N. 05287/2014REG.PROV.COLL.

N. 05272/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5272 del 2013, proposto da:
COMUNE DI VENEZIA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati G G, N O e Nicolo' Paoletti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocto Nicolo' Paoletti in Roma, via Barnaba Tortolini, n, 34;

contro

MA.CRI.MA S.A.S., DESAFIO S.R.L., CAPO HORN PUB S.R.L., ognuna in persona del proprio legale rappresentante in carica, tutte non costituite in giudizio;

nei confronti di

FUGA ALESSANDRO;
AGENZIA REGIONALE PER LA PREVENZIONE E PROTEZIONE AMBIENTALE DEL VENETO (A.R.P.A.V.), in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
MINISTERO DELL'INTERNO, U.T.G. - PREFETTURA DI VENEZIA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici sono domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA, Sez. III, n. 4 del 7 gennaio 2013, resa tra le parti, concernente la regolamentazione degli orari di chiusura dei pubblici esercizi e limiti di rumorosità;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Venezia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti l’avvocato Natalia Paoletti, per delega dell’avvocato Paoletti Nicolò, e l’avvocato dello Stato Palasciano;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Il regolamento di Polizia Urbana del Comune di Venezia, modificato con delibera del consiglio comunale n. 75 del 23 maggio 2011, ha previsto all’art. 49 ter (“ Limitazione degli orari di apertura di esercizi commerciali, artigianali e di somministrazione di alimenti e bevande ”) che “ Nelle aree della città in cui si evidenzino fenomeni di degrado e/o allarme sociale consistenti soprattutto in assembramenti di numerose persone che, stazionanti all’esterno di esercizi commerciali, artigianali e di somministrazione di alimenti e bevande, consumino sulla pubblica via bevande in misura e forma tali da compromettere la qualità della vita ed il riposo delle persone residenti nonché le comune regole di vita civile, potranno essere imposte limitazioni agli orari di apertura di esercizi commerciali, artigianali e di somministrazione di alimenti e bevande siti all’interno di dette aree. Le suddette aree e le tipologie di limitazioni sono stabilite con determinazione di Giunta comunale ”.

Il successivo art. 49 quater (“ Altre limitazioni alle attività svolte dagli esercizi commerciali, artigianali e du somministrazione di alimenti e bevande ”) ha poi disposto che “ Nelle aree della città in cui si evidenzino i fenomeni di cui al precedente art, 49 ter, le relative limitazioni alle attività di esercizi commerciali, artigianali e di somministrazione di alimenti e bevande potranno essere precedute da limitazioni agli orari di fruizione dei plateatici, con obbligo di non utilizzo degli stessi da parte degli esercenti. Le suddette aree e le tipologie di limitazioni sono stabilite con deliberazione di Giunta comunale. Potranno inoltre essere imposti a esercizi commerciali, artigianali e di somministrazione di alimenti e bevande divieti di porre in essere qualsiasi forma e tipologia di spettacolo sul suolo pubblico e presso i plateatici dei pubblici esercizi, nonché il suono di strumenti musicali di qualsiasi tipo, ivi compreso l’impiego anche dei soli impianti stereofonici o comunque atti alla diffusione musicale. Potranno inoltre essere imposti, all’interno di esercizi commerciali, artigianali e di somministrazione di alimenti e bevande, divieti di porre in essere qualsiasi forma di spettacolo e di intrattenimento musicale, ivi compreso l’impiego anche dei soli impianti stereofonici o comunque atti alla diffusione musicale ”.

2. Con ordinanza prot. O.R. 2011.466 del 2 agosto 2011, il Sindaco del Comune di Venezia, ai sensi dell’articolo 54, comma 4, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per la tutela della sicurezza urbana e l’incolumità pubblica in relazione agli elevati livelli sonori riconducibili al formarsi di grosse aggregazioni di persone stazionanti in Campo Santa Margherita ( in vulgo Santa Margherita), sia presso i plateatici dei locali, sia in aree diverse, tenuto conto anche delle indagini svolte dall’ARPAV, disponeva:

a) in Campo Santa Margherita (in vulgo Santa Margherita) e nelle attigue Rio Terà Canal, Rio Terà de la Scoazera, Calle del Nonzolo, Corte del Calderer, Sotoportego e Corte de le Carozze, Calle del Sangue o Brocheta, Sotoportego de l’Uva, Ponte e Calle del Forno, Calle del Cafetier, nel Sestiere di Dorsoduro e Calle Renier, Corte e Calle del Formager, Calle della Chiesa, Campiello del Tragheto, Ponte di Santa Margherita, Sotoportego e Corte del Fontego, Calle del Magazen, Ramo e Campiello Cappello, Calle de Mezo de la Vida, Calle del Scaleter, Ramo de la Mista, Calle Soranzo, Corte Vecchia e attigua Calle del Forno, Corte Grifalconi, Campo San Pantalon, Ponte di San Pantalon, Calle e Crosera San Pantalon, Campiello de Cà Angaran, Calle dei Preti o del Pistor, Calle de la Scuola, Sotoportego e Calle del Cafetier attiguo alla Crosera San Pantalon, Sotoportego e Calle del Scaleter attiguo alla Crosera San Pantalon, Calle de la Saoneria e Calle Dolfin, il divieto dalle ore 00,01 alle ore 06,00 di esercizio di ogni attività di somministrazione di alimenti e bevande, di commercio di alimenti e di bevande alcoliche e non nonché l’esercizio di attività di produzione di alimenti con contestuale commercializzazione degli stessi al pubblico;

b) il divieto dalle ore 00,01 alle ore 8,00 di porre in essere qualsiasi forma e tipologia di spettacolo sul suolo pubblico e presso i plateatici dei pubblici servizi, nonché il suolo di strumenti musicali di qualsiasi tipo, ivi compreso l’impiego anche dei soli impianti stereofonici o comunque atti alla diffusione musicale;

c) il divieto all’interno dei pubblici esercizi, degli esercizi commerciali e degli esercizi artigianali insistenti nelle predette zone, dalle ore 00,01 alle ore 08,00, di porre in essere qualsiasi forma di spettacolo e di intrattenimento musicale, ivi compreso l’impiego anche dei soli impianti stereofonici o comunque atti alla diffusione musicale;

d) il divieto nelle medesime zone, fra le ore 18,00 e le ore 08,00, di manifestazioni non di competenza del Questore ex art. 18 del TULPS;

e) il divieto di concessioni di proroghe degli orari di chiusura dei pubblici esercizi;

f) il divieto nelle predette zone della concessione di deroga ai limiti di rumorosità di cui all’articolo 6 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, nonché di deroga agli orari di rispetto della quiete oltre le ore 24,00;

g) la revoca delle precedente ordinanze sindacali n. 2011.381 del 30 giugno 2011 e 2011.444 del 22 luglio 2011;

h) l’efficacia di tale ordinanza per due mesi a decorrere dalle ore 18.00 del 3 agosto 2011.

3. Col ricorso di primo grado, MA.CRI.MA. s.a.s., Desafio s.r.l. e Capo Horn Pub s.r.l. hanno chiesto al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto l’annullamento di tale ordinanza e degli atti connessi e presupposti, tra cui, per quanto necessario, le verifiche fonometriche effettuate dall’ARPAV, le relazioni di servizio del Corpo di Polizia Municipale e la deliberazione del Consiglio Comunale n. 75 del 23 maggio 2001, di introduzione nel Regolamento di Polizia Urbana degli articoli 49 ter e quater, deducendone l’illegittimità alla stregua dei seguenti motivi di censura: A) nei confronti dell’ordinanza sindacale del 3 agosto 2011: 1) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 4, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 sotto vari profili – Violazione e falsa applicazione del decreto del Ministro dell’Interno 5.8.2008 – Incompetenza – Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione”;
2) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 54, quarto comma sotto diverso profilo – violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990 (principio di logicità, trasparenza, razionalità e buon andamento) – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà della motivazione, erroneità dei presupposti”;
3) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 20 della L.R. del Veneto n. 29 del 2007 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 4° del D. Lgs. n. 267 del 2000, degli artt, 3, 9 e 10 della legge 241 del 1990 – Violazione dell’art. 1 della legge 241 del 1990 (principio di trasparenza, logicità, razionalità e buon andamento) – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti di fatto, carenza e contraddittorietà della motivazione”;

B) Sulla deliberazione di consiglio comunale n. 75 del 23.5.2011: 4) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 20 della L.R. del Veneto n. 29 del 2007 – Incompetenza – Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10 della legge n. 241 del 1990”;
5) “Violazione dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990 (Principio di buon andamento, logicità e razionalità) – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, erroneità dei presupposti di fatto”.

4. In applicazione degli articoli 49 ter e 49 quater del Regolamento di Polizia Urbana (ed in considerazione della grave situazione di scadimento della qualità urbana che in alcune zone della città derivava dall’inquinamento acustico conseguente anche all’uso di impianti stereofonici o comunque di diffusione sonora, oltre che alla presenza di avventori, anche in orari notturni, presso locali commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande, situazione cui non avevano posto adeguato, sufficiente e soprattutto duraturo rimedio le adottate ordinanze sindacali contingibili ed urgenti), la Giunta comunale di Venezia con la delibera n. 502 del 27 ottobre 2001 (avente ad oggetto “Determinazione, ai sensi dell’art. 49 ter e 49 quater, del regolamento di Polizia Urbana, delle aree caratterizzate da evidenti fenomeni di degrado e/o di allarme sociale e delle relative limitazioni – determinazione della somma dovuta a titolo di pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa, ai sensi del secondo comma dell’art. 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689”), tenuto conto anche degli esiti delle campagne di rilevazione dell’inquinamento acustico svolte dall’ARPAV e ritenuto, tra l’altro, anche che “…l’inquinamento acustico in Campo Santa Margherita e Crosera San Pantalon, abbia perso il carattere di contingibilità ed urgenza ed abbia invece acquistato in via stabile lo status previsto e descritto dagli artt. 49 ter e quater del Regolamento di Polizia Urbana…e che le limitazione [apportate con le ordinanze contingibili ed urgenti] hanno portato ad una riduzione, ma non all’eliminazione, dei fenomeni descritti in seno ai due artt. del Regolamento di P.U.;
che si ritiene tuttavia ottenibile con l’applicazione permanente delle limitazioni sin qui imposte solo in via d’urgenza”:

a) ha individuato quali aree in cui, ex art. 49 ter e quater, si evidenziano fenomeni di degrado e/o allarme sociale: Campo Santa Margherita ( in vulgo Santa Margherita) e nelle attigue Rio Terà de la Scoazera, Calle del Nonzolo, Corte del Calderer, Sotoportego e Corte de le Carozze, Calle del Sangue o Brocheta, Sotoportego de l’Uva, Ponte e Calle del Forno, Calle del Cafetier, nel Sestiere di Dorsoduro e Calle Renier, Corte e Calle del Formager, Calle della Chiesa, Campiello del Tragheto, Ponte di Santa Margherita, Sotoportego e Corte del Fontego, Calle del Magazen, Ramo e Campiello Cappello, Calle de Mezo de la Vida, Calle del Scaleter, Ramo de la Mista, Calle Soranzo, Corte Vecchia e attigua Calle del Forno, Corte Grifalconi, Campo San Pantalon, Ponte di San Pantalon, Calle e Crosera San Pantalon, Campiello de Cà Angaran, Calle dei Preti o del Pistor, Calle de la Scuola, Sotoportego e Calle del Cafetier attiguo alla Crosera San Pantalon, Sotoportego e Calle del Scaleter attiguo alla Crosera San Pantalon, Calle de la Saoneria e Calle Dolfin”;

b) ha stabilito, ai sensi degli articoli 49 ter e quater, le seguenti tipologie di limitazioni in tali aree: b1) il divieto, dalle ore 00,01 alle ore 06,00, di esercizio di ogni attività di somministrazione di alimenti e bevande, di commercio di alimenti e di bevande alcoliche, nonché di attività artigianali di produzione di alimenti con contestuale commercializzazione degli stessi al pubblico;
b2) il divieto, dalle ore 00,01 alle ore 08.00, di porre in essere qualsiasi forma e tipologia di spettacolo su suolo pubblico e presso i plateatici dei pubblici esercizi, nonché di suono di strumenti musicali di qualsiasi tipo, ivi compreso l’impiego anche dei soli impianti stereofonici o comunque atti alla diffusione musicale;

b3) il divieto, all’interno dei pubblici esercizi, degli esercizi commerciali e degli esercizi artigianali insistenti nelle predette zone dalle ore 00,01 alle ore 08,00 di porre in essere qualsiasi forma di spettacolo e di intrattenimento musicale, ivi compreso l’impiego anche dei soli impianti stereofonici o comunque atti alla diffusione musicale;

b4) l’obbligo di rimozione dei plateatici in tutte le aree individuate alle ore 24,00 (orario di chiusura degli esercizi) e la collocazione degli stessi all’interno di appositi locali (se disponibili all’attività) oppure a raso degli stabili degli esercizi;

c) ha stabilito in €. 400,00 la sanzione, ai sensi dell’art. 51 del Regolamento di Polizia Urbana e dell’art. 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, amministrativa per la violazione di quanto prescritto;

d) ha altresì stabilito nelle zone indicate il divieto: d1) dalle ore 18.00 alle ore 08.00 del giorno successivo, di tutte le manifestazioni non di competenza del Questore ex art. 18 TULPS;
d2) di concessione di proroghe agli orari di chiusura dei pubblici esercizi;
d3) di concessione di deroga ai limiti di rumorosità di cui all’415d007-5597-5998-9b0a-0e749fb95767::LRF6FB51D56EF3AE44BF11::1995-10-30">articolo 6 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, nonché di deroga agli orari di rispetto della quiete oltre le ore 24,00.

5. Tale delibera è stata impugnata dalle originarie ricorrenti con motivi aggiunti, deducendo sostanzialmente gli stessi motivi di censura già sollevati col ricorso introduttivo del giudizio.

6. L’adito tribunale, sez. III, nella resistenza dell’intimato Comune di Venezia, con la sentenza n. 4 del 7 gennaio 2013, ha dichiarato il ricorso (NRG. 1593/2911) improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse quanto all’impugnazione dell’ordinanza sindacale prot. O.R. 2011.466 del 2 agosto 2011, per il resto accogliendolo in parte ed annullando pertanto l’art. 49 ter del regolamento di polizia urbana del Comune di Venezia e la delibera della Giunta comunale n. 502 del 27 ottobre 2011, limitatamente al punto 2, lettera a);
al punto 2, limitatamente all’espressione “49 – ter”;
al punto 4, limitatamente all’espressione “ è vietata in tutte le zone indicate al precedente punto 1 la concessione di proroga agli orari di chiusura dei pubblici esercizi ”;
per il resto, quanto all’art. 49 quater, lo ha dichiarato inammissibile per carenza d’interesse.

In sintesi, ad avviso dei primi giudici, l’art. 49 ter del regolamento di polizia urbana sarebbe illegittimo, in quanto avrebbe attribuito alla giunta comunale poteri spettanti per legge al sindaco ai sensi del quarto e del sesto comma dell’art. 54 del Testo unico degli enti locali e dell’art 20 della legge regionale n. 29 del 2007;
né a fondamento di tale potere potrebbe utilmente invocarsi l’art. 6 della legge n. 477 del 1995, relativa alla diversa fattispecie dell’inquinamento acustico.

Quanto all’art. 49 quater, le cui disposizioni attengono a limitazioni diverse dalla determinazioni degli orari dei pubblici servizi (ed in particolare alla fruizione dei plateatici, agli spettacoli sul suolo pubblico e all’impiego di strumenti di diffusione sonora), i primi giudici hanno rilevato che i ricorrenti non avrebbero svolte censure specifiche, con conseguente inammissibilità del ricorso in parte qua per difetto (non mancando peraltro di evidenziare al riguardo l’insussistenza del denunciato vizio di incompetenza).

7. Il Comune di Venezia ha chiesto la riforma della sentenza del TAR, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di due motivi di gravame, il primo con riferimento al Regolamento di Polizia Urbana ed il secondo con riguardo alla delibera della Giunta n. 502 del 27 ottobre 2011, rubricati rispettivamente “1) Erroneità della sentenza per violazione dell’art. 54 DLgs n. 267/01. Violazione dell’art. 6 L. n. 477/95. Illogicità e ingiustizia manifesta” e “Erroneità e manifesta ingiustizia per violazione dell’art. 54 Dlgs n. 267/01. Violazione dell’art. 6 L. n. 477/95 e del DM 16/3/98 e del