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, per l'insussistenza dei requisiti previsti dalla legge, anche ai fini della valutazione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, in relazione ai contrapposti interessi privati ed all'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione.
In tema di espropriazione per pubblica utilità, sono devolute al giudice ordinario e alla Corte di appello, in unico grado, le controversie sulla determinazione e corresponsione dell'indennizzo ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, data la natura intrinsecamente indennitaria del credito vantato dal proprietario del bene, globalmente inteso dal legislatore come un "unicum" non scomponibile nelle diverse voci, con la conseguenza che l'attribuzione di una somma forfettariamente determinata a titolo risarcitorio (pari all'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, a norma del comma 3 dell'art. 42 bis cit.) si riferisce unicamente ad uno degli elementi (il mancato godimento del bene per essere il cespite occupato senza titolo dall'amministrazione) rilevanti per la determinazione dell'indennizzo in favore del proprietario, il quale non fa valere una duplice legittimazione, cioè di soggetto avente titolo ora a un «indennizzo» (quando agisce per il pregiudizio patrimoniale, e non patrimoniale, conseguente alla perdita della proprietà del bene), ora a un «risarcimento» di un danno scaturito da un comportamento originariamente "contra ius" dell'amministrazione.
Sul provvedimento
Testo completo
2069112 1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: P.A.- acquisizione c.d. sanante (art. 42 bis t.u. PIETRO CURZIO - Primo Presidente - 327/01) - questione di massima di - Presidente di Sezione - particolare importanza G R UD.Cam. - Presidente di Sezione - 11/05/2021 GIACOMO TRAVAGLINO R.G.N. 4216/2017 ANTONIO VALITUTTI - Consigliere - Consigliere - Rep. LUCIO NAPOLITANO UD Cam ALBERTO GIUSTI -Consigliere - C.U. -Consigliere - LINA RUBINO Cron 20691 ANTONIO PIETRO LAMORGESE -Rel. Consigliere - M FHI Consigliere - - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 4216-2017 proposto da: MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, 9. elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso I'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- ricorrenti -
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contro
SINTESI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEL PLEBISCIO 102, presso lo studio dell'avvocato G L, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati M P e GIANLUCA GARIBOLDI;
- controricorrente ITINERA S.P.A. (già Grassetto Lavori s.p.a.), in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria dell'Associazione Temporanea di Imprese con Pizzarotti & C. s.p.a., CO.GE. Costruzioni Generali e Gelfi Costruzioni s.p.a. (mandanti), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI 288, presso lo studio dell'avvocato GIUSEPPE GIUFFRE', che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati ALESSANDRO MAZZA, ANTONINO CIMELLARO ed EMILIO MAGNONI;
SINTESI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEL PLEBISCITO 102, presso lo studio dell'avvocato G L, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati M P e GIANLUCA GARIBOLDI;
- controricorrenti e ricorrenti incidentali - avverso l'ordinanza n. 4627/2016 della CORTE D'APPELLO di MILANO, depositata il 28/11/2016. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/05/2021 dal Consigliere ANTONIO PIETRO LAMORGESE;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale LUCIO CAPASSO, il quale conclude chiedendo rigettarsi il primo motivo del ricorso principale e, ove non si voglia restituire il fascicolo alla Sezione di provenienza per l'ulteriore corso, rigettare anche il Ric. 2017 n. 04216 sez. SU - ud. 11-05-2021 -2- secondo motivo del ricorso principale ed il ricorso incidentale proposto da S s.p.a. con assorbimento del ricorso incidentale condizionato proposto da Itinera s.p.a.
FATTI DI CAUSA
1.- La Corte d'appello di Milano, con ordinanza del 28 novembre 2016, ha pronunciato sull'opposizione alla stima proposta da S Spa in un giudizio di determinazione dell'indennizzo che le era dovuto in seguito all'adozione, in data 31 luglio 2013, di un provvedimento. ex art. 42 bis del dPR 8 giugno 2001, n. 327 (d'ora in avanti, t.u. del 2001), con cui - all'esito di una procedura di esproprio non portata a formale compimento - il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Provveditorato Interregionale alle 00.PP. per la Lombardia e la Liguria) ed il Ministero della Giustizia avevano acquisito il terreno di sua proprietà, sul quale era stato realizzato il carcere di Milano- Bollate. 2.- La S aveva evocato in giudizio i predetti Ministeri e la concessionaria dell'opera pubblica nella procedura, la Itinera Spa (già Grassetto Spa), la quale aveva eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e indicato come legittimati, e responsabili, i Ministeri convenuti, dai quali (la Itinera) aveva chiesto di essere manlevata per quanto eventualmente da essa dovuto alla proprietaria;
in subordine, la Itinera aveva chiesto di limitare la propria eventuale esposizione debitoria, in via solidale, sino alla data di consegna dell'opera. 3.- La Corte territoriale ha rideterminato gli indennizzi dovuti alla S per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, rispettivamente in € 28.111,657,30 e € 2.811.165,73, e in € 13.400.830,48, oltre interessi dalla domanda al saldo, per l'occupazione illegittima nel periodo dal 24 febbraio 2001 al 31 luglio. 2013, quest'ultima voce determinata secondo il criterio legale di cui all'art. 42 bis, terzo comma (seconda parte), t.u. del 2001, in misura Ric. 2017 n. 04216 sez. SU - ud. 11-05-2021 corrispondente al cinque per cento annuo sul valore venale dell'area, come stimato dal consulente tecnico d'ufficio. Per quanto ancora interessa, dopo avere ritenuto ammissibile la domanda proposta da S nelle forme del giudizio di opposizione alla stima, la Corte territoriale ha accolto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva di Itinera, giudicando non rilevante la questione (sulla quale era pendente un distinto giudizio davanti ai giudici amministrativi) dell'eventuale concorso di responsabilità di quest'ultima con i Ministeri convenuti, per non avere evitato (e dunque per avere favorito) il perdurare dell'occupazione dei terreni oltre i termini consentiti, tanto più che, alla data di scadenza dell'occupazione legittima (23 febbraio 2001), risultava che la concessionaria aveva già provveduto alla consegna dell'opera. E quanto al valore dell'area, ha ritenuto irrilevante il corrispettivo stabilito in un contratto di affittanza agraria stipulato tra la proprietà e terzi coltivatori, già ampiamente scaduto prima dell'adozione del provvedimento di acquisizione c.d. sanante. La Corte ha evidenziato il carattere autonomo e speciale del procedimento espropriativo di cui all'art. 42 bis cit., nel cui ambito non rilevano i profili di responsabilità imputabili al concessionario, in considerazione della riconosciuta (dalla Corte costituzionale n. 71 del 2015) natura indennitaria e non risarcitoria delle somme dovute per l'occupazione illegittima, trattandosi di una voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio connesso all'adozione del provvedimento acquisitivo, di cui al primo comma della stessa disposizione.
4. Per la cassazione dell'indicata ordinanza ricorrono i Ministeri delle Infrastrutture e della Giustizia con due motivi, resistiti da S che propone ricorso incidentale affidato a un motivo, e da Itinera che formula in via incidentale ricorso condizionato, affidato a due motivi, resistiti da S. Ric. 2017 n. 04216 sez. SU - ud. 11-05-2021 -4- 5.- Con ordinanza interlocutoria n. 29625 del 2020, la Prima Sezione ha trasmesso gli atti al Primo Presidente e la causa, rimessa alle Sezioni Unite, è stata trattata in camera di consiglio senza l'intervento del Procuratore generale e dei difensori delle parti, secondo la disciplina dettata dall'art. 23, comma 8 bis, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176. Il pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte e le parti hanno presentato memorie. RAGIONI DELLA DECISIONE 1.- Con il primo motivo del ricorso principale, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Ministero della Giustizia, denunciando la violazione dell'art. 42 bis d.PR n. 327 del 2001, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., sostengono che la scelta dall'amministrazione di emettere il provvedimento di acquisizione, non provvedendo alla restituzione del terreno, non avrebbe potuto esonerare la concessionaria Itinera da ogni conseguenza, avendo dovuto, al contrario, indurre la Corte milanese a ritenerla responsabile concorrente nell'illecito, quindi legittimata passiva sulla domanda di pagamento dell'indennizzo per la pregressa occupazione senza titolo. Ed infatti, i ricorrenti principali osservano che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4817 del 2014 pronunciata sul gravame avverso la decisione del Tar Lombardia, n. 1276 del 2012, nel distinto giudizio risarcitorio incardinato davanti al giudice amministrativo, aveva rimarcato la corresponsabilità della concessionaria Itinera, per non essersi attivata per sollecitare l'adozione di un provvedimento che ponesse fine alla perdurante occupazione sine titulo dell'amministrazione, nell'ambito della procedura ablativa divenuta illecita per mancata tempestiva adozione del decreto di esproprio. Con il secondo motivo i Ministeri deducono la violazione dell'art. 42 bis del DPR n. 327 del 2001 e l'omesso esame di un fatto decisivo per Ric. 2017 n. 04216 sez. SU ud. 11-05-2021 -5- il giudizio, costituente oggetto di discussione tra le parti, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 e 5, c.p.c., per avere la Corte di merito calcolato l'indennizzo per il periodo di occupazione senza titolo in misura del cinque per cento annuo sul valore venale dell'area, in violazione dell'ultima parte del terzo comma dell'art. 42 bis t.u. citato, che a tale criterio consente di derogare, se dagli atti del procedimento risulti la prova di una diversa entità del danno. I Ministeri imputano alla Corte di avere disatteso le proprie articolate censure, dirette ad evidenziare che nella microzona in cui rientra il terreno in questione, prima del P.G.T. (Piano di Governo del Territorio) del 2012, era consentito solo l'esercizio di attività agricola ed edificazioni funzionali e che l'area acquisita era coltivata e oggetto di affittanza agraria, come attestato da fotografie aeree e da un contratto di affittanza agraria per il periodo dall'11 novembre 1993 al 10 novembre 1998, rinnovabile tacitamente per un anno. 1.1.- Con un unico motivo di ricorso incidentale, la S denuncia omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. ed errata applicazione dell'art. 42 bis, terzo comma (seconda parte), t.u. del 2001, in relazione all'art. 360, primo camma, n. 3, c.p.c., per avere omesso di esaminare la sua domanda volta ad ottenere sull'indennità di occupazione senza titolo, calcolata anno per anno nella misura del cinque per cento sul valore dell'area, il riconoscimento degli interessi a partire (non dalla domanda ma) dalla data in cui l'indennità avrebbe dovuto essere corrisposta, cioè da ogni singolo anno di occupazione fino alla data dell'effettivo pagamento o del deposito presso la 우 competente tesoreria della Cassa depositi e prestiti. 2.- L'ordinanza interlocutoria sollecita un ripensamento del principio di diritto,