Pubblicato il 05/08/2022

N. 00010/2022REG.PROV.COLL.

N. 00008/2022 REG.RIC.A.P.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al numero di registro generale 8 di A.P. del 2022, proposto dall’Università degli Studi di Roma Tre, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

S M, rappresentato e difeso dall'avvocato G P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone, 78;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, (Sezione Terza) n. 08945/2016, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di S M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2022 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Davide Di Giorgio e l’avv. G P;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il prof. S M è stato consigliere del C.S.M. – Consiglio superiore della magistratura in qualità di componente c.d. laico eletto dal Parlamento per il quadriennio 1998 – 2002.

Alla cessazione del mandato consiliare egli rientrava nei ruoli dell’Università degli studi di Roma Tre, ove era incaricato della docenza della materia di Diritto civile in qualità di professore ordinario.

Al rientro nei ruoli gli veniva corrisposto un assegno ad personam così come previsto dall’art. 3, l. 3 maggio 1971, n. 312 (contenente rinvio per “ effetti e limiti ” di tale assegno all’art. 202, T.u. impiegati civili dello Stato approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3).

All’entrata in vigore (il 1°gennaio 2014) dell’articolo 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per il quale “ L’articolo 202 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 e l’articolo 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono abrogati. Ai pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che siano cessati dal ruolo o dall’incarico, è sempre corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità ”, l’Università, con nota del 10 luglio 2014 prot. n. 61655, comunicava la cessazione dell’assegno personale a decorrere dal luglio 2014 e il recupero delle somme corrisposte a tale titolo nel periodo dal gennaio 2014 (data di entrata in vigore del citato art. 458) al giugno 2014.

2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, il prof. M impugnava la nota dell’Università sulla base di sei motivi;
si costituiva in giudizio l’Università degli Studi di Roma Tre che concludeva per il rigetto.

Il giudice di primo grado, con la sentenza della terza sezione, 2 agosto 2016, n. 8945, accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato ritenendo fondati il primo ed il terzo motivo.

Il TAR ha posto due argomenti a sostegno della decisione.

Il primo attiene all’ambito temporale di applicazione dell’art. 1, commi 458 e 459, l. n. 147 del 2013: per il tribunale, in assenza di espressa qualificazione di retroattività, va data una lettura costituzionalmente orientata della disposizione sopravvenuta, tale da escluderne l’applicazione, oltre che ai rapporti giuridici estintisi prima della sua entrata in vigore, anche a quelli che, sorti anteriormente, siano ancora in vita, così da evitare che si disconoscano effetti già verificatisi del fatto passato ovvero si tolga efficacia, in tutto e in parte, alle sue conseguenze attuali o future.

La nuova disposizione potrà, pertanto, regolare solo i rapporti successivamente instauratisi, o nei quali non vi sia collegamento con il fatto che li ha generati.

Una diversa interpretazione (estensiva) dell’ambito temporale di applicazione della norma si porrebbe in contrasto con il principio di irretroattività della legge previsto dall’art. 11 della preleggi (“ La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo ”) che la Corte costituzionale ha ritenuto fornito di copertura costituzionale (art. 25 Cost.) solo in materia penale, riconoscendo, però, che nelle altre materie il legislatore, pur potendo nella sua discrezionalità modificare in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti in corso, è tenuto al rispetto del legittimo affidamento nella sicurezza dei rapporti giuridici, il quale, quindi, assurge a parametro di ragionevolezza dello ius superveniens . Prevale, pertanto, la posizione soggettiva incisa dalla nuova legge se sia “ una posizione giuridica consolidata, in quanto radicata non soltanto su un provvedimento amministrativo che l’ha disposta (…), ma anche sull’esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quella posizione ”, in un’ottica di bilanciamento di interessi tra quello pubblico e quello dei soggetti nei quali è sorto il legittimo affidamento nella sicurezza giuridica nutrito sulla base della normativa previgente, in base alla quale hanno maturato una situazione sostanziale consolidata.

Il secondo argomento riguarda l’ambito di estensione soggettiva della nuova disposizione.

Per il tribunale, l’abrogazione del solo art. 202 T.u. impiegati civili dello Stato non “ è misura legislativa sufficiente ad eliminare dall’ordinamento anche gli effetti dell’art. 3 della L. n. 312/1971 ”, poichè l’art. 202 era dettato per evitare eventuali effetti negativi economici del passaggio di carriera degli impiegati, mentre l’art. 3 l. n. 312 del 1971 riguarda la ben diversa situazione di quei dipendenti che alla scadenza di un incarico onorario (e dunque non di un rapporto di impiego) rientrino nei ruoli della propria amministrazione di appartenenza: espunta dall’ordinamento la prima disposizione, sarebbe rimasta vigente la seconda, per eliminare la quale sarebbe stata necessaria una specifica disposizione di legge a contenuto abrogativo (con l’avvertenza che anche in questo caso si sarebbe dovuto tener conto del principio di irretroattività nei sensi delineati).

3. Ha proposto appello l’Università degli Studi Roma Tre sulla base di due motivi;
ha resistito il prof. M.

L’Università critica la sentenza di primo grado per aver ritenuto le disposizioni di cui all’art. 1, commi 458 e 459, l. n. 147 del 2013 non applicabili ai rapporti giuridici sorti anteriormente ed ancora pendenti, poiché, invece, per il loro inequivoco tenore letterale come pure per la ratio ad esse sottesa – di contenimento della spesa pubblica mediante la cessazione di tutti gli assegni ad personam in godimento a dipendenti pubblici cessati da ruoli o incarichi precedentemente svolti – alle stesse dovrebbe essere senz’altro riconosciuta portata retroattiva.

L’appellante sostiene, poi, nel secondo motivo, che la portata abrogativa generale delle nuove disposizioni, per quanto testualmente riferita al solo art. 202 del T.u. impiegati civili dello Stato, si estenderebbe automaticamente anche all’art. 3 l. n. 312 del 1971, comprendendo, dunque, anche l’assegno personale corrisposto al dipendente pubblico rientrato nei ruoli dell’amministrazione di appartenenza alla cessazione della carica di consigliere c.d. laico del C.S.M..

Ciò in ragione dello stretto rapporto delle due disposizioni: per il rinvio effettuato dall’art. 3, l. n. 312 del 1972 all’art. 202 T.u. impiegati civili dello Stato, non sarebbe possibile ritenere che il primo continui ad essere in vigore una volta che il secondo sia stato espressamente abrogato;
occorrerebbe piuttosto ritenere che l’art. 3 sia stato oggetto di una abrogazione implicita avvenuta “ per rinnovazione della materia ”, avendo il legislatore inteso dettare una nuova disciplina organica di tutta la materia del trattamento economico spettante ai dipendenti pubblici rientrati nei ruoli dell’amministrazione di appartenenza.

4. All’esito dell’udienza pubblica del 1° febbraio 2022 la settima Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa di appello, ha pronunciato l’ordinanza 8 marzo 2022, n. 1673, con la quale, ai sensi dell’art. 99, comma 1, cod. proc. amm., ha rimesso all’adunanza plenaria la decisione dei seguenti quesiti:

“ a) se le disposizioni normative di cui all’art. 1, commi 457 e 458, della l. n. 147 del 2013, nonché quelle di cui all’articolo 8, comma 5, della legge n. 370 del 1999 (nel testo vigente) siano applicabili anche ai componenti cc.dd. laici del Consiglio superiore della Magistratura (con la conseguenza di rendere inapplicabili nei loro confronti l’istituto dell’assegno ad personam) ovvero se questi ultimi siano esclusi dalla applicazione delle norme ivi contenute, anche in ragione del particolare munus ad essi affidato (art. 104, comma 4, Cost.) ”;

“ b) (in caso di risposta affermativa al primo quesito) se le disposizioni normative de quibus siano applicabili ai ratei da corrispondersi a partire da 1°febbraio 2014, anche se il conferimento dell’incarico di componente c.d. laico del Consiglio superiore della Magistratura sia avvenuto antecedentemente alla data di entrata in vigore della l. n. 147/2013 ”.

La sezione rimettente ha, infatti, ravvisato un contrasto di orientamenti in merito alle questioni, rilevanti per la decisione del giudizio, della perdurante vigenza dell’art. 3, l. n. 312 del 1971, in materia di trattamento economico dei componenti c.d. laici del C.S.M. cessati dalla carica, anche a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, commi 458 e 459, l. n. 147 del 2013 e, per il caso di riconosciuto effetto abrogativo, relativamente alla sua estensione anche ai rapporti sorti antecedentemente ed ancora in corso di svolgimento.

Precisamente, secondo un primo orientamento, fatto proprio dalle sentenze del Consiglio di Stato, sez. VI, del 5 marzo 2018, nn. 1384 e 1385, l’art. 3, l. n. 312 del 1972 sarebbe stato abrogato dalle disposizioni introdotte nel 2013 in via implicita o, secondo una prospettiva in parte diversa – giusto il richiamo ivi contenuto all’art. 202 T.u. impiegati civili dello Stato oggetto di abrogazione espressa – in seguito ad un fenomeno di vero e proprio “ svuotamento normativo ”;
considerato, poi, che il comma 459 dell’art. 1 della l. n. 147 del 2013 ha imposto alle amministrazioni di adeguare i trattamenti giuridici “ a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore ”, l’assegno personale non sarebbe più dovuto in relazione ai ratei retributivi da corrispondersi a partire dal 1°febbraio 2014.

Rammenta la sezione, inoltre, che nelle predette sentenze tale retroattività c.d. impropria è stata ritenuta non in contrasto con i limiti che la giurisprudenza della Corte costituzionale e della CEDU hanno posto alla legittima introduzione di discipline retroattive.

Aggiunge, infine, che l’orientamento esposto è stato in seguito accolto anche dalla terza sezione del Consiglio di Stato nella sentenza 1° dicembre 2021, n. 8026.

Per altro orientamento, espresso dalla sentenza del Consiglio della Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, 14 aprile 2016, n. 89, l’art. 3, l. n. 312 del 1971, per essere norma speciale – in quanto rivolta a regolare il caso assolutamente particolare e specificatamente individuato del professore universitario che sia stato eletto componente del C.S.M. – non potrebbe dirsi abrogata per l’avvenuta abrogazione di una norma di carattere generale, quale l’art. 202 T.u. impiegati civili dello Stato, che, infatti, si riferiva a “ compiti, funzioni incarichi svolti all’interno dell’amministrazione ”, ma non contemplava in alcun modo lo svolgimento di funzioni di competenza degli organi costituzionali.

Avrebbe aderito a tale orientamento anche la sentenza della sesta Sezione dell’11 dicembre 2017, n. 5801, per aver ritenuto che gli interventi normativi del 2013 privi di effetto abrogativo nei confronti dello speciale assegno personale di cui alla legge n. 312 del 1971;
l’assenza di tale effetto abrogativo emergerebbe, oltre che dalla mancanza di abrogazione espressa della richiamata disposizione, anche dal carattere del tutto speciale dell’attribuzione patrimoniale disciplinata, che non potrebbe dirsi travolta dall’abrogazione dell’art. 202 T.u. impiegati civili dello Stato.

La sezione rimettente dichiara la sua preferenza per il primo orientamento.

5. Dopo il deposito delle memorie difensive e delle repliche, all’udienza pubblica del 18 maggio 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Per la soluzione del primo quesito va svolto il ragionamento che segue.

6.1. Prima dell’entrata in vigore del comma 458 dell’art. 1, l. n. 174 del 2013 ( Legge di stabilità per il 2014 ), erano contemporaneamente vigenti:

- l’art. 202 ( Assegno personale nei passaggi di carriera ) d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 ( Testo unico delle disposizioni concernenti lo stato degli impiegati civili dello Stato ) per il quale “ Nel caso di passaggio di carriera presso la stessa o diversa amministrazione agli impiegati con stipendio superiore a quello spettante nella nuova qualifica è attribuito un assegno personale, utile a pensione, pari alla differenza fra lo stipendio già goduto ed il nuovo, salvo riassorbimento nei successivi aumenti di stipendio per la progressione di carriera anche se semplicemente economica ”;

- l’art. 3 l. 3 maggio 1971, n. 312 ( Trattamento economico dei componenti del Consiglio superiore della magistratura eletti dal Parlamento cessati dalla carica ) per il quale: “ Ai componenti che fruiscono del trattamento previsto dall’articolo 40, comma terzo, della legge 24 marzo 1958, n. 195 l’assegno mensile a carico del Consiglio superiore della magistratura verrà tramutato, all’atto della cessazione dalla carica per decorso del quadriennio, in assegno personale agli effetti e nei limiti stabiliti dall’articolo 202 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n.