Pubblicato il 29/07/2019

N. 05298/2019REG.PROV.COLL.

N. 04167/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4167 del 2008, proposto da Z S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore signor Z Paolo, e dal signor Z Antonio, rappresentati e difesi dall’avvocato T M, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Roma, via Azone n. 16/B,

contro

- il Comune di Martano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato R G M, domiciliato presso la Segreteria Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
- la Regione Puglia, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), n. 58/2008, resa tra le parti, concernente l’approvazione del Piano regolatore generale del Comune di Martano.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Martano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2019, il Cons. Carla Ciuffetti e uditi per le parti l’avv.to T M e l’avv.to Paolo Migliaccio su delega dell’avv.to R G M;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti avevano presentato ricorso al Tar della Puglia avverso gli atti del procedimento di approvazione del Piano regolatore generale (PRG) del Comune di Martano, in qualità di proprietari di un lotto di terreno ricadente in zona destinata a parco urbano. Essi avevano dedotto che il vincolo di destinazione a parco urbano costituiva la reiterazione, disposta senza previsione di alcun indennizzo, di un vincolo già posto nel 1963 dal precedente PRG, rimasto inattuato durante il periodo di vigenza. Nel presupposto dell’intervenuta scadenza del suddetto vincolo, per decorso del termine di efficacia, ex art. 2 della l. n. 1187/1968, con conseguente formazione di una “zona bianca” soggetta al regime di cui all’ultimo comma dell’art. 4, della l. n. 10/1977, ora art. 9, co. 1, del d.P.R. n. 380/2001, gli appellanti avevano presentato istanza di concessione edilizia. A tale istanza il Comune aveva opposto diniego, impugnato dai ricorrenti con separato ricorso davanti al Tar, che ne aveva disposto la sospensione in sede cautelare.

2. La sentenza in epigrafe ha respinto il ricorso avverso gli atti del procedimento di approvazione del PRG, in quanto il primo giudice ha ritenuto che dall’art. 75 delle norme di attuazione (NTA) di detto PRG, rubricato “ZONE F71 - PARCO URBANO” derivasse un vincolo di destinazione di tali zone non avente carattere pre-espropriativo o sostanzialmente espropriativo, ma meramente conformativo dell’uso del territorio e, come tale, non idoneo a privare la proprietà privata dei suoi caratteri essenziali. La facoltà dell’Amministrazione, prevista dal citato art. 75 NTA, di procedere all’affidamento di strutture del parco urbano a soggetti privati rappresentava un’alternativa “ non espropriativa ” rispetto alla costruzione e gestione delle strutture stesse da parte di soggetti pubblici. Inoltre, non era annullato lo ius aedificandi dei proprietari perché il citato art. 75 NTA prevede la facoltà dei privati di ristrutturare gli edifici esistenti nelle suddette zone e di costruire nuovi edifici. Dunque, la disciplina adottata dal Comune configurava l’ablazione della proprietà come una mera eventualità e non era quindi necessaria la previsione di alcun indennizzo.

3. Gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata, ritenendo, alla luce dell’art. 75 NTA, che l’attuazione del PRG, nelle zone destinate a parco urbano, presupponga in ogni caso l’ablazione delle aree interessate.

4. Il Comune di Martano, costituito in giudizio con atto in data 14 luglio 2008, ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo che il vincolo in questione non costituisce la mera reiterazione del vincolo di destinazione previsto dal precedente PRG, ma una discrezionale e nuova scelta di tipizzazione del territorio: tanto che il nuovo strumento urbanistico prevede che la destinazione delle zone F71 “parco urbano” coesista con la destinazione F31 “verde pubblico” e la nuova destinazione “parco urbano” consentirebbe una specifica capacità edificatoria delle relative aree, senza annullare lo ius aedificandi dei proprietari, prevedendo che i privati possano gestire le attrezzature del parco urbano.

Con memoria in data 3 maggio 2019, il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il ricorso giurisdizionale presentato dagli odierni appellanti avverso il diniego di concessione edilizia è stato respinto dal Tar di Lecce con sentenza n. 1966/1999, rimasta inappellata.

5. La Regione Puglia non si è costituita.

6. In via preliminare, il Collegio esamina l’eccezione di inammissibilità dell’appello per carenza di interesse formulata dal Comune di Martano.

Tale eccezione è infondata, in quanto l’interesse degli odierni appellanti a impugnare le prescrizioni urbanistiche di cui è causa non riguarda solo il fatto che essi avevano presentato un’istanza di permesso di costruire, ma attiene più in generale alla loro stessa qualità di proprietari dell’area interessata dal vincolo dal quale per i medesimi appellanti deriva un pregiudizio immediato.

Im conformità all’orientamento consolidato di questo Consiglio, il Collegio osserva che, nell’ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a ) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b ) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle NTA del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.);
secondo il suddetto orientamento, per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone addirittura, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio;
invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest’ultimo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2018, n. 332).

Nel caso di specie, gli atti censurati in primo grado rientravano certamente nella prima delle due categorie sopra indicate, avendo effetti immediati sullo jus aedificandi , indipendentemente dalla natura conformativa o espropriativa del vincolo che vi imponevano. Dunque, sussiste l’interesse degli appellanti ad una pronuncia sull’appello in esame.

7. Ai fini del merito della controversia, viene in considerazione la disciplina contenuta nell’art. 75 NTA, rubricato “ZONE F71 - PARCO URBANO” che dispone che: “ l’Amministrazione Comunale provvederà alla acquisizione delle aree secondo le procedure previste dalle leggi vigenti ” (comma 2), “ gli edifici esistenti potranno essere ristrutturati ed adibiti alle attrezzature per il tempo libero o a servizio della manutenzione del parco. Nel caso in cui questi non fossero sufficienti per le destinazioni consentite, sono consentite nuove costruzioni ” nel rispetto di specifici indici massimi e prescrizioni (comma 3), “ la realizzazione delle attrezzature ammissibili è attuata dalla Pubblica Amministrazione e può essere affidata a Enti, Cooperative o soggetti privati, che garantiscano la gestione ed il rispetto delle destinazioni ” (comma 4).

La regolamentazione delle aree destinate a parco urbano, cioè “ alla formazione di un sistema di verde per le attività del tempo libero e la protezione dell’ambiente urbano ” si incentra sulla previsione dell’acquisizione delle aree da parte dell’Amministrazione. Tale acquisizione, nell’economia delle disposizioni contenute nei commi successivi al comma 2, costituisce il presupposto della realizzazione da parte della medesima Amministrazione delle strutture ammissibili e dell’eventuale loro affidamento a soggetti diversi dalla stessa Amministrazione.

Il Collegio osserva che la piana lettura di tali disposizioni esclude che si possa condividere la tesi del Tar per cui il vincolo che discende sulle aree dei privati per effetto di tale disciplina sarebbe meramente conformativo e l’espropriazione del tutto eventuale. Infatti, affinché l’Amministrazione realizzi le strutture sulle aree comprese in tali zone, essa dovrà aver previamente proceduto ad acquisirle. Rientrerà nella facoltà dell’Amministrazione la scelta delle modalità di gestione delle stesse strutture, eventualmente ricorrendo all’affidamento a terzi, con modalità non espressamente indicate, ma che, certo, non potranno prescindere dal rispetto di esigenze di trasparenza e di par condicio . Dunque, la capacità edificatoria del privato è contenuta nei limiti indicati e vincolata alla destinazione ad attrezzature o manutenzione del parco.

Alla luce di tale disciplina, il Collegio ritiene che il vincolo che ne discende sulle aree comprese nelle zone F71 non abbia natura meramente conformativa, ma ablatoria. Esso perciò, nonostante le argomentazioni spese dal Comune nelle sue difese, per cui il nuovo vincolo non condividerebbe la natura del precedente e non graverebbe allo stesso modo sulla proprietà privata, costituisce una reiterazione del vincolo già imposto dal precedente PRG. Ciò posto, va considerato che, nelle stesse difese, il Comune di Martano fa presente che la controversa destinazione non riguarda soltanto le aree già coinvolte dal precedente PRG. Dunque, la nuova pianificazione urbanistica non ha disposto una reiterazione in blocco del vincolo di destinazione. Di conseguenza, l’imposizione del vincolo in questione non sfuggiva alla necessità di un’idonea istruttoria e di un’adeguata motivazione del pubblico interesse perseguito (cfr. Cons. Stato, Ad. pl. 24 maggio 2007, n. 7), che, nella fattispecie, non emerge dagli atti impugnati.

Per tali motivi, la Sezione ritiene che l’appello sia fondato e debba essere accolto il ricorso di primo grado limitatamente al motivo di difetto di motivazione degli atti impugnati, mentre è infondata la doglianza in ordine al difetto di previsione di un indennizzo, in conformità all’orientamento di questo Consiglio che – pur ribadendo che in caso di reiterazione di vincoli espropriativi al proprietario del suolo spetta un indennizzo – ha escluso che debba esservi una previsione espressa nel provvedimento di vincolo e che la sua mancanza ne determini l’illegittimità (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., n. 7/2007, cit.). Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di entrambi i gradi del giudizio.