CGARS, sez. I, sentenza 2024-10-15, n. 202400782

Pubblicato il 15/10/2024

N. 00782/2024REG.PROV.COLL.

N. 00656/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 656 del 2022, proposto da
Società Navigazione Siciliana Scpa, Caronte & Tourist Isole Minori Spa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati G L P, F C, D A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Sicilia - Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità, in persona dell’Assessore pro tempore , e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 248/2022, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Sicilia – Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2024 il Cons. Maurizio Antonio Pasquale Francola e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio le appellanti Società Navigazione Siciliana S.c.p.a. e Caronte & Tourist Isole Minori S.p.a. domandavano l’annullamento del provvedimento di applicazione della penale irrogata nei loro confronti ai sensi dell’art. 5 co. 1 lett. b della Convenzione statale avente ad oggetto l’esercizio dei servizi di collegamento marittimo con le isole minori siciliane dell’11 aprile 2016 a causa dell’interruzione del predetto servizio verificatosi nel periodo intercorrente tra il 18 agosto 2020 ed il 7 settembre 2020 per un’avaria tecnica della nave “Sansovino”, deputata a garantire il trasporto marittimo lungo la tratta statale D/5 Porto Empedocle – Lampedusa – Linosa rientrante nell’ambito del c.d. “ servizio statale ” di cui alla citata Convenzione.

Durante le procedure di disormeggio eseguite presso lo scalo di Linosa, infatti, la nave “Sansovino” ha riportato consistenti ed imprevisti danni quali: (i) la rottura del cavo di sollevamento del portellone centrale di poppa; (ii) la rottura dei cardini dovuta al violento abbattimento del portellone; (iii) il distacco del portellone stesso.

Dopo avere il medesimo giorno informato la Regione Siciliana dell’accaduto, la Caronte & Tourist Isole Minori S.p.A. si adoperava per adottare delle misure compensative idonee ad assicurare il servizio di trasporto, destinando alla tratta in questione la nave “Lampedusa” (abitualmente dedicata alla diversa linea regionale Trapani – Pantelleria rientrante tra i c.d. “ servizi integrativi regionali ” affidati dalla Regione Siciliana all’esito di apposita gara pubblica), avente una capacità di trasporto passeggeri (pari a 473) e, quindi, persino superiore a quella della “Sansovino” (pari a 360), in luogo della “Cossyra” (abitualmente dedicata alla linea regionale Porto Empedocle – Isole Pelagie).

La Società di Navigazione Siciliana S.c.p.a., inoltre, domandava alla Liberty Lines S.p.a. di rendere disponibili degli aliscafi per poter garantire a pieno il servizio.

Le appellanti sostenevano, dunque, di avere assicurato tutte le risorse necessarie per garantire il corretto espletamento del servizio, precisando, infatti, che in relazione al trasporto dei passeggeri senza auto la capacità di trasporto della nave “Lampedusa” (pari a 473 passeggeri), nell’arco temporale in cui la nave “Sansovino” è stata ferma per avaria tecnica, non è mai stata utilizzata per oltre il 25%; su 29 collegamenti effettuati, infatti, solo in quattro occasioni la nave ha trasportato più di 240 persone.

Sicché l’incremento del servizio con mezzi veloci avrebbe avuto più che altro l’utilità di garantire non solo una maggiore disponibilità dei posti, ma anche un certo numero di viaggi in altre fasce orarie, in modo da minimizzare i disagi per la clientela.

Nonostante tutto, la Regione Siciliana, con provvedimento assunto al prot. n. 1249 dell’11 gennaio 2021, irrogava nei confronti delle appellanti la penale impugnata di € 95.000,00 ai sensi dell'art. 5 comma 1 lett. b della Convenzione, per non avere assicurato continuità al servizio durante il periodo di manutenzione ordinaria o straordinaria delle navi.

Le appellanti lamentavano l’illegittimità del predetto provvedimento poiché: a) non potrebbe, in tesi, ritenersi sussistente alcun loro inadempimento dell’art. 5, co. 1, lett. b), della Convenzione, essendo l’intervento di manutenzione disposto sulla nave “Sansovino” non programmato ma dipendente da un evento imprevedibile, come tale riconducibile nell’ambito della casistica in cui, ai sensi dell’art. 5 co. 1 lett. a) della Convenzione, la sospensione del servizio sarebbe giustificata; b) non rileverebbe, inoltre, l’obbligo di adoperare la nave di riserva di cui all’art. 16 della Convenzione, in quanto configurabile soltanto per sostituire le navi impiegate per i servizi diurni e non anche per quelle, come la “Sansovino”, deputate ad assicurare il servizio di trasporto notturno; c) l’Amministrazione Regionale non avrebbe adeguatamente valutato le note difensive depositate nell’ambito del procedimento conclusosi con l’irrogazione dell’impugnata penale; d) la penale in questione sarebbe stata irrogata in violazione dell’art. 92 co. 4 bis D.L. n. 18/2020, secondo cui “ al fine di contenere gli effetti negativi dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 e delle misure di contrasto alla diffusione del virus sui gestori di servizi di trasporto pubblico locale e regionale, non possono essere applicate dai committenti dei predetti servizi, anche laddove negozialmente previste, decurtazioni di corrispettivo, né sanzioni o penali in ragione delle minori corse effettuate o delle minori percorrenze realizzate a decorrere dal 23 febbraio 2020 e fino alla cessazione dello stato di emergenza epidemiologica e, comunque, non oltre il 30 aprile 2021 ”; d) la penale irrogata, infine, sarebbe, comunque, sproporzionata.

Si costituivano l’Amministrazione Regionale ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti opponendosi all’accoglimento del ricorso in quanto inammissibile per difetto di giurisdizione ed infondato nel merito.

Con sentenza n. 248/2022 pubblicata il 31 gennaio 2022 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. I, dopo avere ritenuto la causa rientrante nell’ambito della propria giurisdizione, rigettava il ricorso, condannando le appellanti alla rifusione delle spese processuali sostenute dall’Amministrazione Regionale resistente nella misura di € 4.000,00.

Con ricorso in appello notificato il 23 giugno 2022 e depositato il 7 luglio 2022, le predette società domandavano la riforma della sentenza del T.A.R., criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza dei motivi dedotti in primo grado che venivano in questa sede integralmente riproposti.

In data 18 luglio 2022 l’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si costituivano con memoria di mero stile per poi formulare le proprie difese con il deposito in data 15 maggio 2024 di un’apposita memoria esplicativa delle ragioni ostative all’accoglimento dell’appello in quanto comprovanti l’infondatezza in fatto e in diritto dei motivi di illegittimità dedotti e, prima ancora, l’irricevibilità del gravame proposto.

Le società appellanti replicavano alle difese delle Amministrazioni appellate, insistendo nell’accoglimento dell’appello.

All’udienza pubblica del 26 giugno 2024 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i procuratori delle parti presenti, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Sulla giurisdizione.

I.1. Il Collegio, preliminarmente, osserva che la questione di giurisdizione non può costituire oggetto di esame in questa sede, non potendo essere valutata in assenza di un espresso motivo di appello nella circostanza del tutto carente perché non proposto nella forma dell’appello incidentale dalle Amministrazioni appellate.

Ai sensi dell’art. 9 c.p.a., infatti, il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d'ufficio, mentre nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione.

I.2. Non essendo stata proposta dalle Amministrazioni appellate un’apposita impugnazione con la proposizione di un appello incidentale ed essendo, dunque, preclusa al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana la possibilità di rilevare d’ufficio il difetto di giurisdizione, non può che procedersi all’esame dell’appello, essendosi formato il giudicato interno sulla decisione assunta dal T.A.R. sulla questione preliminare di rito afferente al primo dei presupposti processuali.

II. – L’ordine delle questioni da esaminare.

II.1. Secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione (A.P. n. 4/11, A.P. n. 9/14, A.P. n. 5/15), la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime essendo prioritario l'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione.

II.2. Pertanto, occorre preliminarmente procedere con l’esame dell’eccezione di irricevibilità sollevata dalle Amministrazioni appellate per poi esaminare il proposto appello nel merito, qualora la predetta eccezione fosse infondata.

III. – L’eccezione di irricevibilità dell’appello.

III.1. Le Amministrazioni appellate hanno, preliminarmente, eccepito l’irricevibilità dell’appello per tardiva notifica, dovendosi ritenere il termine di sei mesi di cui all’art. 92 co. 3 c.p.a. dimezzato in ragione del rito accelerato di cui all’art. 120 c.p.a. applicabile alla causa in esame.

III.1.1. L’eccezione è infondata.

L’art. 119 co.1 lett. a ) e l’art. 120 c.p.a. si riferiscono soltanto all’affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture e più precisamente alle “ procedure di affidamento ”, ossia agli atti amministrativi con cui, contestualmente, la pubblica amministrazione sceglie il suo contraente e gli attribuisce la titolarità del relativo rapporto, al punto che « La valenza generale del termine, quindi, deve intendersi come comprensiva di tutte le tipologie contrattuali in relazione alle quali resta logicamente concepibile un affidamento e, quindi, sia degli appalti che delle concessioni » (in tal senso, Adunanza Plenaria n. 22/2016).

Sennonché, nel caso in esame si discute non dell’affidamento di una concessione di servizi ma della regolare esecuzione del rapporto intercorrente tra l’Amministrazione concedente ed il concessionario del servizio di trasporto in questione.

Donde, la non applicabilità alla fattispecie in esame del rito accelerato previsto dagli artt. 119 co. 1 lett. a ) e 120 c.p.a.

III.1.2. Né, peraltro, sarebbe possibile un’applicazione analogica delle predette norme.

Deve, infatti, ritenersi inammissibile, in linea di principio, il ricorso all’analogia in un settore, come quello delle norme processuali (e, a fortiori , di quelle del codice del processo amministrativo, anche nella debita considerazione di quella che ne è stata la genesi, sotto il profilo squisitamente tecnico), contraddistinto da regole di stretta interpretazione in quanto incidenti in senso limitativo sulle possibili modalità di esercizio del diritto costituzionale (art.