Cass. civ., SS.UU., sentenza 23/12/2014, n. 27341

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. R L A - Primo Presidente Aggiunto -
Dott. S G - Presidente di Sez. -
Dott. R R - Presidente di Sez. -
Dott. A A - Consigliere -
Dott. B E - Consigliere -
Dott. A G - Consigliere -
Dott. S A - Consigliere -
Dott. T G - Consigliere -
Dott. P S - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
M P (MSS PGR 56E30 B354T), rappresentato e difeso, per procura speciale a margine del ricorso, dagli Avvocati Be C M e Be Anselmo, presso lo studio dei quali in Roma, via Tagliamento n. 14, è elettivamente domiciliato;

- ricorrente -

contro
D M;

- intimato -

e nei confronti di:
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
e
PROVINCIA DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale a margine del controricorso con ricorso incidentale, elettivamente domiciliata in Roma, viale Giulio Cesare n. 14, presso l'avvocato R E e dall'avv. Pisano Stefano;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
e
REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale a margine del ricorso, dagli Avvocati Camba Alessandra e Trincas Sandra, elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Sarda in Roma, via Lucullo n. 24;

- controricorrente -

e
AUTORITÀ PORTUALE DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante pro tempore;

CAMERA DI COMMERCIO INDUSTRIA ARTIGIANATO E AGRICOLTURA DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante pro tempore;

COMUNE DI CAGLIARI, in persona del Sindaco pro tempore;

COMUNE DI CAPOTERRA, in persona del Sindaco pro tempore;

COMUNE DI SARROCH, in persona del Sindaco pro tempore;

- intimati -

avverso la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta n. 4768 del 2013, depositata in data 26 settembre 2013. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17 giugno 2014 dal Consigliere relatore Dott. Stefano Petitti;

sentito l'Avvocato Anselmo Be e l'Avvocato dello Stato E. Figliolia;

sentito il P.M., in persona dell'Avvocato Generale Dott. APICE Umberto, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. D Massimo adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna chiedendo l'annullamento, previa sospensione della esecuzione, del decreto n. 338 in data 23 settembre 2011, con il quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, previa acquisizione della prevista intesa con la Regione Sardegna, aveva nominato M Piergiorgio a Presidente dell'Autorità portuale di Cagliari per un quadriennio a decorrere dalla data di notifica del decreto medesimo, nonché di tutti gli atti presupposti, conseguenti o connessi.
Il ricorrente, indicato nella terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale trasmessa al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti dalla Camera di Commercio di Cagliari, dalla Provincia di Cagliari e dal Comune di Sarroch, sosteneva la illegittimità del provvedimento per violazione della L. 28 gennaio 1994, n. 84, art. 8 e dell'art. 97 Cost., nonché per eccesso di potere, stante la affermata carenza, in capo al M, dei requisiti richiesti dalla L. n. 84 del 1994 per l'accesso alla selezione per l'attribuzione della Presidenza dell'Autorità portuale di Cagliari.

1.1. Nella resistenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dell'Autorità portuale di Cagliari, del Comune di Capoterra, della Regione Sardegna, della Camera di commercio di Cagliari e di M Piergiorgio, il quale proponeva a sua volta ricorso incidentale volto ad affermare la illegittimità delle designazioni effettuate dalla Provincia di Cagliari, dal Comune di Sarroch e dalla Camera di Commercio di Cagliari, nella parte in cui tali enti avevano proposto il D per la presidenza dell'Autorità portuale, l'adito TAR, con sentenza n. 520 del 24 maggio 2012, rigettava il ricorso principale e dichiarava improcedibile quello incidentale;
e ciò in quanto la nomina del M, effettuata nel rispetto dell'iter procedimentale stabilito dalla legge, doveva ritenersi incensurabile perché non palesemente arbitraria ne' illogica, incoerente o basata su presupposti inesistenti, mentre il sindacato sollecitato dal ricorrente si risolveva in una domanda volta a valutare il merito della scelta dell'Amministrazione.

2. Avverso la sentenza del TAR D Massimo proponeva ricorso deducendo la violazione della L. 28 gennaio 1994, n. 84, art. 8 e dell'art. 97 Cost., nonché la erroneità e la carenza della motivazione.
Resistevano il Ministero delle infrastrutture, l'Autorità portuale di Cagliari, la Camera di commercio, la Regione Sardegna, la quale contestava la sussistenza, in capo all'appellante principale, dei requisiti che il medesimo assumeva mancanti in capo al M;

quest'ultimo si costituiva resistendo all'appello e proponeva appello incidentale riproduttivo del ricorso incidentale proposto in primo grado.

3. Il Consiglio di Stato, Quarta Sezione, con sentenza n. 4678 del 2013, rigettava l'appello incidentale, accoglieva quello principale e, in riforma della sentenza impugnata, annullava gli atti impugnati in primo grado.

3.1. Il Consiglio di Stato rigettava in primo luogo l'eccezione della Regione Sardegna e l'appello incidentale del M, volti entrambi a dimostrare la insussistenza, in capo al D, dei requisiti che giustificavano l'inserimento del suo nominativo nella terna all'interno della quale scegliere il Presidente dell'Autorità portuale. In particolare, il Consiglio di Stato osservava che il D, professore di diritto della navigazione, aveva svolto non solo attività didattica, ma aveva altresì svolto numerose consulenze in materie senz'altro rilevanti ai fini della gestione dell'attività portuale: e ciò sul rilievo che il diritto della navigazione abbraccia tutti gli aspetti pubblicistici, privatistici, commerciali, comunitari e penali che interessano la gestione portuale, dalla realizzazione delle infrastrutture alla polizia portuale, alla gestione dei servizi, ecc, e che la stessa L. n. 84 del 1994, concernente la gestione delle infrastrutture per la
navigazione, doveva ritenersi rientrante nella nozione di diritto della navigazione;
sicché, accertato che il D non aveva solo un approccio didattico alla materia, ma aveva svolto numerose consulenze, anche per la Regione Sardegna e l'Autorità portuale di Cagliari, doveva concludersi nel senso della sussistenza dei necessari requisiti per l'inserimento nella terna di nominativi, e segnatamente di quello della massima e comprovata qualificazione nei settori dell'economia dei trasporti e portuale.

3.2. Quanto all'appello principale, il Consiglio di Stato, ricordato il contenuto della L. n. 84 del 1994, art. 8 (comma 1: "Il presidente è nominato, previa intesa con la regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all'art. 6, comma 7";
in senso analogo comma I-bis), rilevava che il riferimento esplicito a una "terna di esperti" altro significato non potesse avere che quello di limitare il potere di nomina affidato al Ministro, configurato dalla legge alla stregua dei più alti livelli di responsabilità degli apparati tecnico-burocratici pubblici, e quindi come atto di "alta amministrazione", in relazione al quale la indubbia fiduciarietà della nomina doveva comunque fondarsi sul riconoscimento della esistenza dei requisiti di comprovata esperienza, richiesti per l'inserimento nella terna di nominativi, anche a prescindere da qualsiasi comparazione tra i soggetti designati, non potendosi risolvere in una scelta "ancorata a criteri personali, amicali o di militanza partitica". Il Consiglio di Stato riteneva, quindi, che, contrariamente a quanto affermato dal TAR, dovesse escludersi la configurazione del Presidente dell'Autorità portuale non come un dirigente tecnico amministrativo, non richiedendo la competenze affidategli solo conoscenze di carattere tecnico. Al contrario, la conoscenza di carattere tecnico doveva ritenersi una condizione assolutamente necessaria perché, come ritenuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 378 del 2005, "il Presidente, in sintesi, è posto al vertice di una complessa organizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento, anche organi schiettamente statali (presiede, tra l'altro, il comitato portuale del quale fanno parte il comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri delle finanze e dei lavori pubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell'ufficio speciale del genio civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere propulsivo, perché il porto assolva alla sua funzione (di rilevanza internazionale o nazionale, secondo la classe di appartenenza), comunque interessante l'economia nazionale".
Quanto alla qualifica di esperto, il Consiglio di Stato rilevava che la stessa, pur se connotata da una indubbia ambiguità semiologica, doveva comunque essere interpretata nel senso di richiedere che i soggetti designati dovessero essere necessariamente in possesso di una specifica qualificazione culturale, teorica e pratica nelle materie indicate dalla legge. In questa prospettiva, il Consiglio di Strato riteneva che, pur se l'art. 8 non lo prevede espressamente, il possesso di un titolo di studio e un percorso professionale di carattere giuridico o tecnico, economico, ecc, il possesso di