Cass. civ., SS.UU., ordinanza 02/12/2021, n. 38135

unciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 29898-2020 proposto da: PEDDA S, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

MONTE PERTICA

32, presso lo studio dell'avvocato M C, rappresentato e difeso dall'avvocato R U giusta procura in calce al ricorso;

- ricorrente -

F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021

contro

COMUNE QUARTU SANT'ELENA, rappresentato e difeso dall’avvocato L G M giusta procura in calce al controricorso;

- controricorrente -

nonchè

contro

DIRIGENTE SETTORE URBANISTICA EDILIZIA PRIVATA COMUNE QUARTU SANT'ELENA;

- intimato -

avverso la sentenza n. 1389/2020 del CONSIGLIO DI STATO di ROMA, depositata il 25/02/2020;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/11/2021 dal Consigliere Dott. M C;
Lette le memorie depositate dal controricorrente;

RAGIONI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE

1. Il Comune di Quartu Sant’Elena proponeva appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, 13 dicembre 2018 n. 1022, con la quale era stato accolto in parte, limitatamente alla domanda annullatoria, il ricorso proposto da S P per l'annullamento: - del provvedimento del Comune di Quartu Sant'Elena prot. n. 70435 del 06.11.2017, comunicato a mezzo posta il 10.11.2017, a firma del dirigente, con il quale è stata rigettata l'istanza di concessione in sanatoria presentata in data 09.12.2004, prot. n. 51204;
nonché per la declaratoria Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -2- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 - della formazione del silenzio-assenso, ai sensi dell'art. 32, comma 37 del D.L. n. 269/2003 e dell'art. 35, commi 18 e 19 della Legge n. 47/1985, sulla predetta istanza. Il P nel ricorso originario aveva dedotto che, unitamente alla moglie, aveva acquistato nel 1997 un terreno edificabile sito in Quartu Sant’Elena, via Costa Marina n. 29, ricadente in zona C, subzona CF, nell’ambito del Piano di Risanamento Urbanistico R.U.6., approvato il 21 maggio 1996 ed entrato in vigore il 7 settembre 1996. Aggiungeva che in data 5 agosto 1998 i coniugi avevano presentato istanza di concessione edilizia per la realizzazione sul loro terreno di un fabbricato da adibire a civile abitazione, fabbricato che veniva realizzato prima del rilascio della concessione edilizia, la quale successivamente veniva negata. A seguito dell’entrata in vigore della legge di condono edilizio n. 326/2003, recepita dalla regione Sardegna con la legge regionale n. 4/2004, in data 9 dicembre 2004 il ricorrente aveva presentato al comune istanza di concessione edilizia in sanatoria. All’esito del procedimento, il Comune aveva rigettato l’istanza di concessione in sanatoria con il provvedimento impugnato. La parte ricorrente chiedeva quindi l'annullamento del provvedimento del Comune di Quartu Sant'Elena prot. n. 70435 del 06.11.2017, comunicato a mezzo posta il 10.11.2017, con il quale era stata rigettata l'istanza di concessione in sanatoria presentata in data 09.12.2004, prot. n. 51204, chiedendo altresì la declaratoria della formazione del silenzio-assenso, ai sensi dell'art. 32, comma 37 del D.L. n. 269/2003 e dell'art. 35, commi 18 e 19 della Legge n. 47/1985, sulla predetta istanza. Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -3- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 Il TAR Sardegna con la sentenza n. 1022 del 13 dicembre 2018 riteneva fondate le censure proposte, sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alla sussistenza di un vincolo paesaggistico solo sopravvenuto all’esecuzione delle opere abusive, sconfessando anche la ricostruzione sulla data del compimento del detto abuso. Tale pronuncia era impugnata dal Comune di Quartu Sant’Elena sulla base di quattro motivi cui resisteva S P. Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 1389 del 25/02/2020 ha accolto il gravame, ed in riforma della sentenza appellata, ha rigettato il ricorso del privato. Disattesa l’istanza di integrazione del contraddittorio anche nei confronti del dirigente del settore urbanistica, edilizia privata, del Comune di Quartu Sant’Elena, essendo legittimato passivamente il solo Comune, passando al merito del ricorso, la sentenza raggruppava le questioni da esaminare in quattro diversi temi. Quanto al primo, che concerneva gli effetti della sentenza del T.A.R. della Sardegna, 6 ottobre 2003 n. 1207, con cui era stato annullato il PTP n. 13 gravante in zona, la decisione rilevava che era condivisibile l’assunto dell’appellante secondo cui non era venuta meno la conformazione paesaggistica in area. Il TAR aveva, infatti, accolto il ricorso sulla base dell’affermazione secondo cui “ai sensi della lettera d) del comma 27 dell’articolo 32 del d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003 n. 326, non sono suscettibili di sanatoria le opere abusive ‘realizzate su immobili soggetti a vincoli… omissis…. qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere’;
nel caso di specie, non sussisteva la condizione Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -4- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 richiesta dalla citata norma, e cioè che il vincolo fosse stato istituito prima dell’esecuzione delle opere abusive, con conseguente errata applicazione della norma medesima al caso di specie.” Si era sostenuto che “considerato che il menzionato originario vincolo paesaggistico imposto dal Piano Territoriale Paesistico è stato tuttavia successivamente annullato con efficacia ex tunc, a seguito dell’annullamento del P.T.P. n. 13 in sede giurisdizionale” “deve essere condiviso l’assunto del ricorrente secondo cui - da un punto di vista non storico ma strettamente giuridico - le opere sono state realizzate prima della imposizione del vincolo, dovendosi avere esclusivamente riguardo al vincolo imposto successivamente dal Piano Paesaggistico Regionale.” Tale conclusione non era però condivisibile per il giudice di appello, in quanto l’intervenuto annullamento giurisdizionale del PTP n. 13 non aveva avuto l’effetto di travolgere i vincoli paesaggistici gravanti sull’area su cui insiste l’immobile in esame. In primo luogo, dalla lettura della sentenza del T.A.R. della Sardegna, 6 ottobre 2003 n. 1207, dal quale sarebbe sorto il supposto effetto caducatorio, emergeva che era stato accolto il ricorso presentato da un’associazione ambientalista (dichiarando improcedibili gli altri ivi contestualmente riuniti) che contestava l’impostazione complessiva del piano, “affermando che questo costituisce non strumento di gestione ma deroga al vincolo paesistico”. Seguendo la detta ricostruzione, e rifacendosi al parere del Consiglio di Stato (sezione II, parere 20 maggio 1998, n. 548/98), il T.A.R. aveva annullato il piano, evidenziando che Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -5- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 “le ampie categorie e tipologie di usi reputati come compatibili con un contesto le cui caratteristiche di bellezza naturale devono essere salvaguardate sono in realtà di mole, impatto e rilevanza tale da comportare, sia nel loro insieme che ad una ad una, con gli elevati livelli di trasformabilità del territorio che consentono il denunciato snaturamento delle caratteristiche naturali, ambientali e paesaggistiche che, invece, si afferma di voler tutelare e conservare”. Doveva, quindi, reputarsi che il PTP in questione fosse stato annullato non in quanto eccessivamente conformante ma, al contrario, in quanto considerato non idoneo a tutelare adeguatamente le bellezze naturali e a mantenere inalterato il quadro complessivo dei valori paesistico-ambientali protetti. Ciò trovava conferma nel fatto che dall’annullamento scaturiva “l’obbligo, per l’Amministrazione, di provvedere all’approvazione di un nuovo piano, nel rispetto dell’art. 1 bis del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, con esercizio della facoltà di cui all’art. 3 ter”, il tutto “fermo il disposto dell’art. 1 quinquies del medesimo D.L.”. Era quindi insita nella decisione del TAR la consapevolezza di una ulteriore vigenza dei contenuti conformativi operanti ex lege. Quanto al secondo tema posto dall’appello, relativo alla conseguenziale ed ulteriore vigenza di una pianificazione conformativa valevole per l’area di intervento, anche a valle della citata pronuncia del 2003, il Consiglio di Stato riteneva che la risposta positiva fosse conseguenziale all’analisi condotta sul primo tema. Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -6- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 Infatti, il rinvio operato all’art. 1 quinquies del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, lungi dall’apparire una mera esortazione all’amministrazione, appariva perfettamente coerente con la disciplina effettivamente applicabile. Con l’adozione del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 (convertito nella l. 8 agosto 1985, n. 431, cd. legge Galasso) erano state introdotte disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale e, in particolare, è stato stabilito l’obbligo per le Regioni di sottoporre il proprio territorio a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale, mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico - territoriali “con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali”. A livello regionale, con la legge urbanistica regionale 22 dicembre 1989, n. 45, la Regione Sardegna ha disciplinato (art. 1) “le attività di uso e tutela del territorio regionale” e, per l’effetto, ha dato contenuto alla previsione dei PTP prevedendo, all’art. 10 (nel testo allora vigente a seguito delle modifiche introdotto dalla l.r. Sardegna n. 23 del 1993) che “I piani territoriali paesistici debbono essere redatti: a) per l'intero ambito territoriale costiero ai sensi degli articoli 12 e 13 della presente legge;
b) per gli ambiti territoriali individuati ai sensi delle leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985, n. 431. Essi possono, altresì, essere estesi ad ulteriori ambiti territoriali”. Il successivo art. 12 della stessa legge urbanistica regionale, a sua volta modificato dall’art. 1, comma 1, della l.r. Sardegna n. 37 del 1991, statuiva che “Nei territori compresi entro una fascia di due chilometri dal mare, fino all’approvazione dei piani territoriali paesistici di cui ai precedenti articoli 10 e 11 e per un Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -7- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 periodo non superiore a trenta mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, è vietato realizzare opere nuove soggette a concessione edilizia, ad autorizzazione […]”. Successivamente, l’art. 1 della l.r. Sardegna 29 dicembre 1992, n. 22, “Misure di salvaguardia - proroga dei termini”, disponeva che “Dalla data di adozione e fino all’approvazione definitiva del piano territoriale paesistico da parte del Consiglio regionale, trovano applicazione le misure di salvaguardia di cui alla legge 3 novembre 1952, n. 1902 e successive modificazioni, e fino alla data del 30 aprile 1993 le norme di cui agli articoli 12 e 13 della legge regionale n. 45/1989”. Pertanto, il vincolo paesaggistico, dai contenuti di divieto edificatorio e relativo alla fascia costiera dei due chilometri dalla battigia marina, risultava imposto dalla legge regionale, nei limiti appena indicati, almeno fino alla data del 30 aprile 1993. Successivamente, l’introduzione del citato art. 1 quinquies ha introdotto una ulteriore misura di salvaguardia, tesa a interdire “ogni modificazione dell’assetto del territorio nonché ogni opera edilizia, con esclusione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici” con riferimento alle “aree e i beni individuati ai sensi dell’art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984”. Non poteva, quindi, essere condivisa la decisione del primo giudice sulla tranciante esclusione della sopravvivenza di vincoli di contenuto conformativo valevoli nell’area de qua. Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -8- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 Quanto al terzo tema posto dall’appello, relativo alla non conformità dell’intervento edilizio alla pianificazione effettivamente vigente in zona e, quindi, alla non applicabilità della richiesta disciplina condonistica, la sentenza del Consiglio di Stato evidenziava che non era in contestazione che l’immobile ricadesse nell’area di applicazione del Piano di risanamento urbanistico n. 6, approvato definitivamente dal Comune di Quartu Sant’Elena il 21 maggio 1996 al fine di riqualificare l’area. Tale piano prevede che “non dovranno essere realizzati piani seminterrati, pertanto le costruzioni dovranno essere adagiate secondo il profilo del terreno naturale” mentre dagli atti di causa (in ultimo, il verbale di sopralluogo del nucleo di vigilanza edilizia del 7 dicembre 2016) emergeva che il manufatto presentava un piano seminterrato di mq. 115. L’affermazione dell’appellante, che sostiene che si tratti di piano interrato e quindi incompatibile col piano, era da confermare sia sulla base dell’espressa qualificazione datane dalla polizia edilizia, sia sulla scorta dei rilievi fotografici allegati al verbale di sopralluogo. Infine, anche in relazione al quarto tema che investiva il momento dell’effettiva realizzazione dell’intervento, la sentenza di appello dissentiva dalle conclusioni del giudice di primo grado. Dalla documentazione fotografica e, in particolare, dal raffronto tra quella allegata dall’appellato alla propria istanza di condono del 9 dicembre 2004 con quella del già citato verbale di sopralluogo del 7 dicembre 2016 dal Nucleo di vigilanza edilizia del Comune di Quartu Sant’Elena, emergeva una attività ancora in corso di carattere strutturale, anche in relazione al prospetto Ric. 2020 n. 29898 sez. SU - ud. 23-11-2021 -9- F i r m a t o D a : P A C I T T I S A B R I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 2 f a a 7 d 1 4 b b 1 2 b e 8 7 b f e 3 f b 4 6 e 2 5 b c 3 7 - F i r m a t o D a : R A I M O N D I G U I D O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 4 3 2 2 f 7 d 7 c 7 5 3 b 4 8 4 9 1 a b 9 b 7 4 1 2 8 5 3 a 3 Numero registro generale 29898/2020 Numero sezionale 565/2021 Numero di raccolta generale 38135/2021 Data pubblicazione 02/12/2021 dell’immobile stesso, che impediva di far retroagire alla data indicata dal ricorrente quella di completamento dell’opera.