CGARS, sez. I, sentenza breve 2024-09-18, n. 202400702

Pubblicato il 18/09/2024

N. 00702/2024REG.PROV.COLL.

N. 00927/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 Cod. proc. amm.
sul ricorso in appello numero di registro generale 927 del 2024, proposto da
G G, rappresentato e difeso dall’avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliera Papardo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A C e V M, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione quarta) n. 563/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Papardo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del 3 settembre 2024 il Cons. A B e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 Cod. proc. amm.;

Rilevato che:

- il signor G G, lamentando, sotto vari profili, la mancata previsione della riserva di posti in favore dei volontari in ferma breve e ferma prefissata delle Forze Armate congedate senza demerito ai sensi dell’art. 1014 del d.lgs. 66/2010, ha impugnato con ricorso e motivi aggiunti gli atti ( in parte qua , bando del 19 febbraio 2022;
graduatoria finale di merito del 4 aprile 2023;
vari provvedimenti del 2023 di assunzione e di scorrimento della graduatoria;
diniego di accesso agli atti) della selezione pubblica, per titoli, indetta dall’Azienda Ospedaliera Papardo per la formulazione di una graduatoria da utilizzare per eventuali assunzioni di operatori socio sanitari a tempo determinato, cat. BS;

- con la sentenza breve in epigrafe l’adito Tar, nella resistenza dell’Azienda, ha dichiarato inammissibile l’impugnativa per mancata notifica ad almeno un controinteressato, compensando tra le parti le spese del giudizio;

- l’interessato ha appellato la sentenza con atto corredato da domanda cautelare formulata anche ai fini di una decisione in forma semplificata. Ha dedotto l’erroneità della sentenza: 1) per avere il Tar ritenuto necessaria, ai fini dell’autorizzazione della notifica per pubblici proclami, la notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati, subordinando il disposto dell’art. 41, comma 4, Cod. proc. amm., al disposto del comma 2 dello stesso articolo;
2) per avere il Tar ritenuto in via incidentale l’impossibilità di concedere la rimessione in termini per la notifica dei motivi aggiunti, rilevando come il rimedio non sarebbe stato sufficiente ai fini dell’ammissibilità dell’impugnativa, non essendo stata richiesta la rinnovazione della notifica per pubblici proclami con riferimento all’atto introduttivo del giudizio;
3) per avere il Tar errato nel non garantire il contraddittorio e nel non decidere il merito della causa, in violazione del principio della domanda e del diritto di difesa del ricorrente. Avanzata istanza di autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami ai fini della eventuale decisione di merito sull’appello, l’appellante ha domandato la rimessione della causa al giudice di primo grado ex art. 101 Cod. proc. amm. o la riforma della sentenza con accoglimento dell’impugnativa;

- l’Azienda Ospedaliera si è costituita in resistenza. Sostenuta la correttezza della sentenza di primo grado, ha concluso per la sua conferma e, in ogni caso, per la reiezione delle domande avanzate nell’atto di appello;

Dato atto che il gravame è stato chiamato alla odierna camera di consiglio per la delibazione della domanda cautelare, e che il Collegio ha ivi ravvisato i presupposti per provvedere ai sensi dell’art. 60 Cod. proc. amm., dandone avviso alla parte appellante presente;

Ritenuto che l’appello non è meritevole di accoglimento;

Considerato quanto al primo motivo che:

- l’art. 41, comma 1, Cod. proc. amm. stabilisce – peraltro conformemente a un’antica tradizione, che non consta che il legislatore del 2010 abbia inteso interrompere o modificare – che il ricorso contenente azione di annullamento debba essere notificato nel termine di legge, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati individuato nell’atto stesso. Il successivo comma 4 dispone che “ Quando la notificazione del ricorso nei modi ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio il presidente del tribunale o della sezione cui è assegnato il ricorso può disporre, su richiesta di parte, che la notificazione sia effettuata per pubblici proclami prescrivendone le modalità ”;

- secondo un indirizzo interpretativo, che si potrebbe definire tradizionale, il disposto dell’art. 41, comma 2, del Codice del processo amministrativo prevale incondizionatamente sulla successiva previsione di cui al comma 4, imponendo sempre almeno la notifica a uno dei controinteressati, nelle forme ordinarie, entro il termine previsto dalla legge (tra altre, Cons. Stato, II, 7 febbraio 2023, n. 1273). Le ragioni di tale arresto fondano sul rilievo che le due disposizioni si pongono in rapporto complementarità e non di alternatività. Sicché il presupposto legittimante la richiesta e la concessione del ricorso alla notificazione per pubblici proclami è che la notificazione nei modi ordinari “ sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio ”, ovvero che la numerosità dei soggetti da evocare sia tale da costituire, oggettivamente, un serio ostacolo, al limite dell’insormontabilità, all’instaurazione del contraddittorio nelle forme ordinarie nei confronti di tutti i soggetti controinteressati. La soluzione indicata dal legislatore, in tale quadro, costituisce un “punto di equilibrio” tra opposte esigenze di difesa, tenuto conto, da un lato, della necessità di non rendere eccessivamente difficile o addirittura impossibile l’esercizio del diritto di azione e, dall’altro, del fatto che la notificazione per pubblici proclami sostituisce alla conoscenza dell’atto una conoscibilità al limite della fictio iuris . Del resto, si prosegue, l’elevato numero delle persone da chiamare in giudizio, se può costituire oggettivo impedimento alla piena realizzazione della completezza del contraddittorio con gli ordinari strumenti di notificazione, può anche agevolare in concreto la soddisfazione del requisito minimo per l’ammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 41, comma 2, Cod. proc. amm. (la tempestiva notificazione dell’atto ad almeno uno dei controinteressati individuato nel provvedimento impugnato), dal momento che quanti più sono i controinteressati facilmente individuabili, tanto minore è la probabilità di non riuscire a effettuare tempestivamente neppure una notifica. Che la possibilità di accedere alla notificazione per pubblici proclami non esima dall’assolvimento dell’onere di provvedere alla tempestiva notificazione del ricorso ad almeno uno dei controinteressati viene tratta anche dalla lettura coordinata dell’art. 41 con le previsioni secondo cui è soltanto quando il ricorso sia stato proposto solo contro taluno dei controinteressati che può ordinarsi l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri (art. 49, comma 1, Cod. proc. amm.), autorizzandone, in presenza dei presupposti, la notificazione per pubblici proclami (art. 49, comma 3, Cod. proc. amm.);

Ritiene il Collegio che ciò significhi, da un lato, che almeno nei confronti di un controinteressato il ricorso dovrà essere già stato notificato nel rispetto del termine decadenziale generale posto dall’art. 41, comma 2, Cod. proc. amm., altrimenti essendo inammissibile (laddove, a seguire la tesi di parte appellante, verrebbe deprivato di ogni valenza anche il tradizionale e incontroverso principio di inammissibilità del ricorso che non sia stato notificato all’autorità emanante e ad almeno un controinteressato nel termine di 60 giorni);
nonché, dall’altro lato, che ogni ulteriore integrazione del contraddittorio – ivi inclusa quella che si richieda di effettuare per pubblici proclami ai sensi del comma 4 dello stesso art. 41 Cod. proc. amm. – non possa che concernere gli altri litisconsorti necessari diversi dal primo di essi;

Ritenuto che la riprova concettuale dell’esattezza di siffatta esegesi riposa – oltre che sull’inveterata tradizione, cui si è già fatto cenno – anche sul dato positivo rinveniente dall’art. 35, comma 1, lett. c), Cod. proc. amm., a mente del quale “ il ricorso [è] … improcedibile quando nel corso del giudizio … non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato ”, ove solo si consideri che il ricorso, perché possa essere dichiarato improcedibile, dev’essere innanzi tutto ammissibile (secondo il corretto ordine di esame delle questioni, rinveniente da quello codificato dallo stesso art. 35: per cui viene prima la ricevibilità, poi l’ammissibilità e solo da ultima la procedibilità), mentre un ricorso che nei 60 giorni non sia stato notificato ad almeno un controinteressato, poiché per definizione normativa sarebbe inammissibile, giammai potrebbe essere correttamente dichiarato improcedibile;

- il Tar si è dichiaratamente attenuto a tale indirizzo, mentre l’appellante invoca un orientamento opposto (Cons. Stato, VII, sentenza breve 10 maggio 2022, n. 3657;
sentenza 12 febbraio 2024, n. 1414);

- secondo tale diverso orientamento la notificazione ex art. 41, comma 4, Cod. proc. amm. può essere richiesta anche in carenza della previa instaurazione del contraddittorio nei confronti di almeno un controinteressato, sempre che la relativa istanza sia richiesta tempestivamente (entro il termine decadenziale per la proposizione del ricorso), e che vi sia una situazione di particolare difficoltà nel procedere alla notificazione nelle forme ordinarie (a causa del numero delle persone da chiamare in giudizio). In particolare, nella tesi, l’istituto della notifica per pubblici proclami trova applicazione in tutti i casi in cui, come recita l’art. 41, comma 4, Cod. proc. amm., “ la notificazione del ricorso nei modi ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio ”;
e, “ contrariamente a quanto ritenuto da un diverso filone ermeneutico, non è previsto affatto per le sole ipotesi di integrazione del contraddittorio;
né esige la rigorosa prova delle difficoltà incontrate dalla parte ricorrente nel reperire l’indirizzo di almeno uno dei controinteressati per ottemperare alla disposizione di cui all’art. 41, co. 2, c.p.a. ” (così, Cons. Stato, VII, n. 1414/2024, cit.);

- sul punto, si registra anche un terzo indirizzo, che può dirsi intermedio, secondo cui la notifica per pubblici proclami non può ritenersi consentita solo per integrare il contraddittorio, ovvero in presenza di una notifica effettuata nelle forme ordinarie nei confronti di almeno uno dei controinteressati, ma deve essere autorizzata, anche in mancanza di questa, laddove sussistano comprovate difficoltà (Cons. Stato, VII, 1° febbraio 2024, n. 1047). Ciò alla luce della giurisprudenza civile che rapporta “ l’ordinaria diligenza alla quale il notificante deve informare la sua condotta per vincere l’ignoranza nella quale versi circa la residenza, il domicilio o la dimora del notificando ” a “ parametri di normalità e buona fede secondo la regola generale di cui all’art. 1147 c.c., cosicché, se occorre convenire che ciò non possa tradursi nel dovere di compiere ogni indagine che possa dimostrarsi in astratto idonea all’acquisizione delle notizie necessarie per eseguire la notifica, anche sopportando spese non lievi e attese di non breve durata, è altrettanto evidente che non ciò lo esime dal compiere ricerca alcuna ” (Cass., I, 26 aprile 2021, n. 10983). Più precisamente, per tale avviso, l’onere probatorio minimo, secondo un criterio di normalità e buona fede, ai fini della concessione dell’autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami, consiste nella dimostrazione dell’interessato di essersi attivato al fine di ottenere l’indirizzo di almeno uno dei partecipanti inseriti in graduatoria (Cons. Stato, II, 7 marzo 2024, n. 2251);

Ritenuto di escludere l’applicabilità alla fattispecie delle citate sentenze del Consiglio di Stato nn. 3657/2022 e 1214/2024 invocate dall’appellante. Queste, invero, concernono una medesima controversia (prima oggetto di rimessione al Tar ex art. 105 Cod. proc. amm., poi nuovamente delibata in sede di appello), nel cui ambito l’omessa notifica del ricorso ai controinteressati è stata imputata non a un errore dell’interessato nel provocare il contraddittorio, bensì al giudice adito in primo grado, che non si è pronunciato sull’istanza di autorizzazione alla notifica per pubblici proclami contenuta nel ricorso, laddove, nel caso in esame, il Tar, con ordinanza cautelare n. 362/2023, alla luce degli atti di causa sino a quel momento conoscibili, ha disposto l’integrazione del contraddittorio a mezzo di notifica del ricorso per pubblici proclami, espressamente ritenendo il contraddittorio ritualmente costituito ai sensi dell’art. 41, comma 2, Cod. proc. amm. con riferimento al ricorso e ad almeno uno dei controinteressati, condizione nel prosieguo è risultata inesistente, come bene spiegato dalla sentenza gravata;

Ritenuto – per le ragioni sistematiche già compiutamente esposte supra – di non poter condividere la tesi della sufficienza di un’istanza di autorizzazione ai pubblici proclami per aggirare il termine decadenziale (che, lo si ripete, diversamente da quello per l’integrazione del contraddittorio, è stabilito dalla legge a pena di inammissibilità, e non già di improcedibilità) di 60 giorni ex art. 41, comma 2, Cod. proc. amm.;
ma potendosi, tutt’al più, dare un seguito al citato orientamento “intermedio”;

Considerato al riguardo rilevante che:

- la giurisprudenza civile, osservato che la notificazione per pubblici proclami è prevista dall’art. 150 Cod. proc. civ. nel caso in cui la notificazione nei modi ordinari sia “ sommamente difficile ” o a causa del rilevante numero di destinatari ovvero per la difficoltà di identificare tutti i possibili destinatari, ha escluso il sospetto di costituzionalità della norma osservando come le modalità della notificazione ivi prevista assicurino “ un equo bilanciamento delle contrapposte esigenze, di pari rango costituzionale, di garantire il diritto di azione nelle ipotesi in cui la notificazione nelle forme ordinarie risulti di somma difficoltà per il rilevante numero dei destinatari o per la difficoltà di individuarli tutti, e di comprimere il meno possibile i diritti di difesa e contraddittorio delle parti convenute ” (Cass. civ., II, 6 agosto 2014, n. 17742). Si tratta del riconoscimento della primazia, ai fini dell’esercizio del diritto di difesa del destinatario della notifica, della notificazione ordinaria, e, al contempo, dell’equilibrio del rimedio individuato dal legislatore per i casi in cui essa non sia oggettivamente praticabile, che verrebbe meno laddove, nella sola considerazione del numero dei controinteressati, le due forme di notificazione siano, di fatto, equiparate, obliando il carattere “ extra ordinem ” ed “eccezionale” della notifica per pubblici proclami predicato da costante giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, V, 13 giugno 2008, n. 2966;
10 agosto 2007, n. 4414;
VI, 24 settembre 2010, n. 7135;
III, 12 aprile 2018, n. 2212;
IV, 16 agosto 2018, n. 4948;
III, 26 febbraio 2019, n. 1323) sui rilievi che: a) l’art. 150 Cod. proc. civ. la contrappone ai “modi ordinari”;
b) è quella che offre meno garanzie di effettiva tutela giurisdizionale, di rispetto del contraddittorio e del diritto di difesa ex art. 24 Cost. e art. 2 Cod. proc. amm.;
c) può essere in concreto non in linea con l’art. 6/1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo;
d) a essa è immanente il rischio dell’opposizione di terzo, esperita avverso la sentenza dal terzo pretermesso (o che, comunque, non ha potuto avere conoscenza effettiva del giudizio, incolpevolmente);
e) la mancanza dei presupposti di fatto, in presenza dei quali viene autorizzata la notificazione per pubblici proclami, può essere denunziata in sede di gravame;
f) pur nel dubbio (invero più che ragionevole: giacché nel processo civile non v’è alcuna previsione espressa analoga a quella del cit. art. 41, comma 2, Cod. proc. amm.;
né v’è il termine perentorio ivi previsto per l’ammissibilità dell’azione) della valenza dell’art. 150 Cod. proc. civ. per il processo ammnistrativo a opera del rinvio esterno di cui all’art. 39 Cod. proc. amm., nel giudizio amministrativo una delle parti è una pubblica amministrazione, sicché i controinteressati sono identificati o identificabili sulla base dell’atto amministrativo e, comunque, l’amministrazione ha l’onere di collaborare al fine della corretta identificazione di tutti i controinteressati, e, in ogni caso, la disposizione processualcivilistica ammette la notificazione per pubblici proclami solo quando quella nelle forme ordinarie sia sommamente difficile (in questi espressi sensi, Cons. Stato IV, n. 4948/2018, cit., e sentenze ivi richiamate);

- come risulta anche da quanto appena sopra, deve ritenersi che l’art. 41, comma 4, Cod. proc. amm. assommi nell’ipotesi che la notificazione nelle forme ordinarie “ sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio ” presupposti, quanto meno, non troppo dissimili da quelli considerati dall’ dall’art. 150 Cod. proc. civ.. In particolare, il richiamo al “numero dei controinteressati” non consente di ritenere tamquam non esset quello alla “particolare difficoltà della notificazione”, in quanto, ove così fosse, la condizione in parola non avrebbe ragione di essere richiamata e, ulteriormente, aggettivata;

- l’art. 41, comma 4, Cod. proc. amm., come l’art. 150 Cod. proc. civ., stabilisce che la notificazione per pubblici proclami “può” essere autorizzata, il che vuol dire che essa è rimessa alla valutazione del giudice. Tant’è che un recente arresto giurisprudenziale (Cons. Stato, VI, 2 aprile 2024, n. 2985), previamente ricondotto il potere del giudice di autorizzare la notifica per pubblici proclami (anche) alla più generale previsione di cui all’art. 52, comma 2, Cod. proc. amm. (“ Il presidente può autorizzare la notificazione del ricorso o di provvedimenti anche direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica o fax, ai sensi dell’articolo 151 del codice di procedura civile ”), ne evidenzia il carattere “latamente” discrezionale, e conclude che l’autorizzazione di cui si discute, non agganciata alla sussistenza di specifici presupposti, rappresenta “espressione delle prerogative presidenziali in tema di direzione del processo nell'ottica di assicurare la realizzazione degli obiettivi del giusto processo ex artt. 111 Cost. (tra cui anche quello della ragionevole durata ex art. 2, commi 1 e 2, c.p.a.) ”. Una siffatta valutazione non può ritenersi limitata all’apprezzamento del numero dei soggetti da evocare in giudizio, né finalizzata esclusivamente a dettare le modalità della considerata notifica (sul punto, Cons. Stato, III, 15 febbraio 2021, n. 1331), dovendo essa accertare la sussistenza della particolare difficoltà della notificazione nei modi ordinari, che, quale presupposto assunto al riguardo dal Codice del processo amministrativo, va non solo allegata ma anche comprovata;

Osservato, in applicazione del prescelto canone ermeneutico, che se è vero che la graduatoria per cui è causa reca solo i nominativi dei soggetti ivi contemplati, e non anche il luogo e la data di nascita degli stessi (ossia le loro complete generalità anagrafiche), è parimenti vero che l’interessato non ha in alcun modo dimostrato di essersi attivato presso l’Amministrazione al fine di reperire quanto necessario alla notificazione dell’atto introduttivo del giudizio ad almeno uno dei controinteressati, ai sensi dell’art. 41, comma 2, Cod. proc. amm.. In altri termini, non costituisce valida giustificazione della omessa notifica nelle forme ordinarie la mancata conoscenza di tutti gli elementi necessari a reperire gli indirizzi dei controinteressati allorché, come nel caso di specie, non risulti che il ricorrente abbia compiuto una attività direttamente volta ad acquisirli, in violazione della regola di ordinaria diligenza alla quale il notificante deve informare la sua condotta per vincere l’ignoranza nella quale versi circa la residenza, il domicilio o la dimora del notificando. Resta solo da precisare che l’istanza di accesso agli atti formulata dall’interessato nell’ottobre 2023, per la quale è stata proposta impugnativa del diniego nell’ambito dei motivi aggiunti, non ha riguardato i dati dei controinteressati salienti ai fini della notifica nelle forme ordinarie.

Ne viene che, pur non avendo il Tar specificamente vagliato il predetto aspetto, la declaratoria in rito di che trattasi si profila indenne dalle mende denunziate nel motivo in trattazione;

Ritenuta pertanto l’infondatezza del primo motivo di appello;

Ritenuta l’infondatezza anche del secondo e del terzo motivo, che fondano sulla sostenuta ammissibilità dell’atto introduttivo del giudizio, condizione che, come detto, va esclusa, potendosi solo aggiungere al riguardo che: la notificazione del ricorso per pubblici proclami effettuata dall’interessato sulla base della citata ordinanza cautelare n. 362/2023 non poteva sanare, per le esposte ragioni, la mancata tempestiva notifica del ricorso ad almeno un controinteressato ex art. 41, comma 2, Cod. proc. amm.;
i motivi aggiunti, risultando parimenti non notificati ai sensi dello stesso art. 41, comma 2, non potevano che seguire la sorte del ricorso, stante la carenza del presupposto per autorizzarne la notifica per pubblici proclami;
l’art. 44, comma 4, Cod. proc. amm., subordina la possibilità di concedere un termine per la rinnovazione della notificazione nulla all’accertamento che il suo esito negativo sia dipeso da causa non imputabile al notificante, condizione qui da escludersi alla luce di quanto sopra rilevato;
la declaratoria di inammissibilità dell’intera impugnativa, pronunziata con la contestata sentenza semplificata all’esito della camera di consiglio fissata per la delibazione della domanda cautelare contenuta nei motivi aggiunti, ha automaticamente determinato il venire meno della udienza pubblica già fissata per la trattazione del merito della causa, ciò che non refluisce in alcuna violazione del principio della domanda e del diritto di difesa e di contraddittorio dell’interessato, atteso che la pronunzia in rito, qui da confermarsi, ha evidenziato la carenza di un presupposto processuale che ne impedisce la delibazione nel merito;

Ritenuto, in definitiva, che tutte le domande avanzate nell’atto di appello, ivi compresa quella di autorizzazione alla notifica del gravame a mezzo di pubblici proclami, devono essere respinte;

Ritenuta – in considerazione delle peculiarità della vicenda contenziosa, nonché del riferito dibattito giurisprudenziale (che pure, a giudizio del Collegio, non avrebbe invero una valida ragion d’essere) – la sussistenza di giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado.