Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2023-11-22, n. 202310017

Pubblicato il 22/11/2023

N. 10017/2023REG.PROV.COLL.

N. 06251/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6251 del 2021, proposto da
Autostrade per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Pizzonia, Laura Trimarchi e Luisa Torchia, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;

contro

Provincia di Teramo, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli ed Antonio Zecchino, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Dora, 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 543/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Teramo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Torchia, Cerulli Irelli e Zecchino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo dell’Abruzzo, Autostrade per l’Italia s.p.a. riassumeva, ai

sensi dell’art. 105, comma 3, Cod. proc. amm., il gravame teso all’annullamento del verbale di accertamento e contestazione n. 2 del 19 febbraio 2018 emesso dalla Provincia di Teramo, a seguito della sentenza n. 3517 del 2019 con cui il Consiglio di Stato aveva accolto l’appello proposto dalla società avverso la sentenza n. 273 del 2018, con cui il suddetto Tribunale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La ricorrente gestisce l’Autostrada Adriatica A14 – che in alcuni tratti attraversa parte del territorio della Provincia di Teramo – in forza di concessione originariamente assentita ai sensi della legge 24 luglio 1961, n. 729 ed attualmente disciplinata dalla convenzione del 12 ottobre 2007, approvata ai sensi dell’articolo 8- duodecies , del d.l. 8 aprile 2008, n. 59 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101).

Il provvedimento impugnato si riferiva ai punti in cui il tracciato autostradale “scavalca”, con pontoni o viadotti, le strade provinciali, relativamente ai quali la Provincia di Teramo aveva in un primo momento chiesto alla ricorrente – con atti di accertamento e liquidazione impugnati innanzi al giudice ordinario – il pagamento del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), previsto dall’art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.

Successivamente, con il gravato provvedimento, la medesima Provincia aveva contestato, in via amministrativa, il carattere abusivo della presunta “occupazione” di suolo pubblico provinciale operata mediante i suddetti cavalcavia e pontoni, in quanto effettuata in assenza di concessione, con conseguenti sanzioni amministrative.

Il ricorso era affidato a quattro motivi di impugnazione.

Costituitasi in giudizio, la Provincia di Teramo chiedeva la reiezione del gravame, giacché infondato.

Con sentenza 28 dicembre 2020, n. 543, il giudice adito respingeva il ricorso, sul presupposto che la ricorrente, ancorché concessionaria della gestione del servizio pubblico costituito dalla rete autostradale, fosse tenuta, a norma del Regolamento provinciale COSAP (del quale neppure era stata contestata la legittimità) a chiedere il rilascio di apposita concessione per l’occupazione dello spazio sovrastante le strade provinciali con pontoni, viadotti ed altri attraversamenti aerei.

In difetto di concessione, ad avviso del primo giudice, detta occupazione doveva ritenersi abusiva, trovando così giustificazione l’esercizio da parte della Provincia di Teramo del potere sanzionatorio.

La sentenza escludeva inoltre che potesse estendersi in via analogica l’esenzione di cui all’art. 30 del predetto Regolamento provinciale, stante il carattere eccezionale delle ipotesi ivi contemplate.

Avverso tale decisione Autostrade per l’Italia s.p.a. interponeva appello, affidato ai seguenti profili di censura:

1) Error in iudicando. Erroneità della sentenza del TAR nella parte in cui non ha rilevato l’insussistenza dei presupposti dell’accertamento di occupazione ‘abusiva’ effettuato dalla Provincia .

2) Error in iudicando. Erroneità della sentenza del TAR nella parte in cui non ha rilevato l’esistenza di una causa di esclusione della responsabilità .

3) Error in iudicando. Erroneità della sentenza del TAR nella parte in cui ha ritenuto insussistente il difetto di istruttoria dell’accertamento compiuto dalla Provincia .

4) Error in iudicando. Erroneità della sentenza del TAR nella parte in cui ha ritenuto insussistente una violazione del principio dell’affidamento legittimo .

Si costituiva in giudizio la Provincia di Teramo, concludendo per l’infondatezza del gravame e proponendo a sua volta un appello incidentale subordinato, con il quale nuovamente deduceva le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, a suo tempo respinte dal primo giudice.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 21 settembre 2023 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio, ad un complessivo esame delle risultanze di causa, di dover prioritariamente esaminare le censure in rito dedotte con l’appello incidentale della Provincia di Teramo, in quanto idonee, ove accolte, a definire il giudizio.

Con un primo motivo di gravame, l’amministrazione eccepisce l’inammissibilità del ricorso di primo grado di Autostrade, in quanto proposto avverso un mero processo verbale di contestazione di illeciti amministrativi e prima che fosse emanato il provvedimento conclusivo del procedimento sanzionatorio, costituito – nel caso di “ ritenuta fondatezza dell’accertamento ” – dalla successiva ordinanza-ingiunzione ex art. 18 l. n. 689 del 1981.

Detto verbale, infatti, come da richiamati precedenti giurisprudenziali non inciderebbe di per sé sulla posizione giuridica del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestare il fatto ed a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, trattandosi di un atto privo di

autonoma lesività, con la mera funzione di portare a conoscenza dell’interessato la contestazione, sicché questi possa apprestare le proprie difese.

Neppure sarebbe valso, a fondare l’interesse all’impugnazione, paventare una effettiva “ attitudine lesiva ” del verbale impugnato e dell’accertamento ivi contenuto, in quanto “ potenzialmente idoneo a legittimare l’esercizio di poteri ripristinatori ”, atteso che, in concreto, il sopravvenuto provvedimento sanzionatorio definitivo (con cui era stata irrogata la sola sanzione amministrativa pecuniaria ed espressamente esclusa la sanzione accessoria della rimozione) definitivamente aveva superato, nei fatti, tale (meramente) ipotetica eventualità, dovendosi dunque escludere, per tale via, il permanere dell’interesse al ricorso.

Il motivo non può essere accolto.

Non vi è infatti ragione evidente di discostarsi da quanto in precedenza rilevato dalla Sezione in ordine alla medesima fattispecie controversa (ancorché in una fase nella quale si verteva in merito alla giurisdizione del giudice adito, esclusa dal TAR sul presupposto che il verbale impugnato fosse meramente “ prodromico all’irrogazione della sanzione pecuniaria ”, soggetta però alla giurisdizione ordinaria), con sentenza n. 3517 del 28 maggio 2019, per cui “ l’impugnato ‘verbale di contestazione’, con cui la Provincia ha accertato e contestato il carattere ‘abusivo’ dell’opera autostradale, in quanto atto presupposto prodromico ‘di per sé potenzialmente idoneo a legittimare l’esercizio di poteri ripristinatori, manifesta, chiaramente, una sua autonoma spiccata attitudine lesiva idonea ex se a radicare l’interesse al ricorso anche prima dell’adozione del definitivo provvedimento sanzionatorio ”.

Invero, è con detto provvedimento che era stata accertata – in modo definitivo – la presunta “abusività” dell’occupazione di porzioni del demanio provinciale ad opera del concessionario autostradale (o, per meglio dire, di parti strutturali d’appoggio al suolo della rete autostradale gestita da Autostrade per l’Italia), ossia del presupposto imprescindibile del successivo esercizio della potestà sanzionatoria della pubblica autorità.

Inoltre, anche a prescindere dalla circostanza che l’accertamento operato inter partes dalla Sezione – quanto al presupposto dell’interesse al ricorso – con la detta sentenza n. 3517 del 2019 deve ritenersi ormai coperto dal giudicato, va comunque ribadito che “ l'interesse ad agire con un'azione di mero accertamento non implica necessariamente l’attuale verificarsi della lesione d'un diritto o una contestazione, essendo sufficiente uno stato di incertezza oggettiva sull'esistenza di un rapporto giuridico o sull'esatta portata dei diritti e degli obblighi da esso scaturenti, costituendo la rimozione di tale incertezza un risultato utile, giuridicamente rilevante […] ” (così Cass. civ., VI, ord. 21 aprile 2017, n. 10184).

Con il secondo motivo di appello incidentale viene quindi dedotta l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse per effetto dell’intervenuta adozione dell’ordinanza-ingiunzione del 29 marzo 2019, peraltro non impugnata nei termini da Autostrade per l’Italia (ancorché ritualmente notificatale dalla controparte il 5 aprile 2019).

Argomenta la Provincia di Teramo che il rapporto giuridico sotteso all’impugnato verbale sarebbe stato regolato ex novo per effetto dell’ordinanza-ingiunzione non impugnata dalla società