N. 04977/2015REG.PROV.COLL.

N. 00658/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 658 del 2015, proposto dalla Flc Cgil - Segreteria Provinciale di Verona, Cisl Scuola - Segreteria Provinciale di Verona, Uil Scuola - Segreteria Provinciale di Verona, Snals Confsal - Segreteria Provinciale di Verona, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati M S, S C e A P, con domicilio eletto presso l’avvocato L F B in Roma, via Caio Mario, 7;

contro

Comune di Verona, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati G R C, M C e C Z, con domicilio eletto presso M C in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Veneto - Sezione III - n. 1321 del 20 ottobre 2014.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Viste le memorie difensive depositate dalle ricorrenti (in data 25 settembre e 2 ottobre 2015) e dal comune (in data 25 settembre e 2 ottobre 2015);

Vista la documentazione depositata dai ricorrenti in data 28 gennaio 2015 e dal comune in data 18 settembre 2015 (a sostegno dell’eccezione di improcedibilità sopravvenuta del gravame);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2015 il consigliere V P e uditi per le parti gli avvocati Sartori e Clarich;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza del Tribunale del lavoro di Verona n. 364 del 30 giugno 2011 – passata in giudicato perché confermata integralmente dalla sentenza della Corte d’appello di Venezia, sezione lavoro, n. 15 del 19 aprile 2013 a sua volta non impugnata -:

a) in accoglimento del ricorso proposto dalle organizzazioni sindacali di settore (Flc Cgil - Segreteria Provinciale di Verona, Cisl Scuola - Segreteria Provinciale di Verona, Uil Scuola - Segreteria Provinciale di Verona, Snals Confsal - Segreteria Provinciale di Verona), è stata dichiarata antisindacale la condotta del comune di Verona consistita nella determinazione unilaterale di non applicare, a far data dal 1 gennaio 2010, il contratto decentrato del 10 giugno 1997 (e le successive reiterazioni) con il quale era stata concordata e regolata l’applicazione degli istituti del

CCNL

Scuola (personale statale) al personale insegnante presso le scuole comunali;

b) è stato ordinato al comune di Verona di rimuovere gli effetti della delibera giuntale n. 120 del 10 aprile 2010 (e della pedissequa circolare n. 25 del 30 aprile 2010) delibera con cui l’amministrazione aveva ritenuto di applicare l’art. 54 del d.lgs. n. 150 del 2009 (modificativo dell’art. 40 del t.u.p.i. n. 165 del 2001), nella parte in cui rafforzava la cogenza e inderogabilità dei contratti collettivi nazionali di comparto a scapito di quelli integrativi locali, stabilendo, su parere conforme dell’A.N.C.I., dell’A.R.A.N. e del Dipartimento della funzione pubblica, che dall’anno 2010 il rapporto di lavoro del personale insegnante comunale dovesse essere disciplinato esclusivamente dallo specifico CCNL comparto enti locali - sezione scuola - non potendo continuare a trovare ingresso le prescrizioni speciali pattuite in sede di contrattazione decentrata mercé il rinvio agli istituti del CCNL della scuola statale;

c) è stato affermato che l’entrata in vigore (il 15 novembre 2009) della c.d. riforma Brunetta (d.lgs. n. 150 del 2009) non ha inciso direttamente ed immediatamente sugli accordi decentrati in essere che, anzi, sono stati salvaguardati fino allo scadere della fase transitoria divisata dall’art. 65 del d.lgs. n. 150 (31 dicembre 2012 per il comparto enti locali), nel corso della quale le parti avrebbero avuto l’onere di adeguare, a pena di nullità delle relative clausole, i contratti collettivi integrativi alle disposizioni sopravvenute di legge e di contrattazione collettiva nazionale per ciascun singolo comparto;

d) è stato esplicitamente precisato, infine, che il menzionato art. 54 d.lgs. n. 150 del 2009 <<..ha previsto in via eccezionale e provvisoria, il potere del datore di lavoro pubblico di regolamentazione unilaterale delle materie oggetto di contrattazione integrativa: “al fine di assicurare la continuità e il miglior svolgimento della funzione pubblica, qualora non si raggiunga l’accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione. Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo di compatibilità economico finanziaria previste dall’articolo 40-bis.”Tuttavia tale potere è ammesso soltanto a seguito della entrata in vigore a regime del D.Lvo 150/09 e quindi al più dopo l’eventuale scadenza dei contratti integrativi alla data del 31.12.2012. La condotta tenuta dalla Amministrazione Comunale deve essere qualificata come antisindacale ai sensi dell’art. 28 L. 300/1970…….poichè il Comune non si è limitato a non dare attuazione agli obblighi nascenti dalla contrattazione integrativa, ma ha disciplinato unilateralmente il rapporto di lavoro dei dipendenti in un ambito riservato alla contrattazione con le OO.SS.>> (pagine 6 e 7) .

1.2. Con sentenza della Corte d’Appello di Venezia n. 15 del 2013:

a) è stata confermata la sentenza di primo grado senza modificazioni della motivazione;

b) è stata espressamente stigmatizzata la condotta del comune, come tradottasi nella delibera n. 120 del 2010, per aver <<…ribadito non solo l’immediata operatività (vale a dire dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009), ma anche l’imperatività delle disposizioni di cui agli artt. 5, comma 2, e 40, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, che, come si è visto, consentono all’amministrazione …di adottare provvedimenti unilaterali in materia di organizzazione degli uffici e del lavoro. Ritiene invece questa Corte che nella fattispecie, come affermato nella sentenza impugnata e in casi analoghi da altri giudici di merito….., l’entrata in vigore di dette disposizioni non debba considerarsi immediata, data la perdurante vigenza ed efficacia dei contratti integrativi, anche se non adeguati, quantomeno sino al 31 dicembre 2010 e nel termine più ampio previsto per gli enti locali>> (pagina 14);

c) è stata esplicitamente confermata la scelta esegetica della sentenza di primo grado di individuare la data a decorrere dalla quale il datore pubblico avrebbe potuto esercitare poteri unilaterali di adeguamento dei contratti integrativi: <<Correttamente, dunque, il primo giudice ha ritenuto che l’amministrazione fosse tenuta all’osservanza delle disposizioni negoziali quanto alle materie oggetto di contrattazione decentrata, almeno sino alla conclusione della <<fase transitoria>>
di cui all’art. 65 del d.lgs. n. 150/2009>> (pagina 15);

d) è stato indicato con chiarezza che alla data di entrata in vigore della riforma c.d. Brunetta (15 novembre 2009), grazie alle puntualizzazioni recate dal decreto correttivo n.141 del 2011, dovevano ritenersi come imperative ed immediatamente operative solo le norme che impedivano alla contrattazione nazionale collettiva di demandare al livello integrativo o decentrato materie attinenti all’organizzazione degli uffici o del lavoro in generale, non potendo costituire, queste ultime, oggetto né di attività negoziale né di concertazione, e non essendo prevista una fase transitoria finalizzata all’adeguamento della contrattazione nazionale alla nuova disciplina di settore (pagine 18 – 20).

1.3. Il Comune di Verona, in dichiarata esecuzione della sentenza n. 364 del 2011:

a) ha ripristinato con decorrenza gennaio 2010 l’applicazione degli istituti del CCNL scuola statale al proprio personale docente;

b) ha riaperto il confronto sindacale per l’adeguamento del contratto decentrato alle nuove regole, indicendo e partecipando a numerose riunioni nel corso dell’anno 2012;

c) preso atto dell’esito infruttuoso delle trattative finalizzate all’adeguamento della contrattazione decentrata alla nuova disciplina, all’approssimarsi della scadenza della fase transitoria a ciò preordinata (31 dicembre 2012), ha approvato la delibera n. 585 in data 27 dicembre 2012, facendo applicazione del potere di determinazione unilaterale del rapporto di lavoro sancito dall’art. 65 d.lgs. n. 150 del 2009;
all’uopo ha svolto una nuova accurata istruttoria – acquisendo il parere favorevole e diffusamente argomentato del Dipartimento della funzione pubblica in data 4 dicembre 2012 – stabilendo (in sintesi e per quanto di interesse):

I) che a decorrere dal 1 gennaio 2013 sia applicata al proprio personale insegnante la disciplina del vigente CCNL del comparto enti locali – sezione scuola - con la conseguente disapplicazione della pregressa contrattazione collettiva integrativa incompatibile con il CCNL quadro sui comparti di contrattazione nel pubblico impiego;

II) di mantenere aperto il tavolo delle trattative sindacali, anche dopo il 31 dicembre 2012, onde concludere un nuovo accordo integrativo rispettoso della nuova cornice regolatoria.

1.4. Le su menzionate OO.SS. hanno proposto ricorso in ottemperanza al T.a.r. per il Veneto lamentando la violazione e l’elusione del giudicato e insistendo per la declaratoria di nullità della delibera n. 585 del 2012.

Questa la sintesi delle argomentazioni sviluppate a sostegno del ricorso (pagine 9 – 17, §§ da 18 a 36):

a) il giudicato del giudice del lavoro ha inibito in modo assoluto al Comune di Verona di applicare unilateralmente una disciplina negoziale diversa da quella concordata con le controparti sindacali, configurandosi una vera e propria riserva della materia del rapporto di lavoro alla contrattazione integrativa;

b) la condanna ex art. 28 dello statuto dei lavoratori ha lo scopo di impedire la reiterazione futura degli stessi comportamenti già ritenuti antisindacali;

c) il contesto normativo di riferimento non è mutato rispetto alla situazione posta a base del giudicato di condanna, infatti anche dopo il 31 dicembre 2012 la disciplina del rapporto di lavoro rientra nella competenza esclusiva della contrattazione collettiva, mentre la sola gestione degli uffici e delle risorse umane è sottratta a tale livello regolatorio;

d) la delibera n. 585 del 2012 riproduce i medesimi effetti illeciti derivanti dalla delibera del 2010 violando gli obblighi scaturenti dal contratto integrativo e introducendo una disciplina unilaterale del rapporto di lavoro;

e) l’esecuzione del giudicato è avvenuta in contrasto con le regole della buona fede secondo i principi ritraibili dall’art. 97 Cost. e dalla CEDU;

f) in considerazione della natura mista (di esecuzione e cognizione) del giudizio di ottemperanza è possibile chiedere direttamente al giudice amministrativo l’accertamento della nullità dei provvedimenti reiterativi del medesimo risultato già considerato illegale.

2. L’impugnata sentenza - T.a.r. per il Veneto - Sezione III - n. 1321 del 20 ottobre 2014 – ha respinto con dovizia di argomenti il ricorso in ottemperanza compensando fra le parti le spese di lite.

3. Le associazioni sindacali, con atto ritualmente notificato e depositato, hanno interposto appello avverso la su menzionata sentenza (sostenuto da due autonomi motivi, pagine 17 – 32 dell’atto di gravame), criticandone tutte le statuizioni sfavorevoli, reiterando le domande articolate in primo grado e introducendo nuovi argomenti a sostegno delle proprie tesi.

4. Si è costituito il comune di Verona eccependo l’improcedibilità e l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.

5. La causa è stata trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 13 ottobre 2015.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Preliminarmente il Collegio osserva che:

a) è inammissibile, per la prima volta nel giudizio di appello, l’introduzione di produzioni documentali e doglianze ulteriori rispetto a quelle che, proposte con atti ritualmente notificati, hanno delimitato il perimetro del thema decidendum vel probandum ampliando la causa petendi della domanda originaria (cfr. da ultimo Cons. St., sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5253);

b) conseguentemente, per ragioni di comodità espositiva, si prende in esame direttamente il ricorso di ottemperanza di primo grado e non si tiene conto della produzione documentale effettuata in questo grado (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. V, n. 673 del 2015;
n. 5253 del 2014);

c) attesa l’infondatezza del ricorso nel merito, si prescinde dall’esame dell’eccezione di improcedibilità del gravame sollevata dalla difesa comunale (nella memoria depositata in data 25 settembre 2015) nel presupposto che la sopravvenuta delibera giuntale n. 68 dell’11 marzo 2015 avrebbe privato di efficacia la precedente delibera n. 585 del 2012 recependo l’accordo di concertazione sull’orario di lavoro del 24 febbraio 2014.

7. Le tesi sviluppate nel ricorso in ottemperanza non sono suscettibili di favorevole esame, sia in fatto che in diritto, alla stregua dei principi elaborati dalla giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. V, 11 febbraio 2014, n. 657;
sez. III, 14 gennaio 2014, n. 106;
Ad. plen.15 gennaio 2013, n. 2;
sez. VI, 10 maggio 2011, n. 2757;
sez. VI, 18 ottobre 2010, n. 7563;
Cass. civ., sez. un., 1 agosto 2012, n. 13798;
sez. un., 27 dicembre 2011, n. 28812;
sez. un., 19 dicembre 2011, n. 27277;
sez. un., 2 dicembre 2009, n. 25344, cui si rinvia a mente degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d) c.p.a.):

a) le pronunce integrative del giudicato possono essere emesse dal giudice amministrativo adito in sede di ottemperanza solo ove si tratti di dare esecuzione a sentenze del giudice amministrativo e non anche quando la controversia riguardi sentenze di giudici appartenenti ad altre giurisdizioni;

b) i momenti di cognizione ammessi, pertanto, possono essere solo quelli strettamente consequenziali o connessi al giudicato, non essendo concepibili momenti di cognizione autonomi, in relazione a sopravvenienze o spazi lasciati bianchi dal giudicato, perché diversamente ragionando si altererebbero le regole sul riparto di giurisdizione e l’ottemperanza diventerebbe la sede per attribuire al giudice amministrativo spazi di cognizione riservati ad altre giurisdizioni;

c) in quest’ottica:

I) sono state ammesse domande di pagamento di interessi e rivalutazione monetaria maturati dopo il giudicato, domanda di risarcimento del danno conseguente all’inesecuzione o impossibilità di esecuzione del giudicato (art. 112, co. 3, c.p.a.);

II) coerentemente si è ritenuto che se l’amministrazione si conforma puntualmente al giudicato del giudice ordinario e la parte ne lamenti il contrasto col diritto europeo, si è in presenza di una nuova domanda di cognizione (sub specie di disapplicazione del giudicato per contrasto col diritto europeo e l’eventuale diritto nazionale che ad esso si adegui);

III) è inammissibile il giudizio di ottemperanza di sentenze civili recanti una condanna generica;

IV) il potere interpretativo del giudicato, che è consustanziale al giudizio di ottemperanza in quanto giudizio d’esecuzione e quindi può incidere anche su diritti soggettivi, quando concerne pronunce di un ordine giudiziario diverso dal giudice dell’ottemperanza, si deve però esercitare solo sugli elementi interni del giudicato stesso e non su questioni, domande o vicende esterne al giudicato, la cui valutazione spetta alla cognizione del giudice munito di giurisdizione;
in sede interpretativa, quindi, la potestas iudicandi del giudice amministrativo è limitata alla sola interpretazione del contenuto del giudicato con esclusione di un sindacato integrativo basato su elementi esterni e sopravvenuti;

d) <<l’esigenza di certezza, propria del giudicato, ossia di un assetto consolidato degli interessi coinvolti, non può proiettare l’effetto vincolante nei riguardi di tutte le situazioni sopravvenute di riedizione di un potere, ove questo, pur prendendo atto della decisione del giudice, coinvolga situazioni nuove e non contemplate in precedenza. La questione si pone invece ove la riedizione del potere (come nel caso in esame) si concreti nel valutare differentemente, in base ad una nuova prospettazione, situazioni che, esplicitamente o implicitamente, siano state oggetto di esame da parte del giudice. In tal caso ….non può escludersi in via generale la rivalutazione dei fatti sottoposti all’esame del giudice. … tesi da tempo avanzate che, facendo leva sul principio di effettività della giustizia amministrativa, prospettano la necessità di pervenire all’affermazione del divieto di ogni riedizione del potere a seguito di un giudicato sfavorevole, ma non ritiene di poter aderire a tale indirizzo che appare contrastante con la salvezza della sfera di autonomia e di responsabilità dell’amministrazione e non imposto dalle pur rilevanti pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo, come attestato dalla disciplina della materia in Paesi dell’Unione europea a noi più vicini (si pensi alla Francia ed alla Germania) nei confronti dei quali possiamo vantare un sistema di esecuzione del giudicato amministrativo – l’ottemperanza appunto – sicuramente più avanzato.>> (Ad. plen. n. 2 del 2013);

e) facendo applicazione al particolare caso di specie dei su esposti principi emerge che:

I) il comune ha prestato ossequio al contenuto del giudicato (quale risulta dall’esame del testo della sentenza n. 364 del 2011), ripristinando la disciplina statale dal gennaio 2010 e riattivando le trattative sindacali per conformare i vecchi accordi integrativi alle nuove regole dettate dalla c.d. riforma Brunetta;

II) allo scadere della fase transitoria ha posto in essere un potere non esercitato in precedenza (quello di cui all’art. 65 d.lgs. n. 150 del 2009), frutto di autonome scelte e rinnovata istruttoria, collocandosi per giunta nel solco di quanto anticipato dal giudicato lavoristico;
sono dunque stati colmati tratti liberi dell’azione amministrativi, fondati su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi all’intervento del Tribunale del lavoro culminato nel giudicato de quo agitur e dunque non pregiudicati da questo;

III) l’analisi rigorosa del giudicato civile si impone per tutte le considerazioni illustrate nei precedenti §§, non potendosi dare ingresso ad una esegesi ampia in funzione integrativa del dictum del giudice civile, per poi ricostruire artificialmente a posteriori l’inadempimento o l’elusione da parte dell’amministrazione.

8. In conclusione l’appello deve essere respinto.

9. Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55.