Pubblicato il 02/11/2016

N. 04580/2016REG.PROV.COLL.

N. 09586/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello nr. 9586 del 2014, proposto dal CONSORZIO POGGIO PRINCIPE, dalla società UNIVERSALE COSTRUZIONI S.r.l. e dalla società IMMOBILIARE POGGIO PRINCIPE S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati M S, C C e L C, con domicilio eletto presso l’avv. M S in Roma, viale Parioli, 180,

contro

il COMUNE DI SANTA MARINELLA, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato R M I, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Santo, 68,

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda bis , n. 8126/2014, resa tra le parti, concernente convenzione per la gestione e l’utilizzazione delle opere di urbanizzazione - risarcimento danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marinella;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2016, il Consigliere Fabio Taormina;

Uditi l’ avvocato Salvatore Paola, su delega dell’avvocato M S, per gli appellanti, nonché l’avvocato R M I per l’Amministrazione comunale appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 8126/2014 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha definito un complesso procedimento avviato dalla parti odierne appellanti Consorzio “Poggio Principe”, Universale Costruzioni S.r.l. e Immobiliare Poggio Principe S.r.l e teso ad ottenere:

a ) l’accertamento dell’obbligo del Comune di Santa Marinella di provvedere sull’istanza del 7 gennaio 2010 di modifica della convenzione urbanistica e della convenzione per la gestione e l’utilizzazione delle opere di urbanizzazione, entrambe sottoscritte in data 12 febbraio 2007, nonché sull’istanza di approvazione del progetto delle opere di urbanizzazione primaria, presentata dal Consorzio “Poggio Principe”, relativo alla stessa convenzione urbanistica;

b ) la condanna del Comune di Santa Marinella al risarcimento dei danni.

1.1. Il T.a.r., nella impugnata pronuncia ha innanzitutto ripercorso le principali tappe del protratto contenzioso, e rammentato quali fossero stati i provvedimenti giurisdizionali sino a quel momento emessi, ed ha:

a ) dato atto della circostanza che in relazione alla controversia in oggetto era stata emessa la sentenza n. 1725 del 24 febbraio 2011 con cui era stato accolto il ricorso nella parte relativa all’impugnazione del silenzio-inadempimento e, dunque, ordinato al Comune di Santa Marinella di provvedere sull’istanza presentata da parte appellante in data 7 gennaio 2010 di modifica di alcuni patti della Convenzione Urbanistica stipulata dall’appellante medesima ed il Comune di Santa Marinella rinviando la trattazione della domanda risarcitoria alla “ sede del rito ordinario ”;

b ) rilevato che con il ricorso n. 3325/2012, la odierna parte appellante aveva chiesto l’annullamento della delibera G.C. n. 15 dell’8 febbraio 2012, e che con la sentenza n. 3773/2013, il detto ricorso n. 3325/2012, era stato dichiarato “ inammissibile per difetto di interesse, in quanto avente ad oggetto l’impugnazione di un atto nullo ”;

c ) dato altresì atto che con la coeva sentenza n. 3772 del 15 aprile 2013 in sede di ottemperanza alla sentenza parziale n. 1725 del 24 febbraio 2011 era stato nominato un Commissario ad acta , il quale – il successivo 26 luglio 2013 – aveva depositato una relazione.

2.2. Il T.a.r. ha altresì evidenziato che con il ricorso introduttivo del presente giudizio, nell’ambito del quale era stata resa la sentenza n. 1725 del 24 febbraio 2011, la odierna parte appellante aveva rappresentato:

a ) che con deliberazione n. 2 in data 31 gennaio 2005, il Consiglio Comunale del Comune di Santa Marinella aveva approvato il piano di lottizzazione “Poggio Principe” e, con successiva deliberazione n. 82 del 13 dicembre 2006, aveva disposto “ l’approvazione definitiva e l’autorizzazione alla stipula della convenzione urbanistica ”, mentre il successivo 12 febbraio 2007 era stata stipulata tra il Comune di Santa Marinella ed il Consorzio Poggio Principe la convenzione urbanistica per l’urbanizzazione ed edificazione delle aree nonché la convenzione per la gestione e utilizzazione delle opere di urbanizzazione;

b ) che, per risolvere un problema di traffico nella zona mediante la realizzazione di una strada interquartiere, era stato sottoscritto con l’Amministrazione comunale un accordo in data 27 novembre 2008 (cui era seguita l’adozione di una deliberazione di G.C. in data 30 dicembre 2009, con cui l’Amministrazione aveva disposto di sottoporre al Consiglio Comunale la proposta del Consorzio scaturente dall’atto del 27 novembre 2008, ritenendola prioritaria e avviando l’ iter pre-espropriativo) il quale aveva reso necessario l’inoltro in data 7 gennaio 2010 di un’istanza di modifica di alcuni patti della Convenzione Urbanistica;

c ) che il ricorso avverso il silenzio (accolto con la sentenza n. 1725 del 24 febbraio 2011) era volto a contestare il silenzio che l’Amministrazione avrebbe sostanzialmente serbato su quest’ultima istanza, in relazione sia all’art. 2 della legge n. 241/1990, sia all’art. 73, comma 5, dello statuto comunale, che prevedeva la risposta scritta, nel termine massimo di sessanta giorni, alle istanze dirette all’emanazione di atti amministrativi.

2.2. Il T.a.r., ha quindi fatto presente che a seguito dell’ulteriore sviluppo del giudizio (e dell’attività del Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 3772 del 15 aprile 2013 in sede di ottemperanza alla sentenza parziale n. 1725 del 24 febbraio 2011) era rimasto accertato che:

a ) il Comune di Santa Marinella aveva addotto di aver provveduto sull’istanza presentata in data 7 gennaio 2010 dal Consorzio Poggio Principe per la modifica della convenzione urbanistica e della convenzione per la gestione delle opere di urbanizzazione (risalente al 12 febbraio 2007) con comunicazione del 3 agosto 2010, con la quale erano stati richiesti al Consorzio - in linea con gli obblighi da quest’ultimo assunti in sede di sottoscrizione della convenzione urbanistica del 12 febbraio 2007 e della deliberazione consiliare n. 82 del 13.12.2006 - il nulla osta dell’Ente Gestore il Servizio Idrico Integrato (

ACEA ATO

2 S.p.A.) ed il nulla osta della ASL;

b ) che però, con la predetta sentenza parziale n. 1725 del 24 febbraio 2011 era rimasto accertato che l’operato dell’Amministrazione, complessivamente considerato, fosse stato elusivo dell’obbligo di provvedere sull’istanza del 7 gennaio 2010 e sulla successiva diffida, in quanto nella nota del 3 agosto 2010, mentre si era rappresentato l’impedimento derivante dalla carenza di due documenti ai fini dell’approvazione dell’originario progetto delle opere di urbanizzazione primaria, nulla si era stabilito in ordine alla proposta di modifica della convenzione;
ed era stato altresì stabilito che su questa proposta l’Amministrazione aveva l’obbligo di pronunciarsi, alla stregua di una ragionevole interpretazione dell’accordo del 27 novembre 2008, mentre la questione relativa alla procedura di approvazione del progetto delle opere di urbanizzazione relative alla convenzione urbanistica del 12 febbraio 2007 avrebbe dovuto essere riesaminata, nel medesimo contesto, attesa l’unitarietà della vicenda e la necessità di tutelare l’affidamento della parte odierna appellante alla complessiva e sollecita definizione della medesima;

c ) la relazione del 26 luglio 2013 del Commissario ad acta nominato con la sentenza n. 3772 del 15 aprile 2013 aveva consentito di accertare che:

I) la strada di collegamento interquartiere Colonie/Valdambrini, oggetto dell’istanza del 7 gennaio 2010, “ costituiva opera di urbanizzazione esterna al Piano di lottizzazione già approvato ”, con conseguente necessità, per la sua realizzazione, di un diverso procedimento autorizzatorio, “ compresa l’approvazione di una variante al vigente P.R.G. ”;

II) era stata, quindi, formalmente fornita risposta negativa, condivisa anche dalla parte originaria ricorrente, sulla fattibilità della detta proposta di cui sopra e si era convenuto “ sull’opportunità che i lottizzatori ripresentino una nuova proposta di variante tecnica (…) e di modifica alla convenzione ”, con riserva –– formulata dalla parte ricorrente e riportata nel verbale 23 luglio 2013 – di non rinunciare al progetto originario “ in caso di eventuale esito negativo dell’iter autorizzatorio relativo alla nuova proposta ”.

2.3. Alla stregua delle risultanze fattuali e giuridiche come sopra elencate, e pronunciandosi sull’ultimo segmento decisorio della controversia, riposante nella richiesta di liquidazione del risarcimento del danno da ritardo (formulata ai sensi dell’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, sulla base della denuncia di uno stato di inerzia che il Comune avrebbe colposamente mantenuto per anni e precipuamente sul ritardo della conclusione del procedimento, atteso che - “ malgrado le diverse diffide inviategli ” - il predetto non si era ancora pronunciato sull’istanza del 7 gennaio 2010, “ abbandonando di nuovo il Consorzio a se stesso ”) avanzata dalla odierna appellante, il T.a.r. ha rilevato che:

a ) avevano trovato riscontro sia l’istanza del 7 gennaio 2010 che la diffida del 14 giugno 2010 e, dunque, il silenzio-inadempimento era da considerarsi “ formalmente superato ”;

b ) la domanda risarcitoria era generica, non individuava con precisazione i periodi di “stasi” del procedimento, effettivamente addebitabili all’Amministrazione (protrattisi dalla data di autorizzazione all’esecuzione del piano di lottizzazione, indicata come risalente al 20 novembre 1964, o, meglio, dalla data di subentro almeno delle società Universale Costruzioni S.r.l. e Immobiliare Poggio Principe S.r.l. nella posizione del Principe A O), né forniva precise indicazioni in ordine ai danni subiti, riconducibili a tali periodi;

c ) tenuto conto del lungo periodo di tempo indicato da parte appellante era fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dall’Amministrazione almeno in relazione a periodi di inerzia venuti meno per la riattivazione del procedimento amministrativo, risalenti ad un’epoca antecedente i 5 anni dalla proposizione della domanda.

2.4. Più in dettaglio, il T.a.r. nella impugnata decisione ha poi osservato che:

a ) si dovesse tenere conto esclusivamente del tempo decorso dall’istanza di “ modifica di alcuni patti della Convenzione urbanistica, presentata in data 7 gennaio 2010 ” (come già disposto dalla sentenza n. 1725 del 2011, con cui era stato ritenuto “ l’operato dell’Amministrazione complessivamente considerato (…) elusivo dell’obbligo di provvedere ” su tale istanza e sulla successiva diffida notificata il 19 giugno 2010 e, si era quindi, ordinato al Comune di Santa Marinella “ di provvedere espressamente ” sull’istanza de qua e sulla successiva diffida);

b ) fosse condivisibile la tesi per cui a seguito della introduzione nel sistema dell’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 (ai sensi della lett. c ) del comma 1 dell’art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69) era divenuta ammissibile la liquidazione del risarcimento del danno da ritardo indipendentemente dal contenuto – favorevole o sfavorevole – dell’emanato o emanando provvedimento così superandosi il pregresso orientamento che richiedeva (qual condizione legittimante) la prova della spettanza del c.d. bene della vita;

c ) che anche tale “ ampliamento di tutela ” imponeva comunque la verifica – sempre e comunque – della sussistenza dell’avvenuta lesione della sfera giuridica del deducente, del nesso causale tra il lamentato ritardo ed il danno che ne sarebbe scaturito e, ancora, dell’elemento psicologico (il dolo o la colpa).

2.5. Il T.a.r. ha quindi escluso che si fosse formata la prova in ordine a tali condizioni legittimanti, in quanto:

a ) come attestato nella relazione depositata dal Commissario ad acta – il progetto della strada interquartiere proposto con l’istanza del 7 gennaio 2010 era stato considerato come “ una proposta non fattibile ”, in ragione della ubicazione delle opere al di fuori del Piano di Lottizzazione già approvato;

b ) la sussistenza di impedimenti di carattere oggettivo alla concreta realizzazione del progetto presentato dal Consorzio, non consentiva di ricondurre i danni lamentati dalla parte originaria ricorrente esclusivamente al comportamento dell’Amministrazione;

c ) la documentazione prodotta era inidonea a comprovare la sussistenza di un danno effettivamente riconducibile all’inerzia dell’Amministrazione in relazione all’istanza del 7 gennaio 2010 (mentre era ovvio che un piano di lottizzazione di tale ampiezza comunque comportava ingenti spese);

d ) il procedimento utile per la realizzazione del piano di lottizzazione e, precipuamente, per la “ risoluzione del traffico nella zona ” era ancora in corso (erano in corso modifiche aggiuntive), ed appariva indimostrato il vero presupposto di fatto che – in presenza di illegittimità nell’operato dell’Amministrazione – avrebbe potuto giustificare la rifusione della gran parte delle spese già sopportate dalla originaria parte ricorrente.

3. La originaria parte ricorrente rimasta soccombente quanto alla domanda risarcitoria avanzata, ha impugnato la suindicata decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico, e dopo avere rivisitato le principali tappe del contenzioso infraprocedimentale e giurisdizionale di primo grado (pagg.