Cass. civ., SS.UU., sentenza 13/05/2020, n. 8849
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La controversia relativa all'affidamento in subconcessione di parcheggi ad uso pubblico, situati all'interno del sedime demaniale aeroportuale, disposto dal gestore aeroportuale in favore di una propria società controllata, spetta alla giurisdizione ordinaria, non integrandosi alcuno dei presupposti (soggettivi ed oggettivi) richiesti dall'art. 133, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 104 del 2010, ai fini della devoluzione alla giurisdizione amministrativa; infatti, sotto il profilo soggettivo, nel sub-concedente non è ravvisabile né la natura di organismo di diritto pubblico né quella di impresa pubblica (che richiedono il finanziamento o il controllo pubblico oppure la designazione pubblica degli organi amministrativi e di controllo), bensì la diversa natura di soggetto privato titolare di un diritto di esclusiva (ex art. 3, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 50 del 2016), mentre, sotto il profilo oggettivo, il servizio di parcheggio esula dal novero delle attività strumentali alle operazioni del gestore aeroportuale nei ccdd. "settori speciali", non rientrando nell'elenco tassativo dei servizi di assistenza a terra, propedeutici al trasporto aereo, ma costituendo un'attività meramente eventuale, prestata solo su richiesta del cliente e da questi autonomamente remunerata, con la conseguenza che l'affidamento di tale servizio, di natura puramente commerciale, non soggiace alle regole del procedimento ad evidenza pubblica e si risolve in un contratto di diritto privato.
Sul provvedimento
Testo completo
N° 8849-20 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Oggetto Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: RIC.
CONTRO
DECISIONI DI GIOVANNI MAMMONE - Primo Presidente - GIUDICI SPECIALI GIACOMO TRAVAGLINO - Presidente di Sezione - Ud. 14/01/2020 - FABRIZIA GARRI Consigliere - PU R.G.N. 8199/2018 ALBERTO GIUSTI Consigliere - from 8849 Rep. Consigliere - ANTONELLO COSENTINO LINA RUBINO - Rel. Consigliere - с.м. FRANCESCO MARIA CIRILLO Consigliere - ANTONIO PIETRO LAMORGESE - Consigliere - ROBERTA CRUCITTI Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 8199-2018 proposto da: SECURITY PARK S.R.L., VENEZIA MARCO POLO PARKING S.R.L., VELMA S.R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 269, presso lo studio dell'avvocato ROMANO VACCARELLA, che le rappresenta e difende unitamente all'avvocato MASSIMO CARLIN;
- ricorrenti -
contro 0 2 1 0 2 ASSAEROPORTI ASSOCIAZIONE ITALIANA GESTORI AEROPORTI, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 32, presso lo studio dell'avvocato G L PINTO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato F C;
MARCO POLO PARK S.R.L., SAVE S.P.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA FEDERICO CONFALONIERI 5, presso lo studio dell'avvocato LUIGI MANZI, che le rappresenta e difende unitamente agli avvocati VITTORIO DOMENICHELLI e DAVIDE CESTER;
- controricorrenti -
contro
ENTE NAZIONALE PER L'AVIAZIONE CIVILE, in persona del legale ENAC rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistente avverso la sentenza n. 590/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 29/01/2018. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/01/2020 dal Consigliere LINA RUBINO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale LUCIO CAPASSO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli avvocati Ettore Figliolia per l'Avvocatura Generale dello Stato, Romano Vaccarella e Massimo Carlin per le ricorrenti, Federica Manzi per delega dell'avvocato Giuseppe Lo Pinto e dell'avvocato Luigi Manzi.
FATTI DI CAUSA
1.- Save s.p.a., società che gestisce l'aeroporto di Venezia Marco Polo sulla base di una concessione con l'Enac del 2001, concedeva nel 2009 in affidamento diretto, con atto di subconcessione, la gestione dei parcheggi ad uso pubblico esistenti all'interno del sedime demaniale aeroportuale alla società Marco Polo Park s.r.l. (da essa interamente controllata). -2. Security Park s.r.l., Velma s.r.l. e Venezia Marco Polo Parking s.r.l. (gestori di parcheggi nell'area circostante l'aeroporto Marco Polo, al di fuori dal sedime demaniale) impugnavano il provvedimento dinanzi al Tar del Veneto, che dichiarava 2 inammissibile il ricorso proposto dalle società Velma s.r.l. e Venezia Marco Polo Parking s.r.l., assumendo che esse avrebbero dovuto impugnare nei termini la concessione rilasciata a Save nel 2001, avendo avuto già da tempo conoscenza dell'affidamento diretto dei servizi di parcheggio da Save a Marco Polo Park, come dimostrato da precedenti contenziosi;
accoglieva invece i secondi motivi aggiunti proposti da Security Park s.r.l. ed annullava l'atto di subconcessione sottoscritto il 31.7.2009 da SAVE s.p.a. e Marco Polo Park s.r.l., avente ad oggetto la gestione dei parcheggi e dei relativi posti auto, e il successivo addendum del 2016, affermando che l'assoggettamento delle attività di parcheggio svolta sul sedime aeroportuale alle regole dell'evidenza pubblica risultava ben illustrato dalla delibera dell'ANAC n. 758 del 2016 ed escludendo i presupposti del c.d. in house providing, quale schema organizzativo che consente, in via del tutto eccezionale, di derogare all'evidenza pubblica;
richiamava il "considerando" n. 25 della direttiva n. 2014\23/UE (“È opportuno chiarire che le attività pertinenti nel settore aeroportuale comprendono anche i servizi forniti ai passeggeri che contribuiscono al regolare funzionamento delle strutture aeroportuali e che è legittimo attendersi da un aeroporto moderno e ben funzionante, quali servizi di vendita al dettaglio, di ristorazione pubblica e di parcheggio auto.").
3. Save s.p.a e Marco Polo Park s.r.l. impugnavano la decisione del TAR davanti al Consiglio di Stato. Nel giudizio di appello si costituivano le appellate Venezia Marco Polo Parking s.r.l., VELMA s.r.l. e Security Park s.r.l., proponendo impugnazione incidentale contro la decisione del TAR laddove aveva dichiarato inammissibili talune loro richieste e tardiva l'impugnazione degli atti di subconcessione da parte di Venezia Marco Polo Parking s.r.l. e di VELMA s.r.l.;
interveniva Assaeroporti, ad adiuvandum della società di gestione dell'aeroporto di Venezia Save s.p.a., manifestando interesse a che venisse accertata l'erroneità della pronuncia del TAR nella parte in cui aveva ritenuto che i gestori aeroportuali fossero soggetti ad obblighi di gara anche per l'affidamento di subconcessioni aventi ad oggetto servizi di natura commerciale.
4. Il Consiglio di Stato accoglieva l'impugnazione, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario e annullando senza rinvio la sentenza del TAR;
affermava che, pur rientrando la gestione e fornitura di parcheggi agli utenti tra i compiti caratteristici del gestore aeroportuale, che nella specie aveva scelto di esercitarli attraverso la controllata Marco Polo Park, tale attività non fosse inclusa nei servizi di handling e nel core business del trasporto aereo perché "la subconcessione di spazi aeroportuali per lo svolgimento di attività non rientranti nell'elenco tassativo dei servizi di assistenza a 3 -terra, bensì prestata su eventuale richiesta e autonoma remunerazione del cliente ha natura privatistica, sicchè non è soggetta alle regole dell'evidenza pubblica ed è devoluta alla giurisdizione ordinaria". Il giudice amministrativo escludeva, inoltre, che la concessionaria fosse qualificabile come