Pubblicato il 11/09/2023

N. 08244/2023REG.PROV.COLL.

N. 07064/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7064 del 2021, proposto da
Pronto Grafica s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R P P e F S, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Busto Arsizio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M A C, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Busto Arsizio, via Fratelli d'Italia, 12;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sez. IV, n. 850 del 2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Busto Arsizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2023 il Cons. Stefano Fantini;
viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Pronto Grafica s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 31 marzo 2021, n. 850 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sez. IV, che ha dichiarato inammissibile il suo ricorso avverso il provvedimento in data 23 ottobre 2020, di decadenza dalle autorizzazioni pubblicitarie n. 96 del 2019, n. 181 del 2019 e n. 182 del 2019, nonché avverso il provvedimento in data 16 novembre 2020 di diniego dell’autorizzazione all’esposizione di impianto pubblicitario.

L’appellante opera nel settore degli allestimenti pubblicitari anche su impianti di pubblica utilità ed era titolare, nel Comune di Busto Arsizio, delle autorizzazioni nn. 96, 181 e 182 del 2019, rilasciate, rispettivamente, in data 8 marzo e 23 aprile 2019;
il provvedimento con cui il dirigente comunale ha disposto la decadenza delle autorizzazioni è motivato alla luce dell’art. 8, comma 6, del piano generale degli impianti, di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 79 del 17 dicembre 2018, che vieta il posizionamento della sola struttura di sostegno senza pannello pubblicitario delle dimensioni per cui è stata richiesta l’autorizzazione all’esposizione, prevedendo la decadenza dell’autorizzazione in caso di mancata esposizione del pannello entro trenta giorni dalla data di rilascio della stessa.

Ciò nella considerazione che la società Pronto Grafica non avrebbe rispettato il termine dei trenta giorni dal rilascio delle autorizzazioni per effettuare l’esposizione del previsto pannello pubblicitario.

Inoltre, con il provvedimento dirigenziale in data 16 novembre 2020, il Comune di Busto Arsizio ha denegato il rinnovo dell’autorizzazione n. 691 del 2017 per il mantenimento dell’esposizione del cartello stradale monofacciale, in quanto insistente non in area di parcheggio aperto all’uso pubblico formalmente istituita.

2. - Con il ricorso in primo grado l’odierna appellante ha impugnato cumulativamente il provvedimento del Comune di Busto Arsizio in data 23 ottobre 2020 di decadenza delle autorizzazioni nn. 96/2019, 181/2019 e 182/2019, nonché il provvedimento in data 16 novembre 2020 di diniego della richiesta di autorizzazione/proroga/rinnovo dell’autorizzazione n. 691 del 2017.

3. - La sentenza appellata, in accoglimento dell’eccezione svolta dall’amministrazione comunale, ha dichiarato il ricorso inammissibile in quanto cumulativo, pur in assenza di una connessione oggettiva tra gli atti impugnati, ed inoltre per la mancata instaurazione del contraddittorio, in relazione all’impugnativa delle autorizzazioni dichiarate decadute, nei confronti della controinteressata Decor Grafia s.r.l., soggetto che, avendo presentato l’istanza di autorizzazione per l’installazione dei cartelli pubblicitari, aveva sollecitato il Comune a revocare le precedenti autorizzazioni rilasciate all’appellante.

4. - Con il ricorso in appello la Pronto Grafica s.r.l. ha criticato la sentenza di prime cure, nell’assunto dell’insussistenza di un controinteressato alla stessa noto e della configurabilità di profili di connessione tra le domande, idonei a giustificare il ricorso cumulativo;
nel merito ha reiterato le censure di primo grado.

5. - Si è costituito in resistenza il Comune di Busto Arsizio eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza nel merito del ricorso in appello.

6. - All’udienza pubblica del 18 maggio 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il primo motivo viene criticata la statuizione che ha rilevato la mancata notificazione del ricorso alla società Decor Grafica, qualificata come soggetto controinteressato in quanto aveva sollecitato il Comune a revocare le precedenti autorizzazioni rilasciate all’appellante, così enucleando un profilo di inammissibilità del ricorso di primo grado. Deduce l’appellante come detta circostanza, concernente la Decor Grafica, le era sconosciuta, avendone acquisito contezza solo in sede giudiziale, attraverso gli scritti difensivi del Comune e la documentazione dallo stesso versata in atti;
non risultava infatti né dal provvedimento impugnato né dalla comunicazione di avvio del procedimento di decadenza;
in ogni caso, un mero atto di delazione non sarebbe idoneo a fare acquisire la qualifica di controinteressato.

Il motivo è fondato.

Secondo il costante indirizzo giurisprudenziale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, III, 8 maggio 2023, n. 4609), confermato dalla previsione dell’art. 41, comma 2, cod. proc. amm., la qualità di controinteressato deve essere riconosciuta a coloro che, oltre ad essere nominativamente indicati nel provvedimento o comunque agevolmente individuabili in base allo stesso (c.d. elemento formale), sono portatori di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell’atto impugnato in quanto quest’ultimo radica un interesse di natura eguale e contraria a quello del ricorrente (c.d. elemento sostanziale). Il controinteressato, dunque, è tale se l’atto gli attribuisce in via diretta una situazione giuridica di vantaggio, mentre non può essere così qualificato il soggetto la cui posizione sia incisa in modo indiretto e riflesso.

Nella fattispecie controversa la Decor Grafica s.r.l. non è individuabile nel provvedimento di decadenza, che alla stessa non fa riferimento, né può postularsi un obbligo di accesso documentale per evincerne l’esistenza in ragione di un generico richiamo ad una “segnalazione” ivi rappresentata, in coerenza con il consolidato orientamento secondo cui nel processo amministrativo, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, è sufficiente la conoscenza formale dei suoi elementi essenziali e della sua portata dispositiva;
peraltro nel caso di specie risulta che la società Pronto Grafica ha fatto accesso, ma non ha avuto contezza della presenza di un soggetto che aveva richiesto la revoca delle autorizzazioni. In ogni caso, sotto il profilo sostanziale, appare indubbio che l’interesse di cui potrebbe essere portatrice la Decor Grafica è meramente indiretto, in quanto connesso all’eventuale instaurazione di un ulteriore procedimento amministrativo.

2. - Il secondo motivo deduce poi la violazione dell’art. 32 cod. proc. amm., lamentando che sussistevano le condizioni per il ricorso cumulativo, cioè esteso a due provvedimenti, che sono comunque collegati sia oggettivamente che soggettivamente, implicanti la violazione dello stesso regolamento comunale: a tutto concedere, la declaratoria di inammissibilità doveva essere parziale, e il primo giudice avrebbe dovuto decidere sulla domanda per la quale il ricorrente aveva maggiore interesse.

Il motivo è fondato, nei termini che seguono.

Per regola generale, il petitum dell’azione impugnatoria è circoscritto ad un solo provvedimento, mentre l’impugnazione di più atti con un solo ricorso è ammessa in via eccezionale quando tra essi sia ravvisabile una connessione procedimentale o funzionale, che deve essere accertata in modo rigoroso, onde evitare la confusione di controversie con aggravio dei tempi del processo ed elusione delle disposizioni fiscali in materia di contributo unificato. La regola generale dell’impugnabilità con il ricorso di un solo provvedimento può essere derogata nelle sole ipotesi in cui la cognizione del medesimo giudizio di legittimità di più provvedimenti sia imposta dall’esigenza di concentrare l’accertamento in un unico contesto processuale, per profili che ne inficiano in radice la regolarità e che interessano trasversalmente le diverse ma comunque connesse sequenze di atti;
occorre dunque, a questo scopo, che i distinti provvedimenti impugnati con il ricorso cumulativo siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e che con quest’ultimo vengano dedotti motivi di illegittimità identici, per cui la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente e che quindi non residui alcun margine di differenza nell’apprezzamento dei singoli provvedimenti impugnati (in termini Cons. Stato, III, 23 novembre 2022, n. 10302;
III, 11 novembre 2021, n. 7527).

Nel caso di specie non sono ravvisabili i presupposti per il ricorso cumulativo, essendo stati gravati provvedimenti di differente contenuto, espressione di separati procedimenti, non oggettivamente connessi, e dunque anche assistiti da differenti censure.

Fermo, dunque, che il ricorso cumulativo non era consentito, ne consegue una statuizione di inammissibilità solamente parziale, che fa salva, in conformità di quanto rappresentato dalla stessa appellante con la memoria di replica, l’impugnazione alla quale il ricorrente abbia maggiore interesse, che, nella specie, è anche quella rivolta nei confronti del primo (in ordine diacronico) provvedimento, quello, in data 23 ottobre 2020, di decadenza di tre autorizzazioni pubblicitarie. Ne consegue l’inammissibilità del ricorso limitatamente all’impugnativa del diniego di rinnovo dell’autorizzazione all’esposizione di impianto pubblicitario, risalente al 16 novembre 2020.

3. - In accoglimento dei primi due motivi di appello, la sentenza deve essere riformata, pervenendo ad una statuizione di solamente parziale inammissibilità, nei termini suesposti, che preclude la disamina del solo quinto motivo.

4. - Passando ora alla disamina del merito, con riguardo al provvedimento di decadenza delle autorizzazioni viene dedotta, con i primi due mezzi, la violazione dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 507 del 1993 e l’inapplicabilità dell’art. 8, comma 6, del piano generale degli impianti pubblicitari, nell’assunto che il regolamento entra in vigore dall’1 gennaio dell’anno successivo a quello in cui la deliberazione comunale è divenuta esecutiva. In particolare, nel caso di specie, la deliberazione del Consiglio comunale di Busto Arsizio n. 79 del 17 dicembre 2018 sarebbe divenuta esecutiva con la sua pubblicazione a fare tempo dal 5 febbraio 2019, con il corollario che il regolamento deve intendersi entrato in vigore solamente dall’1 gennaio 2020. L’inapplicabilità dell’art. 8, comma 6, del piano generale degli impianti pubblicitari discende dunque dal fatto che le domande di autorizzazione, come pure gli stessi provvedimenti autorizzatori, sono antecedenti alla esecutività della delibera.

I motivi, che possono essere esaminati congiuntamente in ragione del rapporto di complementarietà, sono infondati, atteso che, anche seguendo la prospettazione dell’appellante, la decadenza dell’autorizzazione, nei termini previsti dall’art. 8, comma 6, del regolamento, è intervenuta in data 23 ottobre 2020, e dunque nel pieno vigore del regolamento stesso. Né può obiettarsi che l’autorizzazione sia antecedente al regolamento, in quanto l’azione amministrativa è informata al principio generale del tempus regit actum . Quanto alla decorrenza dei trenta giorni di mancata esposizione del pannello pubblicitario, prendendo a parametro il 1 gennaio 2020 (anziché l’epoca di rilascio dell’autorizzazione), il termine era ampiamente decorso alla data del 23 ottobre 2020.

Peraltro, la deliberazione consiliare n. 79 del 17 dicembre 2018, per quanto è dato evincere dalla documentazione in atti (e in particolare dall’attestazione di pubblicazione ed esecutività alla stessa allegato), risulta pubblicata all’albo pretorio in data 20 dicembre 2018 ed è dunque divenuta esecutiva il 30 dicembre 2018, conseguendone che, agli effetti dell’art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1993, è in vigore dall’1 gennaio 2019, applicandosi pacificamente alle autorizzazioni poi interessate dall’impugnato provvedimento decadenziale.

5. - Il terzo motivo deduce poi che i provvedimenti di autorizzazione (oggetto della decadenza) non richiamano in alcun modo il piano generale degli impianti pubblicitari di cui alla delibera consiliare n. 79 del 2018 (e in particolare l’art. 8, comma 6) e dunque non contemplano l’obbligo di installazione del pannello pubblicitario entro trenta giorni dal rilascio a pena di decadenza;
detto termine non è comunque adeguato e pertanto l’amministrazione avrebbe dovuto notificare una previa diffida alla società concessionaria;
nel caso di specie invece l’amministrazione comunale ha rilevato la mancanza del cartellone nel maggio 2019, ma ha attivato la procedura di decadenza nell’agosto del 2020, a distanza di quindici mesi dall’accertamento, e notificato la decadenza a distanza di diciotto mesi dal rilascio delle autorizzazioni, in assenza di una necessaria valutazione dell’interesse pubblico alla decadenza.

Il motivo è infondato, in quanto le autorizzazioni in questione prevedono la revoca, tra l’altro, per inosservanza delle norme e dei regolamenti vigenti.

Quanto al lasso temporale intercorso, occorre considerare che l’art. 8, comma 6, del piano generale degli impianti pubblicitari prevede che « è vietato posizionare la sola struttura di sostegno senza pannello pubblicitario (anche bianco) delle dimensioni per cui è stata richiesta l’autorizzazione all’esposizione. In caso di mancata esposizione del pannello pubblicitario entro 30 giorni dalla data di rilascio dell’autorizzazione la stessa decade ».

La norma regolamentare prevede dunque un automatismo decadenziale dell’autorizzazione, che esclude la necessità dell’accertamento dell’interesse pubblico attuale, quand’anche il provvedimento di decadenza intervenga oltre il tempo minimo previsto per rendere rilevante la mancata esposizione del pannello pubblicitario nell’ambito della struttura di sostegno.

Tale soluzione è del resto coerente con la configurazione della decadenza quale potere di autotutela vincolato e ad avvio doveroso, tale da non richiedere specifiche valutazioni in ordine all’interesse pubblico alla sua adozione, rientrando nella categoria della revoca sanzionatoria. La decadenza ha dunque natura vincolata, dipendendo esclusivamente dall’accertamento dei presupposti che ne giustificano l’emanazione, con la conseguenza che l’amministrazione non può esprimere alcun apprezzamento discrezionale.

6. – Con il quarto motivo si deduce poi la nullità dell’art. 8, comma 6, del piano generale degli impianti pubblicitari, approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Busto Arsizio n. 79 del 2018, nell’assunto che sarebbe in contrasto con il codice della strada, il relativo regolamento di esecuzione, nonché con il d.lgs. n. 507 del 1993, fonti di rango superiore che non prevedono la decadenza in caso di mancata installazione dell’impianto e del relativo cartello pubblicitario entro un termine dal rilascio dell’autorizzazione.

Anche tale motivo è infondato, avendo l’amministrazione esercitato il potere regolamentare nei limiti della disciplina di rango primario, che rimette al regolamento di stabilire le norme per le dimensioni, le caratteristiche e l’ubicazione dei mezzi pubblicitari (art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992). Il regolamento comunale, in coerenza con tali disposizioni, ha previsto il divieto di posizionamento della struttura di sostegno senza il pannello pubblicitario, connettendovi una causa di decadenza dell’autorizzazione.

7. - Alla stregua di quanto esposto, in parziale accoglimento dell’appello, va dichiarato parzialmente ammissibile il ricorso, che va però respinto nel merito.

L’esito della controversia integra le ragioni prescritte dalla legge per la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.