CGARS, sez. I, sentenza 2022-11-29, n. 202201238

Pubblicato il 29/11/2022

N. 01238/2022REG.PROV.COLL.

N. 00881/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 881 del 2019, proposto dalla “Federdistribuzione – Federazione delle associazioni delle imprese e delle organizzazioni associative della distribuzione moderna organizzata”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G R e A S, con rispettivi domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore ;

- Assessorato regionale delle attività produttive, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Villareale 6;

nei confronti

Assipan Sicilia – Confcommercio imprese per l’Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Ribaudo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 624 del 1° marzo 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Presidenza e Assessorato regionale per le attività produttive, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, e della “Assipan Sicilia” – Confcommercio imprese per l’Italia”, in persona del suo legale rappresentante pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 settembre 2022, tenutasi ai sensi dell’art. 87, comma 4- bis , c.p.a. e dell’art. 13- quater disp. att. c.p.a., il consigliere G A e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La “Federdistribuzione – Federazione delle associazioni delle imprese e delle organizzazioni associative della distribuzione moderna organizzata” (d’ora in poi, solo “Federdistribuzione”), appella la sentenza in epigrafe indicata con la quale il T.a.r. per la Sicilia, pronunciandosi sul ricorso dalla stessa proposto, n.r.g. 3004/2017, lo ha dichiarato in parte improcedibile e per il resto lo ha rigettato.

1.1. La “Federdistribuzione” aveva chiesto l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- del decreto dell'Assessore per le attività produttive della Regione Siciliana del 10 ottobre 2017 recante «Disposizioni relative all'attività di panificazione» , pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 20 ottobre 2017, n. 44;

- della Deliberazione della Giunta regionale siciliana n. 391 del 12 settembre 2017;

quanto ai primi motivi aggiunti:

- del decreto dell'Assessore per le attività produttive della Regione Siciliana del 5 marzo 2018, recante «Disposizioni relative all'attività di panificazione e revoca del decreto 10 ottobre 2017» , pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana del 16 marzo 2018 - parte I n. 12;

quanto ai secondi motivi aggiunti:

- del decreto dell'Assessore per le attività produttive della Regione Siciliana del 30 maggio 2018, recante «Disposizioni relative all'attività di panificazione e cessazione degli effetti del decreto 5 marzo 2018» , pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana dell’8 giugno 2018 n. 25;
- della delibera della Giunta regionale n. 391 del 12 settembre 2017;

- di ogni altro atto preordinato e connesso, ancorché non noto.

1.2. Il T.a.r., in fatto, riferiva che:

- la “Federdistribuzioni”, con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti, aveva impugnato i vari atti adottati dall’Amministrazione regionale resistente, volti a regolamentare l’attività di panificazione;

- con l’ultimo dei motivi aggiunti - che atteneva all’unico provvedimento, tra quelli impugnati, tutt’ora vigente e rispetto al quale permaneva, pertanto, l’interesse al suo annullamento - la ricorrente, riprendendo censure già articolate nei precedenti atti d’impugnazione, articolava i seguenti motivi:

i. «difetto di attribuzione e incompetenza;
violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge 4 agosto 2006 n. 248, degli artt. 31 e 34 della legge n. 214/2011, dell’art. 1 della legge n. 27/2012 in relazione all’art. 117, comma 2, lett. e) ed m) della Costituzione»;

ii. «violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge 4 agosto 2006 n. 248;
violazione dell’obbligo di adeguamento alle norme statali;
violazione del principio di leale collaborazione»;

iii. «violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge 4 agosto 2006 n. 248 in relazione agli artt. 34 e 36 del TFUE;
violazione Direttiva 98/34 (sotto il profilo del difetto di notifica e conseguente difetto di istruttoria) e per inosservanza delle “Nuove linee guida sull'utilizzo del sistema EU Pilot”, oggetto della Comunicazione della Commissione europea del 17 gennaio 2017;
violazione d.lgs. 27 gennaio 1992 n. 109 di recepimento delle Direttive 2006/123, 89/395 e 89/396»;

iv. «violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 248/2006 in relazione all’art. 3 della legge n. 138/2011 nonché agli artt. 31 e 34 Legge n. 214/2011 e art. 1 legge n. 27/2012»;

v. «violazione e falsa applicazione del d.lgs. 27 gennaio 1992 n. 109 attuativo delle Dir 89/395 e 89/396 nonché dell’art. 14 comma 4 della legge n.580/1967;
eccesso di potere perplessità, travisamento ed errore sul presupposto»;

vi. «violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 2, legge 214/2011 in relazione all’art. 117 Cost.;
eccesso di potere per sviamento, travisamento ed errore sul presupposto»;

vii. «violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 2, legge 214/2011 in relazione all’art. 117 Cost.;
eccesso di potere per sviamento, travisamento ed errore sul presupposto»;

viii. «violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge 4 agosto 2006 n. 248;
difetto del presupposto» .

L’originaria ricorrente sosteneva che il provvedimento impugnato (decreto dell’Assessore per le attività produttive della Regione Siciliana del 30 maggio 2018) sarebbe illegittimo per le seguenti ragioni:

- la materia di cui si occupa sarebbe sottratta alla competenza della Regione Siciliana;

- per contrasto con quanto disposto dall’art. 4 della legge 4 agosto 2006, n. 248, in relazione al principio di liberalizzazione ivi previsto;

- per contrasto con le disposizioni comunitarie;

- per contrasto con le disposizioni di legge che, in applicazione di principi comunitari, hanno inibito divieti o limitazioni all’esercizio di attività economiche;

- per contrasto con la normativa nazionale vigente sul confezionamento dei generi alimentari;

- per violazione del divieto di porre limiti alla potestà organizzativa delle imprese;
per violazione dell’art. 31, comma 2, della legge n. 214/2011 e art. 1 della legge n. 27/2012;

- per violazione della competenza statale in una materia che rientra nella tutela della concorrenza, con riguardo al regime sanzionatorio previsto.

2. Nel giudizio di primo grado si costituivano sia l’Amministrazione regionale sia, ad opponendum, l’“Assipan Sicilia” che, tra l’altro, aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva della ricorrente.

3. Il T.a.r., con la gravata sentenza, preliminarmente ha ritenuto la sussistenza dell’interesse della “Federdistribuzione” ad impugnare i decreti che regolamentano l’attività di panificazione. Quindi, ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e il primo per motivi aggiunti, in conseguenza del venir meno dell’efficacia dei provvedimenti ivi impugnati, stante il sopraggiunto decreto dell’Assessorato per le attività produttive del 30 maggio 2018 recante «Disposizioni relative all’attività di panificazione e cessazione degli effetti del decreto del 5 marzo 2018», tutt’ora vigente.

Il Giudice di primo grado ha ritenuto infondati tutti i motivi proposti per l’annullamento di tale ultimo decreto del 30 maggio 2018 rilevando che:

- nel decreto sono contenute disposizioni volte a introdurre regole per disciplinare l’attività dei panificatori, garantendo loro alcuni giorni di riposo, oltre ad altre disposizioni sul confezionamento del pane: «solo indirettamente e marginalmente – quindi - può ritenersi che il decreto attenga alla materia della libertà di concorrenza, riguardando invece lo svolgimento di un’attività lavorativa, con implicazioni in ambito commerciale (materia sulla quale la Regione Siciliana ha competenza esclusiva, alla luce dell’art. 14 lett. d) dello Statuto della Regione Siciliana)» ;

- «la disciplina che viene in rilievo mira alla tutela della salute dei lavoratori del settore e si inserisce nell’ambito della legislazione sociale prevista dall’art. 17, comma 1, lettera f) dello Statuto della Regione Siciliana»;

- «le disposizioni contestate intervengono sull’attività di panificazione vera e propria, e non sulla commercializzazione del pane - compreso quello precotto, conservato congelato, a cui viene data l’ultima cottura al momento della vendita - che non subisce alcuna limitazione dall’atto impugnato, e che maggiormente potrebbe comportare implicazioni anche alla materia della concorrenza, il cui coinvolgimento viene posto a fondamento delle censure articolate»;

- «le disposizioni in esame non riguardano la possibilità di commercializzare il pane, ma l’attività di panificazione;
peraltro le, invero tenui, limitazioni dettate vengono poste a tutela di interessi costituzionalmente rilevanti, quali la salute e la vita sociale dei lavoratori e degli individui in generale».

- con il terzo motivo vengono introdotte doglianze non chiare e, comunque, le disposizioni in materia di etichettatura non inciderebbero «su eventuali norme più restrittive, o semplicemente più dettagliate, dettate da fonti primarie nazionali o comunitarie, che comunque continuano ad essere applicabili;
ove poi venissero contestate disposizioni aggiuntive, eventualmente dettate con il decreto in questione, la censura sarebbe infondata, rientrando l’adozione di tali misure nella materia della tutela delle salute pubblica, di competenza della Regione»;

- parimenti « infondato è il quarto motivo considerato che, come più volte precisato, il decreto riguarda l’attività di panificazione e non quella di commercializzazione del pane, alla quale non viene posto alcun limite»;

- è infondato anche il quinto motivo;

- con il sesto motivo, la ricorrente ha contestato, nel merito, le scelte adottate dall’Amministrazione Regionale, assumendo altresì che la tutela della salute e dei diritti sociali dei lavoratori esulerebbe dalla competenza della Regione;
tali doglianze sarebbero inammissibili, riguardando il merito dell’attività amministrativa, e comunque infondate: «è stato già precisato che la Regione Siciliana ha competenza in materia di salute e sviluppo sociale dei lavoratori, sulla base del suo Statuto».

- anche l’ultimo motivo sarebbe privo di fondamento riguardando la violazione della concorrenza che, per i motivi suesposti, non appare applicabile al caso in esame.

Il. T.a.r, infine ha condannato la “Federdistribuzione” al pagamento delle spese di lite, liquidandole complessivamente in euro 3.000,00, in ragione di euro 1.500,00 in favore di ciascuno dei resistenti.