Pubblicato il 27/02/2020

N. 01447/2020REG.PROV.COLL.

N. 03333/2015 REG.RIC.

N. 05217/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3333 del 2015, proposto da
Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliata per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

contro

A L G, rappresentato e difeso dall’avv. R M, e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, al Monte delle Gioie n. 24, per mandato a margine della memoria di costituzione nel giudizio d’appello;

nei confronti

Adriano V, Corrado D, Danilo E non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 5217 del 2016, proposto da
Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliata per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

contro

A L G, rappresentato e difeso dall’avv. R M, e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, alla Monte delle Gioie n. 24, per mandato a margine della memoria di costituzione e contestuale appello incidentale;

per la riforma

quanto al ricorso n. 3333 del 2015:

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione 1^ bis, n. 962 del 20 gennaio 2015, notificata il 28 gennaio 2015, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n.r. 448/2012, integrato con motivi aggiunti, è stato annullato il giudizio di avanzamento a scelta al grado di generale di corpo d’armata relativo all’anno 2012, nella parte in cui all’interessato è stato attribuito punteggio inferiore rispetto ai parigrado iscritti in quadro e promossi, e segnatamente ai generali V e D

quanto al ricorso n. 5217 del 2016:

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione 1^ bis, n. 4323 del 12 aprile 2016, resa tra le parti, con cui è stato accolto, in parte il ricorso in primo grado n.r. 12316/2015, proposto per l’esatta esecuzione della sentenza n. 962 del 20 gennaio 2015, non sospesa.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio, nonché l’appello incidentale, di A L G;

Viste le memorie difensive depositate dalle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 giugno 2019 il Cons. L S e uditi l'avvocato dello Stato I C per il Ministero della Difesa e l’avv. R M per A L G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1) Il generale di divisione A L G ha partecipato al giudizio di avanzamento a scelta al grado superiore di generale di corpo d’armata per l’anno 2012 (seconda valutazione), conseguendo punti di merito 28.93 e risultando collocato al dodicesimo posto della graduatoria quale idoneo, in posizione non utile all’iscrizione in quadro e alla promozione, limitata ai primi quattro parigrado (generali S, V, E e D).

1.2) Con ricorso in primo grado n.r. 448/2012, l’interessato ha impugnato l’esito del giudizio, deducendo con unico articolato motivo:

Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1031, 1032, 1050, 1053, 1057, 1058, 1060, 1064, 1066, 1067, 1070, 1071, 1072, 1093, 1096 e 1113 DEL d.lgs. n. 66/2010 (Codice dell’Ordinamento Militare) come integrati dagli artt. 700, 701, 702, 703, 704, 705, 706, 707, 708, 709 e 710 del d.P.R. n. 90/2010). Eccesso di potere per sviamento, cattivo esercizio della funzione valutativa, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento delle risultanze documentali, erronea valutazione dei presupposti, precostituzione in negativo del giudizio sul ricorrente.

Il ricorrente premette ampia illustrazione dei titoli di studio, dei corsi di accademia e del biennio di applicazione, dei corsi formativi, tecnico-applicativi e di perfezionamento, dei corsi di Stato Maggiore (con i relativi risultati), gli incarichi di comando disimpegnati (anche in missioni estere in Bosnia, Kosovo, Afghanistan e in ambito Nato), con relative benemerenze, e da ultimo nel grado di generale di divisione (anche in ambito Nato), con rilievo particolare per quello di Comandante del Genio e Ispettore del Genio (nuovo Comando sorto per fusione dei preesistenti Comando Brigata Genio e Comando Scuola del Genio), la conoscenza al massimo livello di inglese e francese, i giudizi caratteristici riportati, nonché le onoreficenze conseguite.

Si lamenta la rottura dell’omogeneità del criterio valutativo, e quindi l’eccesso di potere in senso relativo, in particolare rispetto ai generali V, che ha conseguito punti 29.07, e D, che ha conseguito punti 29.06 (si precisa che la notificazione del ricorso ai generali S e E è stata fatta “... solo per rispettare il principio di natura giurisprudenziale dell'integrità del contraddittorio ”), evidenziando come essi non possano vantare “…doti e titoli complessivamente superiori al ricorrente ”, già in base a elementi ivi indicati, e con riserva di motivi aggiunti.

1.3) Con primi motivi aggiunti al ricorso, proposti a seguito del deposito della documentazione caratteristica, sono stati quindi articolati specifici rilievi in ordine ai profili dei generali V e D, dai quali non solo non emergono elementi atti a sorreggere il miglior giudizio riportato, bensì si evidenzierebbe la preminenza dell’interessato “…per il livello delle doti culturali ed intellettuali possedute alla luce dei titoli culturali conseguiti ”, “ le qualità professionali ”, “ gli incarichi di comando e/o responsabilità assolti e la tendenza di carriera ”, in funzione dell’illustrazione dei suddetti campi valutativi.

1.4) Con secondi motivi aggiunti al ricorso -proposti a seguito dell’acquisizione in via istruttoria del verbale della Commissione di vertice di avanzamento e relativi allegati-, l’interessato ha sviluppato ulteriori argomentazioni critiche con riferimento al modestissimo incremento di 2 centesimi di punto riconosciutigli, rispetto ai 12 centesimi attribuiti ai generali V e D, in raffronto ai punteggi conseguiti nella procedura di avanzamento per l’anno 2011, che non troverebbero riscontro e giustificazione in nuovi più favorevoli elementi, laddove anzi tali elementi avrebbero dovuto essere riscontrati nei propri confronti.

1.5) Nel giudizio non si sono costituiti né l’Autorità statale intimata, né i controinteressati intimati.

1.6) Con sentenza n. 962 del 20 gennaio 2015 il T.A.R. per il Lazio, con lunga e articolata motivazione, che qui va sintetizzata, ha accolto il ricorso.

1.6.1) Il T.A.R. ha svolto ampia premessa in ordine ai limiti del sindacato giurisdizionale con riferimento agli avanzamenti a scelta degli ufficiali superiori, all’ampia discrezionalità dei giudizi valutativi, alla loro riferibilità al complesso degli elementi e campi valutativi, e quindi alla possibilità che la prevalenza per alcuni aspetti possa trovare bilanciamento in altri.

1.6.2) Muovendo, poi, all’esame specifico delle censure, il giudice amministrativo capitolino ha osservato che:

- “ Per quanto riguarda il periodo più recente, va rilevato che dalla documentazione caratteristica dell’ultimo quinquennio non sembra possibile evincere le ragioni per cui la Commissione di Vertice abbia ritenuto semplicemente pregevoli le qualità morali del ricorrente ed assolutamente splendide quelle dei due contro interessati ”, né con riferimento alle schede di valutazione “…che riportano, con formulazioni letterali differenziate, elevato apprezzamento dei profili caratteriali e delle qualità morali degli interessati, che sono riconosciute di altissimo livello”, né in relazione a elogi, encomi, onoreficenze e benemerenze, perché “ …non è a tal fine sufficiente considerare il dato meramente quantitativo dei titoli posseduti dai valutandi… ”, dovendo apprezzarsi le relative motivazioni e il loro complesso;
“ In conclusione, relativamente all’apprezzamento delle qualità morali, dalla documentazione agli atti non sembrerebbero evincersi le ragioni per cui la Commissione di Vertice abbia espresso un apprezzamento in termini superlativi dei contro interessati rispetto al ricorrente, al quale sono stati conferiti titoli ed onorificenze di maggior peso rispetto a quelli tributati al Viecieli e pari, se non superiori, dato il valore non conosciuto dal Collegio della Medaglia francese, rispetto al D ”;

- Con riferimento ai “ restanti elementi ” il T.A.R. ritiene che “… va rilevata l’esistenza di diversi elementi di valutazione non sufficientemente valorizzati…in tale ottica risulta particolarmente indicativo -ed avrebbe meritato di essere maggiormente valorizzato- il riconoscimento conseguito dal ricorrente presso le autorità estere, in particolare il conferimento di incarico di Direttore Aggiunto (in seguito Direttore) delle operazioni presso lo Stato Maggiore Internazionale (che) costituisce il risultato di una procedura di comparazione selettiva dei candidati proposti dalle diverse nazioni…(onde)… non si comprende come mai, a livello nazionale, la Commissione di Vertice abbia ritenuto il ricorrente anche con riferimento alla " capacità globale nell’assolvimento di incarichi di alta responsabilità" meno valido (riconoscendolo dotato delle relative qualità solo in modo " ragguardevole") rispetto ai colleghi (alle quali sono riconosciute le medesime qualità in grado superiore: " straordinarie " ) ”;

- per altro aspetto “… che i pari grado siano dotati di maggiore “attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore ” - definita per il L G " molto elevata " invece che " assolutamente spiccata " come per i due colleghi - non si evince neppure dalla tendenza di carriera -definita di "primo piano" per il ricorrente invece che di " primissimo piano " come per i colleghi promossi- che vede il ricorrente conseguire rispetto al V la promozione al grado di Generale di Divisione con un anticipo di un anno (oltre che precedere costantemente, anche se di poco, nel ruolo il D) ”.

1.7) Con appello spedito per la notificazione a mezzo del servizio postale raccomandato il 23 marzo 2015 e depositato il 20 aprile 2015, il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza, deducendone l’erroneità e ingiustizia, senza rubricazione di motivi.

1.7.1) L’appello evidenzia che il nucleo motivazionale della sentenza gravata risulta compendiato nei rilievi relativi:

- “ al possesso da parte del ricorrente rispetto ai citati controinteressati di superiori qualità morali e di carattere nonché professionali tenuto conto delle motivazioni alla base delle ricompense tributate, delle onorificenze e benemerenze conseguite e degli incarichi assolti, in particolare quelli in ambito internazionale tra cui quello di Direttore Aggiunto dell'International Military Staff presso la NATO svolto dal L G;

- al possesso da parte del ricorrente di una migliore tendenza di carriera essendo stato promosso Generale di Divisione un anno prima del V e avendo sempre preceduto in ruolo il D”.

Tanto premesso, l’appello evidenzia come:

- “… trattandosi di candidati di solito dotati di ottimi profili di carriera, le caratteristiche dei singoli sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica di tutte le qualità degli scrutinandi nel loro complesso, ponderazione da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato da una valutazione meccanica delle singole risultanze documentali ”;

- “… il giudizio operato dalla Commissione è la risultanza di una valutazione complessiva nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell'Ufficiale, cosicché non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo ”;

- “… nell’avanzamento a scelta degli Ufficiali a posti di notevole rilevanza, quale deve considerarsi quello finalizzato alla promozione al grado di Generale di Corpo d'Armata, l’apprezzamento discrezionale della Commissione di Vertice raggiunge la massima ampiezza…(sicché)… vizio di eccesso di potere in senso relativo può essere ravvisato, nei ridotti limiti del sindacato esercitabile su attività permeata da rilevanti margini di discrezionalità valutativa, solo quando sussistano entrambe le seguenti condizioni: che il profilo professionale del ricorrente, riferito ai quattro gruppi di elementi che l'art. 1058, comma 5 del c.o.m. fa obbligo di considerare, si presenti, al riscontro documentale, privo di elementi negativi, tanto da rendere evidente la riduttività della valutazione compiuta dalla Commissione rispetto ai meriti dell'Ufficiale;
che, invece, la documentazione dei pari grado assunti a riferimento, per confortare la censura di disomogeneità dei criteri valutativi, dimostri in modo immediato una ingiustificata supervalutazione dei loro titoli ”.

- “… il metodo seguito dal Giudice di primo grado sia a dir poco discutibile, giacché ha estrapolato dal profilo professionale del ricorrente e dei controinteressati V e D solamente alcuni aspetti ritenuti favorevoli al L G, non considerando nel loro complesso il curriculum di servizio del controinteressato ”.

1.7.2) In senso più specifico, si evidenzia che:

- in tre schede valutative il gen. L G ha riportato solo “… giudizio " superiore alla media " per complessivi 15 mesi (da ufficiale subalterno) a fronte dell’eccellenza costante del V e di una scheda valutativa " superiore alla media " per 12 mesi e di un rapporto informativo " non favorevole " per 10 mesi riportati dal D, sempre nel grado di Ufficiale subalterno ”;
ancorché detti giudizi riguardino gli esordi di carriera “… e quindi in una fase in cui la personalità degli ufficiali è ancora in fase di formazione, sono però in grado di incidere sulla elevata discrezionalità che caratterizza il giudizio di avanzamento, specie nei gradi apicali, ove le qualità sono definibili solo attraverso sfumatissime analisi di merito ”;

- nel grado posseduto e con riferimento alla scheda valutativa n. 92 l’appellato ha riportato “… un’annotazione non lusinghiera…, dove il compilatore, nell’ambito del profilo relativo alle qualità fisiche, morali e di carattere, riporta : "(...) in alcune occasioni ha tuttavia evidenziato incertezze che hanno richiesto azione di controllo e guida "”;

- in relazione alla scheda valutativa n. 93 l’interessato ha conseguito “… una aggettivazione non apicale di " notevolissima " per la motivazione al lavoro ( elemento che ) rappresenta l’espressione dell’interesse diretto agli obiettivi organizzativi e conseguente partecipazione a essi con senso del dovere, della responsabilità della disciplina nonché di spirito di abnegazione e di sacrifici ”;

- l’interessato ha espletato “… durante l’arco dell'intera carriera, incarichi di comando per un arco temporale inferiore rispetto ai controinteressati :

LI GOBBI VIECELI DALZINI

Plotone 45 45 50

Compagnia 29 31 24

Battaglione 12 12 12

Reggimento 16 23 13

Grande Unità 23 29 38

TOTALE 125 140 137

- “… se è vero che il L G può vantare 5 mesi di Comando di Reggimento all'estero (Kosovo), il D ne può vantare 3 (Iraq) addirittura durante il Comando di Grande Unità ”;

- la valutazione della Commissione di vertice, con riferimento sia all’apprezzamento degli incarichi di comando svolti, che all’attitudine a assumere incarichi di comando inerenti al grado superiore, presuppone la conoscenza della complessa realtà organizzativa e operativa, e pertanto può essere sindacata nel giudizio amministrativo entro limiti del tutto ristretti, senza sovrapposizioni che possono sconfinare nel merito;

- anche quanto alle benemerenze, il giudice ha erroneamente considerato il materiale istruttorio, poiché “… se l’interessato può vantare 3 croci al merito dell'Esercito, la Medaglia di lungo Comando, 4 encomi semplici e 2 elogi, d’altro canto il V può vantare ben 2 encomi solenni, 7 encomi semplici e 2 elogi;
mentre il D un encomio solenne (tra l'altro ottenuto nell'ultimo anno oggetto di valutazione), 6 encomi semplici e 1 elogio ”;

- in relazione poi “… alle " croci commemorative " e la Medaglia di Bronzo della Difesa Nazionale concessa dal Ministro della Difesa della Repubblica Francese…trattasi, per le prime, di riconoscimenti concessi…a titolo commemorativo, ovvero non per una specifica azione di merito personale, ma a titolo celebrativo, ossia in forza della partecipazione dell'Ufficiale a determinate missioni, partecipazione che peraltro viene già considerata dalla Commissione nell'ambito relativo agli incarichi espletati dall'interessato nel corso della carriera;
trattasi, per la seconda, di onorificenza straniera (peraltro non contemplata tra i titoli di valutazione di cui al c.o.m.) concessa nell'anno 1996 nel grado di Tenente Colonnello…ben 16 anni prima dell'avanzamento in parola e già negli anni più volte vagliata per lo scrutinio al grado di Colonnello, di Generale di Brigata e di Generale di Divisione e, conseguentemente, di valore indubbiamente relativo...( e segnatamente di )… " autorizzazione a fregiarsi della Medaglia...." e non di una benemerenza nel senso proprio del termine, come attesta anche la circostanza per la quale la suddetta medaglia è stata concessa senza riportare la motivazione delle circostanze della concessione ”;

- con riferimento alle qualità culturali e tecnico-professionali, poi “… se è vero che il ricorrente può vantare una laurea in più del V, d’altro canto quest'ultimo si distingue per i migliori risultati ottenuti nel settore formativo durante l’intera carriera (1° in uscita dall'Accademia Militare, 1° al termine del primo e del secondo anno della Scuola d'applicazione, 1° al termine del quadriennio formativo (graduatorie in cui il L G può vantare, rispettivamente, solo il 3°, il 2° e il 3° posto). Ancora, il V si è classificato 1° al corso formativo sciistico (contro il 6° posto ottenuto dal L G), 13° al Corso di Stato Maggiore (16° posto per il L G), 2° al Corso Superiore di Stato Maggiore (con qualifica finale di "Ottimo" rispetto al L G che può vantare solo un "Molto Buono ")”;

- quanto alla miglior progressione in carriera e alla maggiore anzianità in ruolo dell’interessato rispetto al generale D si pone in luce che “… già nell'avanzamento da Generale di Brigata a Generale di Divisione per il 2007, il D (con un p. 28,37/30) avesse superato nella graduatoria di merito il L G (p. 28,35/30). In particolare il D, nel citato avanzamento, si classificava 4° su 9 in 2" valutazione rispetto al L G che otteneva invece la posizione di 6° su 9 sempre in 2" valutazione ”;
mentre il relazione al generale V si rileva come “ Nulla dimostra, invece, in termini di progressione di carriera, la circostanza di essere pervenuto alla promozione in pari data rispetto al V, pur avendo il V un anno di anzianità in più, atteso che il punteggio attribuito agli interessati in parola non si riduce a una mera valutazione per merito comparativo ma si esplica in un giudizio per merito assoluto ”;

- peraltro anche nella precedente valutazione a scelta per l’avanzamento al grado di generale di corpo d’armata per l’anno 2011 i controinteressati si erano meglio posizionati in graduatoria (V al n. 6, D al n. 8, L G al n. 11), e ciò può assumere rilievo perché, pur nell’autonomia delle singole tornate di avanzamento a scelta “… il principio di continuità logica delle valutazioni riveste una circoscritta ma non irrilevante importanza nell'ambito delle scelte assolutamente discrezionali affidate alle Commissioni ”.

1.8) Costituitosi in giudizio con memoria depositata il 19 maggio 2015 -nella quale si rileva che l’appello non è stato potuto notificare ai generali S e E, pur riconoscendosi che essi non sono destinatari delle censure di parte ricorrente-, con successiva memoria depositata il 28 maggio 2015, dopo ampi rilievi sull’istanza cautelare incidentale proposta, l’appellato ha ampiamente controdedotto alle censure avverse, evidenziando:

- la sostanziale equivalenza delle posizioni rispetto alle qualifiche riportate nelle schede valutative;

- l’apicalità della aggettivazione “ notevolissima ” riferita alla motivazione al lavoro nella scheda n. 93, costituente “... solo una espressione all'interno di un giudizio più articolato del tutto laudativo espresso per di più dai revisori… tant’è vero che la s.v. n. 93 dell'appellato si conclude con la qualifica apicale e la formula elogiativa aggiuntiva a dimostrazione del possesso di doti tutte ritenute del massimo livello possibile ”;

- la fittizietà delle indicazioni relative ai maggiori periodi di comando dei controinteressati, perché “… se si considerano i comandi veri e propri e non quelli equipollenti…e se si computano i periodi di comando di Plotone del V e del D, di Compagnia del L G e del V e di Grande Unità del L G e del D… la conseguenza corretta da trarsi è proprio quella affermata nella sentenza di primo grado e cioè l'emergere di un periodo di coniando del L G pari a 125 mesi, del V di 109 mesi (più 29 mesi di incarichi solo equipollenti) e dei D di 103 mesi (più 12 mesi di incarichi solo equipollenti) ”;
non senza considerare che l’appellato presenta al riguardo un profilo d’impiego più diversificato quanto ai settori “… avendo prestato servizio anche in incarichi interforze e in missioni militari internazionali (settori di impiego del tutto sconosciuti al V ed assolti in modo più limitato per numero e tipologia dal D), come attestato anche dalla circostanza che solo il L G vanta Croci al Merito dell'Esercito, medaglie e Croci Commemorative (