Pubblicato il 19/05/2022

N. 03969/2022REG.PROV.COLL.

N. 01808/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1808 del 2021, proposto da P B, L F e A F, rappresentati e difesi dagli avvocati G B, G C, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio G C in Roma, via Cicerone 44;

contro

Comune di Levanto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M A Q, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 4/3;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Liguria, Città Metropolitana di Genova Provincie di Imperia, La Spezia e Savona, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Torre Elah S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rosa Pellerano, Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione prima, n. 929/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Levanto, di Torre Elah S.r.l. e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2022 il Cons. U D C e uditi per le parti gli avvocati G B, G C, M A Q e Paolo Gaggero;

,

FATTO e DIRITTO

1. I signori P B, L F e A F hanno impugnato la sentenza 929/2020 del T.a.r. per la Liguria che aveva respinto il ricorso avverso la deliberazione di approvazione del Progetto urbanistico operativo di iniziativa privata del Comune di Levanto relativo al complesso immobiliare denominato “area ex cinema sport”.

2. Gli appellanti avevano impugnato il provvedimento suindicato contestando il superamento del limite di densità edilizia anche per non aver considerato la sala di pubblico spettacolo che il Comune aveva escluso dal computo perché ritenuta opera di urbanizzazione secondaria. Tre motivi di ricorso erano attinenti alla violazione del limite di altezza di cui all’art. 38, punto 12.2.1, comma 4, Norme di attuazione del piano urbanistico comunale (P.U.C.) ed al d.m. 1444/1968. Negli ultimi due motivi le censure riguardavano la violazione dell’art. 50, comma 2, lett. b), l.r. n. 36/1997 poiché la relazione geologica non avrebbe affrontato la problematica relativa ai possibili cedimenti fondazionali degli edifici circostanti e per il fatto che la sala pubblica, quale opera di urbanizzazione secondaria non poteva essere realizzata dal soggetto attuatore del P.U.O. ma con procedura di evidenza pubblica.

3. Preliminarmente la sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il primo motivo di ricorso che censurava scelte progettuali non conformi alla disciplina di P.U.C., al cui interno erano contenute specifiche disposizioni per il recupero dell’area in questione, non tempestivamente impugnate. Ha, invece, respinto l’altra eccezione, presentata dalla società controinteressata, relativa alla carenza di interesse degli appellanti, non essendo sufficiente la mera vicinitas ad integrarla.

Nel merito ha respinto i motivi di ricorso che riguardano la violazione dei limiti di altezza, la contestata prevalenza delle disposizioni specifiche del P.U.C. su quelle generali o l’interpretazione delle norme di cui al d.m. 1444/1968 in virtù della quale non sarebbero state violate dal progetto edilizio contestato. Quanto alle contestazioni sulla facciata, il primo giudice ha ritenuto integrati i caratteri di semplicità richiesti dalle norme di piano in quanto l’edificio in progetto non presenta logge aggettanti ed ha oltretutto ritenuto che erano state espresse valutazioni di merito difformi da quelle espresse dalle competenti autorità in sede di V.A.S. tenuto conto, altresì, che non è stata ancora rilasciata l’autorizzazione ex a rt. 146 del d.lgs. n. 42/2004. La censura sull’insufficiente valutazione nella relazione geologica del rischio nascente dall’esistenza di una falda superficiale non è stata accolta perché la relazione geologica non trascura l’esecuzione di uno scavo di sbancamento sotto falda e gli “aspetti fondazionali”. Veniva accolto l’ultimo motivo in quanto nello schema di convenzione urbanistica la realizzazione veniva qualificata come opera di urbanizzazione primaria e non secondaria (come ammesso anche dalle controparti dei ricorrenti che ritengono si sia trattato di errore materiale da emendare) e sotto questo esclusivo punto l’atto veniva annullato.

4. Gli appellanti hanno presentato appello sulla base di sette motivi:

4.1. il primo denuncia la violazione dell’art. 35 D.lgs. n. 104/2010 e dei principi sull’attualità dell’interesse a ricorrere e sull’onere di immediata impugnazione del P.U.C., per essere stato dichiarato inammissibile il primo motivo dell’originario ricorso nonostante le uniche norme del P.U.C. che debbono essere impugnate immediatamente, per l’effetto conformativo dello ius aedificandi , sono le prescrizioni che stabiliscono le potenzialità edificatorie dell’area definendone le qualità urbanistiche “primarie”, tramite zonizzazione e localizzazioni preclusive degli interventi edilizi. Le prescrizioni che definiscono qualità urbanistiche secondarie come le prescrizioni di indici di altezze e distanze vanno impugnate unitamente con l’atto applicativo. Pertanto, non era da considerarsi inammissibile la censura relativa all’assenza nel P.U.C. dell’indice fondiario di densità edilizia sostituito da modalità non quantitative per determinarlo nello strumento attuativo. In tal modo non è possibile calcolarlo a priori e verificare se sia eccedente il limite di densità previsto dal d.m. 1444/1968. il P.U.C. non prevede in alcun modo il superamento del limite di densità edilizia dell’art. 7 sub 2 d.m. n. 1444/1968 che deve ricomprendere nel calcolo anche il volume della sala di pubblico spettacolo da realizzare al piano terra del costruendo edificio e da cedere al Comune ex punto 12.2.1.1 dell’art. 38 N.T.A.;

4.2. il secondo motivo censura la violazione dei punti 12.2.1 e 12.2.1.1 dell’art. 38 delle N.T.A. del P.U.C. Non è stato rispettato il limite massimo di altezza dell’immobile che non doveva superare i mt. 12,50 secondo il punto 2.1.1. mente l’altezza fissata dal P.U.O è di mt. 16,69. Il punto 12.2.1.1 dell’art. 38 delle N.T.A. non deroga ai limiti di cui al punto 12.2.1, ma si limita ad inserire, al primo comma, nell’area del Cinema Sport “gli interventi di ricomposizione ammessi dal precedente punto 12.2.1”: in sostanza gli interventi del punto 12.2.1.1 sono consentiti se rispettano i limiti del punto 12.2.1, tra cui l’altezza;

4.3. il terzo motivo, espresso in via gradata rispetto al secondo, censura in ogni caso la violazione del comma 7 del punto 12.2.1.1 N.T.A. in quanto prescrive che “ l’altezza massima non superi quella media degli edifici latistanti ” cioè degli edifici “ preesistenti e circostanti ” menzionati dall’art. 8 D.M. n. 1444/1968 e cioè collocati su cerchi aventi come centro l’edificio da costruire. Il Comune, invece, ha preso in considerazione solo i fabbricati i cui fronti interferiscono direttamente con il perimetro del P.U.O.;
in tale modo, secondo gli appellanti, non sono stati considerati due edifici vicini e direttamente visibili, la cui ricomprensione ai fini del calcolo avrebbe determinato la diminuzione dell’altezza media da 13,69 a 12,91;

4.4. il quarto motivo sottolinea come in realtà l’altezza dell’immobile è superiore anche ai mt. 18,29 ritenuta legittima dal Comune perché all’interno del tetto a falda vi è un ultimo piano abitabile di altezza pari a tre metri delimitato da pareti verticali e dotato di portefinestre. Il calcolo dell’altezza alla linea di gronda era previsto dagli artt. 77 e 79 della l.r. 16/2008 che sono stati abrogati prima dell’approvazione del P.U.O. Se non si tenesse conto di ciò che può essere inserito sopra la linea di gronda, si potrebbe aumentare senza limiti l’inclinazione della falda del tetto soprastante la linea di gronda per ricavarvi un numero indeterminato di piani abitabili, considerati non rilevanti ai fini del rispetto delle norme di altezza. Vanno, quindi, considerati come parte della facciata i muri verticali di delimitazione dei vani abitabili ricavati all’interno delle falde. Se tale interpretazione adeguatrice non fosse ritenuta possibile, dovrebbe annullarsi l’art. 11 N.T.A. perché in contrasto con il criterio di effettività dell’altezza dell’edificio, in quanto rappresentativa del carico insediativo posto dagli art. 7 e 8 D.M. n. 1444/1968;

4.5. il quinto motivo attiene alla violazione dell’art. 38, punto 12.2.1.1, commi 6 e 7 N.T.A., con riguardo all’inosservanza, nell’approvato progetto architettonico: del riferimento tipologico al carattere di pregio degli edifici esistenti disposti sulla via;
del carattere di semplicità, con divieto di volumi aggettanti e massimo contenimento della presenza di poggioli. L’assenza di tali caratteristiche tipologiche deriverebbe dall’enorme “fornice” verticale terra-tetto, previsto nel progetto al centro della facciata principale su Via Cairoli, con ciò articolandosi la facciata in tre distinti piani verticali sfalsati tra loro;
tale dissonanza è ulteriormente confermata dalle bucature diverse per tipologia e dimensioni, la presenza in facciata lato strada, del tutto inusuale, di logge e di numerosi poggioli negli altri fronti, il tetto a falde a coprire solo parzialmente il fabbricato;

4.6. il sesto motivo ribadisce la censura circa il difetto di motivazione sulla verifica della realizzabilità tecnica dell’intervento senza danni per le proprietà circostanti ai sensi dell’art. 50 l.r. 36/1997. La relazione geologica, pur riconoscendo che potrebbero esservi cedimenti nelle fondazioni dei palazzi limitrofi, si limita ad accenni generici senza dimostrare l’assenza di rischi per i vicini. Tale valutazione non può essere rinviata alla fase della progettazione costruttiva;

4.7. il settimo motivo censura l’assenza di previsioni nel P.U.O. per affrontare il problema dell’accesso veicolare ad una sala spettacolo da 200 posti, mentre avrebbe dovuto rispettare la previsione del punto 12.2.1 dell’art. 38 NTA, che impone la realizzazione di spazi pubblici pedonali attrezzati e parcheggi nella misura di mq. 0,5/mq. di superficie agibile.

5. Il Comune di Levanto si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello e reiterando l’eccezione di inammissibilità del primo motivo di appello già accolta in primo grado.

6. Si costituiva anche la controinteressata Torre Elah s.r.l. che concludeva per il rigetto dell’appello.

7. Alla camera di consiglio del 30 marzo 2022 l’istanza cautelare veniva rinviata al merito.

8. L’appello non può essere accolto.

8.1. La declaratoria di inammissibilità della censura proposta in primo grado relativa alla violazione dell’indice di densità edilizia, che viene contestata con il primo motivo di ricorso, va confermata: la giurisprudenza amministrativa ha sempre espresso un orientamento unitario nel distinguere, ai fini della necessità o meno di immediata impugnazione, tra le previsioni pianificatorie dirette a regolamentare l’uso del territorio stabilendo già nel dettaglio le potenzialità edificatorie di una porzione di territorio ben localizzata e quelle che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio. Le prime necessitano di un’impugnazione entro il termine di decadenza, che decorre dalla scadenza della pubblicazione dello strumento urbanistico, le seconde possono essere oggetto di censura unitamente allo strumento attuativo (cfr., tra le altre, Cons. Stato, sez. II, 29 luglio 2019, n. 5298).

La previsione oggetto di contestazione è quella contenuta nell’art. 38 punto 12.2.1.1 che riguarda il recupero dell’edificio denominato Cinema Sport, stabilendo in concreto quale sia la potenzialità edificatoria dell’intervento di ristrutturazione urbanistica;
non si è di fronte ad una norma regolamentare suscettibile di ripetute applicazioni, ma di una norma di zona puntuale riferita ad un unico edificio che fissa la superficie agibile (S.A.) il rapporto di incidenza volumetrica e le altezze che ben poteva essere impugnata all’epoca della pubblicazione del P.U.C. Comunque, nel merito, la censura sarebbe infondata poiché l’indice calcolato dagli appellanti in 6,01 mc/mq, superiore al limite di 5 mc/mq fissato dall’art. 7 d.m. 1444 del 1968, ricomprende anche la volumetria della sala pubblica, ceduta al Comune in qualità di opera di urbanizzazione secondaria, che non deve essere computata nel calcolo dell’indice di densità.

8.2 Il secondo ed il terzo motivo ripropongono censure relativamente al parametro dell’altezza dell’edificio da realizzare. Innanzitutto, sarebbe stato violato il limite di altezza fissato dal P.U.C. che, secondo gli appellanti dovrebbe essere ricavato dal punto 12.2.1 dell’art. 38 delle N.T.A. Ma l’altezza è un parametro regolato specificamente dalla norma delle N.T.A. che riguarda specificamente l’edificio da ristrutturare, con previsione di un’altezza non superiore a quella media degli edifici latistanti. Quindi la previsione generale che fissa un’altezza massima di mt. 12,50 non è applicabile al caso di specie.

Inoltre, passando al terzo motivo, non può sostenersi che la disposizione specificamente inserita nelle N.T.A. sia in contrasto con l’art. 8 d.m. 1444 del 1968, poiché limiterebbe il confronto agli edifici latistanti e non al più ampio novero degli edifici preesistenti e circostanti citati nella norma in questione. In realtà, la norma specifica è più limitativa della previsione normativa perché fa riferimento di altezza media e non massima e comunque l’interpretazione dell’espressione contenuta nell’art. 8 citato è nel senso di limitare il riferimento agli edifici immediatamente limitrofi (Cons. Stato sez. IV, 9 settembre 2014 n. 4553, 10 giugno 2013 n. 3184). L’espressione “latistanti”, utilizzata nel punto 12.2.1.1 dell’art. 38 N.T.A., si riferisce esattamente agli edifici immediatamente limitrofi rispetto ai quali l’altezza media è superiore a quella prevista per l’edificio da realizzare.

8.3. Il quarto motivo attiene sempre alla disciplina dell’altezza dell’edificio in quanto contesta che alla linea di gronda dovevano essere aggiunti ulteriore tre metri poiché al di sopra di essa esiste un ultimo piano che presenta superfici abitabili perimetrate da muri verticali, con soprastante copertura a falda.

Ma tale interpretazione della modalità di calcolo dell’altezza dell’edificio è arbitraria in quanto il calcolo a partire dal punto più basso del perimetro dell'edificio fino alla linea di gronda in caso di tetto a falde era prevista dall’art. 77 l.r. 16 del 2008 che, anche se non più vigente all’epoca di approvazione del P.U.O., non è stato sostituito da una norma che disponga un differente metodo di calcolo;
in ogni caso l’art. 11 S) delle N.T.A. del P.U.C ha fatto proprio quel criterio. L’aver fatto proprio, da parte dello strumento urbanistico, un criterio fissato all’epoca della legge regionale poi abrogata non comporta la sua caducazione anche perché non vi è contrasto con alcuna norma statale in materia ed in particolare con gli artt. 8 e 9 d.m. 1444 del 1968 non contengono alcuna indicazione circa la modalità di calcolo dell’altezza massima.

La presenza di ulteriori volumi abitabili oltre la linea di gronda ha rilevanza quanto al rispetto delle volumetrie e del carico urbanistico, ma non incide sul piano architettonico che è quello tutelato dalle norme sull’altezza massima degli edifici.

8.4. Il quinto motivo censura la violazione del punto 12.2.1.1 dell’art. 38 N.T.A laddove, al sesto comma, prescrive che “ la fronte verso la pubblica via presenti caratteri di semplicità, con divieto di volumi aggettanti per logge o bow-window e massimo contenimento dell’eventuale presenza di balconi in aggetto ”.

Anche in questo caso va confermata la statuizione della sentenza impugnata: l’edificio non ha previsto la realizzazione di logge aggettanti ed il P.U.O. è stato sottoposto a procedura di V.A.S. nella quale sono stati esaminati anche i profili paesistici, essendo stato richiesto un parere alla Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio che non ha evidenziato criticità.

In ogni caso al momento dell’esecuzione dovrà ottenere l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del d.lgs. 42 del 2004 che costituirà occasione di ulteriore approfondimento del rispetto della previsione urbanistica. Allo stato, pertanto, le critiche estetiche svolte dagli appellanti, per dimostrare la violazione della prescrizione surrichiamata, appaiono inammissibili valutazioni di merito che si sovrappongono a quelle dell’autorità chiamata a valutare lo strumento attuativo.

8.5. Il sesto motivo afferma che la relazione geologica, pur riconoscendo l’esistenza di rischi per le costruzioni circostanti, non ha approfondito sufficientemente tali criticità che non possono essere rinviate alla fase della progettazione esecutiva. In realtà, il P.U.O. ha provveduto a munirsi di un approfondito studio geologico e sismico e di uno studio idraulico che hanno concluso per la fattibilità dell’intervento progettato. Tali conclusioni non sono state smentite neanche in occasione della procedura di V.A.S. che pure ha verificato l’eseguibilità dell’intervento sotto il profilo geologico, sismico ed idraulico. E’ evidente che quando sarà rilasciato il permesso di costruire verranno fornite ulteriori indicazioni di dettaglio che non riguarderanno la valutazione dell’assenza di rischi effettuata preventivamente.

8.6. Il settimo motivo contesta la mancata valutazione dell’accesso veicolare alla sala di spettacolo per 200 posti che avrebbe dovuto comportare la realizzazione di spazi pubblici pedonali attrezzati e di parcheggi nella misura di mq. 0,5/mq. di S.A. e cioè per mq. 755,66. Anche in questo caso si sostiene che dovrebbero essere rispettati i parametri di cui al punto 12.2.1 dell’art. 38 delle N.T.A., non considerando che per il P.U.O. in esame esiste un’apposita previsione di piano. Dal momento che per le nuove unità abitative che saranno costruite sopra la sala pubblica sono previsti parcheggi privati interrati, il carico insediativo riguarda la sala pubblica. Orbene in precedenza vi era un cinema con 220 posti che proiettava film ogni giorno, mentre la sala che sarà ceduta al Comune avrà un impiego occasionale e comunque determinerà un afflusso di persone decisamente minore rispetto al cinema. Nella zona sussistono parcheggi pubblici che circondano il centro storico ed infatti, in sede di V.A.S., la Polizia Municipale si è limitata ad indicare alcune prescrizioni ai fini della conformità dell’accesso di Via Cairoli alle disposizioni del Codice della Strada, senza evidenziare problemi quanto alla necessità di incrementare i parcheggi esistenti.

9. Le spese, indicate in dispositivo, seguono la soccombenza.