Pubblicato il 18/03/2024

N. 02570/2024REG.PROV.COLL.

N. 02064/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2064 del 2023, proposto dalla
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, quale successore ex lege dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, DT IX – Campania, Ufficio delle Dogane di Benevento, nonché dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati ex lege presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Consorzio Agrario Provinciale di Benevento S.c. a r.l. in liquidazione coatta amministrativa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Terza, n. 6933/2022 del 10 novembre 2022, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso R.G. n. 4856/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza delle Amministrazioni appellanti di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2024 il Cons. Pietro De Berardinis e viste le conclusioni della parte costituita come da verbale;

Considerato:

- che con il ricorso in epigrafe l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno appellato la sentenza del T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, n. 6933/2002 del 10 novembre 2022, chiedendone la riforma;

- che la sentenza appellata ha accolto il ricorso proposto dal Consorzio Agrario Provinciale (“CAP”) di Benevento contro il provvedimento dell’Ufficio delle Dogane di Benevento dell’11 agosto 2021, recante revoca della licenza fiscale di esercizio per la gestione del deposito commerciale di prodotti energetici ubicato in Castelfranco in Miscano (BN) e per l’effetto ha annullato il provvedimento in questione;

- che l’Ufficio delle Dogane ha motivato la revoca con l’inoperatività del deposito per un periodo superiore a sei mesi, avendo l’art. 1, comma 1078, della l. 30 dicembre 2020, n. 178 sanzionato la suddetta condizione di inoperatività con la revoca della licenza a meno che l’inoperatività non derivi da documentate e riscontrabili cause oggettive di forza maggiore: queste ultime nel caso di specie non sono state ritenute sussistenti, in quanto l’inoperatività del deposito dipende dalla carenza della figura dell’Agente a gestire il deposito stesso. Inoltre sono stati violati gli obblighi previsti dall’art. 11 del d.l. n. 124/2019, adottati con determina direttoriale prot. n. 136764/RU del 10 maggio 2020, di adeguamento dei sistemi informatici entro il 30 novembre 2020 per l’invio telematico dei c.d. DAS (documento di accompagnamento semplificato);

- che, però, il primo giudice, dopo aver preliminarmente espresso forti perplessità sull’applicazione retroattiva dell’art. 1, comma 1078, della l. n. 178/2020 per fatti verificatisi anteriormente alla sua entrata in vigore (in quanto l’inoperatività del deposito data dal gennaio del 2019), ha ritenuto fondata la censura del Consorzio ricorrente di valutazione inadeguata e priva di idonea motivazione, da parte dell’Ufficio delle Dogane, delle possibili cause oggettive di forza maggiore che giustificherebbero l’inoperatività del deposito e quindi escluderebbero l’applicazione della disciplina sulla revoca di cui all’art. 1, comma 1078, cit.;

- che in particolare il T.A.R. ha attribuito rilevanza:

a) alla situazione di sofferenza finanziaria registrata dal Consorzio, in stato di liquidazione coatta amministrativa, attualmente in esercizio provvisorio, e alla richiesta del Commissario liquidatore di autorizzazione alla procedura di concordato preventivo finalizzato a riportare in bonis il Consorzio stesso;

b) agli effetti diretti ed indiretti della pandemia da COVID-19 , che ha determinato una progressiva riduzione della produttività e del fatturato, con contrazione notevole degli incassi, a ciò aggiungendosi le difficoltà nella selezione dell’Agente e i disagi per l’adempimento delle prescrizioni in materia di DAS elettronici a causa del malfunzionamento del sistema informatico;

- che ad avviso del primo giudice si tratta di un complesso di circostanze che avrebbero necessitato di una disamina motivata anche sotto il profilo della riconducibilità o meno delle ipotesi dedotte alle cause di forza maggiore (la sentenza menziona anche la circostanza – posteriore al provvedimento impugnato – del sopravvenire all’attenzione del Commissario liquidatore di una proposta di locazione o acquisto dell’impianto di Castelfranco in Miscano, la cui chiusura definitiva per revoca della licenza fiscale pregiudicherebbe, invece, ogni ulteriore attività);

- che da ultimo il T.A.R. ha ritenuto fondate, altresì, le censure relative alla violazione delle garanzie partecipative e al conseguente difetto di motivazione, poiché nel provvedimento gravato difetta una “ esternazione motivazionale ” che renda percepibile la ragione del mancato adeguamento dell’azione amministrativa alle deduzioni partecipative del Consorzio presentate dal Commissario liquidatore, essendosi fatto mero richiamo a una generica “ tutela degli interessi erariali ”;

Considerato, inoltre:

- che nell’appello le Amministrazioni contestano l’ iter argomentativo e le statuizioni della sentenza impugnata, deducendo con un unico motivo le doglianze di: error in iudicando ;
violazione e/o falsa o errata applicazione dell’art. 1, comma 1078, della l. 30 dicembre 2020, n. 178, in relazione all’art. 25, comma 4, del d.lgs. n. 504/1995 (c.d. TUA ), nonché dell’art. 11 del d.l. n. 124/2019 (convertito con l. n. 157/2019);
violazione e/o errata applicazione degli artt. 10 e 10- bis della l. n. 241/1990;
errata valutazione dei fatti di causa;
motivazione contraddittoria, erronea e illegittima;
erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti;

- che la difesa erariale ha richiamato in premessa l’art. 1, comma 1078, della l. n. 178/2020, il quale ha previsto la revoca della licenza fiscale di esercizio del deposito commerciale di prodotti energetici assoggettati ad accisa, di cui all’art. 25, comma 4, del d.lgs. n. 504/1995, in caso di inoperatività del deposito medesimo, “ prolungatasi per un periodo non inferiore a sei mesi consecutivi e non derivante da documentate e riscontrabili cause oggettive di forza maggiore ”. Ha richiamato inoltre l’art. 11 del d.l. n. 124/2019, il quale ha introdotto a partire dal 1° ottobre 2020, l’obbligo di utilizzo del sistema informatizzato, per la presentazione, esclusivamente in forma telematica, del c.d. DAS – documento di accompagnamento semplificato – di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 504/1995 per la circolazione su tutto il territorio di benzina e gasolio usato come carburante. Infine, ha richiamato la determina direttoriale n. 138764/2020 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, che ha disciplinato l’introduzione del c.d. e-DAS , prevedendo l’obbligo di ciascun esercente del deposito di adeguare i propri sistemi informatici e di darne comunicazione all’Ufficio delle Dogane competente per territorio;

- che nella fattispecie in esame l’Ufficio delle Dogane di Benevento concedeva, su istanza di parte, una proroga fino al 27 novembre 2020 per l’adeguamento dei sistemi informatici ai nuovi obblighi in tema di DAS , ma stante il permanere del mancato adeguamento ai requisiti di legge e l’inoperatività del deposito superiore a sei mesi, con nota del 7 giugno 2021 comunicava al Consorzio l’avvio del procedimento di revoca, Il Consorzio presentava osservazioni chiedendo che il procedimento fosse archiviato, ma la richiesta veniva respinta dall’Ufficio delle Dogane, che con il provvedimento dell’11 agosto 2021 disponeva la revoca della licenza,

- che secondo le appellanti il provvedimento impugnato avrebbe riportato in modo analitico la vicenda in fatto e in diritto, spiegando le ragioni in base alle quali non era possibile accogliere la richiesta di archiviazione: avrebbe, pertanto, errato il T.A.R. a ritenere il provvedimento privo di un’esternazione motivazionale che rendesse percepibili le ragioni del mancato adeguamento della P.A. alle deduzioni partecipative del Consorzio;

- che neppure sarebbe stato disatteso dall’Ufficio delle Dogane l’obbligo ex artt. 10 e 10- bis della l. n. 241/1990, di esame delle memorie e dei documenti presentati dal Consorzio nel corso dell’ iter procedimentale, poiché l’obbligo di esternazione delle ragioni ex art. 3 della l. n. 241/1990 sarebbe stato pienamente soddisfatto dal provvedimento di revoca della licenza;

- che non sarebbe vero quanto affermato dalla sentenza gravata e cioè che l’Agenzia non ha preso in considerazione la situazione di sofferenza finanziaria registrata dal Consorzio e gli effetti diretti e indiretti della pandemia, poiché, in realtà, l’Ufficio delle Dogane avrebbe compiutamente valutato le ragioni del Consorzio ed esaminato le memorie e i documenti da questo presentati, nel rispetto del principio di collaborazione tra Amministrazione e contribuente e delle tutele prescritte dalla legge a favore dei contribuenti;

- che in conclusione, secondo le appellanti, l’attività dell’Ufficio sarebbe corretta e legittimamente esercitata entro i limiti del sotteso quadro normativo e quindi la sentenza appellata sarebbe errata e da riformare, in quanto resa all’esito di una errata valutazione dei fatti di causa (per erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti) in violazione e/o falsa applicazione della normativa richiamata dalle stesse appellanti;

- che il Consorzio Agrario Provinciale di Benevento S.c. a r.l. in liquidazione, pur evocato, non si è costituito in giudizio;

- che le Amministrazioni appellanti hanno depositato istanza di passaggio della causa in decisione senza previa discussione orale;

- che all’udienza pubblica del 6 febbraio 2024 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione;

Ritenuto che l’appello sia infondato;

Considerato, infatti:

- che ai sensi dell’art. 1, comma 1078, della l. 31 dicembre 2020, n. 178:

“ Per i depositi di cui al comma 1077, eccettuati i depositi di stoccaggio di gas di petrolio liquefatti, i provvedimenti autorizzativi rilasciati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli ai sensi dell’articolo 23, comma 4, del testo unico di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, per la gestione dell’impianto in regime di deposito fiscale nonché la licenza fiscale di esercizio di deposito commerciale di prodotti energetici assoggettati ad accisa di cui all’articolo 25, comma 1, del medesimo testo unico, sono revocati in caso di inoperatività del deposito, prolungatasi per un periodo non inferiore a sei mesi consecutivi e non derivante da documentate e riscontrabili cause oggettive di forza maggiore. Con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli sono determinati gli indici specifici da prendere in considerazione ai fini della valutazione della predetta inoperatività in base all’entità delle movimentazioni dei prodotti energetici rapportata alla capacità di stoccaggio e alla conseguente gestione economica dell’attività del deposito. Il provvedimento di revoca è emanato previa valutazione delle particolari condizioni, anche di natura economica, che hanno determinato l’inoperatività del deposito […]”;

- che inoltre ai sensi dell’art. 11, comma 1, del d.l. 26 ottobre 2019, n. 124:

“ Con determinazione del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli da adottare entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, sono fissati tempi e modalità per introdurre l’obbligo, entro il 30 settembre 2020, di utilizzo del sistema informatizzato per la presentazione, esclusivamente in forma telematica, del documento di accompagnamento di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, recante testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative. La presente disposizione si applica alla circolazione nel territorio dello Stato della benzina e del gasolio usato come carburante, assoggettati ad accisa ”;

- che occorre preliminarmente precisare che, poiché all’art. 1, comma 1078, cit. non può riconoscersi efficacia retroattiva, il periodo da considerare ai fini della verifica dell’inoperatività del deposito commerciale di prodotti energetici ubicato in di Castelfranco in Miscano non può che essere quello successivo all’entrata in vigore della l. n. 178/2020: pertanto, nel caso di specie è illegittimo l’operato della P.A. che ha tenuto conto dell’inoperatività del deposito anche per i periodi anteriori alla suddetta entrata in vigore, come si evince dalla comunicazione di avvio del procedimento di revoca (v. all. 1 all’appello), che fa riferimento a un “ monitoraggio della movimentazione dei prodotti in banca dati AIDA ” e in particolare ai “ prospetti di chiusura presentati da codesto ente per l’anno 2019 e 2020 ”, da cui è emerso che “ il deposito in questione, per le innanzi annualità, non ha movimentato alcun quantitativo di prodotto ”;

- che in disparte tale rilievo preliminare, di per sé dirimente ai fini della reiezione dell’appello, c’è da precisare che l’Agenzia, nel valutare l’inoperatività del deposito (perdurata anche in epoca posteriore all’entrata in vigore della l. n. 178/2020), avrebbe dovuto tenere conto, come giustamente osservato dal T.A.R., della forte incidenza negativa sull’attività del Consorzio della crisi pandemica da COVID -19 in termini di notevole riduzione della produzione e quindi del fatturato, nonché del fatto che tale crisi si era andata a innestare su una situazione di già significativa sofferenza finanziaria dello stesso CAP, assoggettato infatti a liquidazione coatta;

- che l’omessa considerazione di tali fattori da parte dell’Agenzia ha comportato la violazione dell’art. 1, comma 1078, cit. (il quale, come si è visto, assegna alle “ documentate riscontrabili cause oggettive di forza maggiore ” il valore di causa di esclusione della revoca e in ogni caso impone, ai fini della revoca, di valutare le “ particolari condizioni, anche di natura economica, che hanno determinato l’inoperatività del deposito ”), nonché un vizio dell’istruttoria, con conseguente difetto di motivazione del provvedimento di revoca;

- che l’incidenza della crisi pandemica sulle attività del CAP era già stata sommariamente indicata, quale fattore di criticità, dal Commissario liquidatore del Consorzio nelle osservazioni presentate in sede procedimentale, dove era stato fatto cenno anche al ruolo strategico svolto dal Consorzio per le aziende agricole del territorio, che hanno nel CAP “ l’unico punto di riferimento sia per lo stoccaggio dei propri prodotti cerealicoli, sia per la fornitura di ogni materia utile all’agricoltura e relativi servizi di consulenze, sia “soprattutto” per la distribuzione di carburanti a uso agricolo ”;

- che pertanto correttamente il T.A.R. ha ritenuto fondata anche la censura di violazione dell’art. 10 della l. n. 241/1990, poiché il provvedimento di revoca ha considerato gli elementi forniti dal CAP nella memoria procedimentale privi di un riscontro nell’art. 1, comma 1078, cit., non trattandosi di “ documentate e riscontrabili cause di forza maggiore ”: al contrario, non può disconoscersi la natura di causa di forza maggiore all’incidenza della crisi pandemica. Inoltre, tutti i fattori segnalati, ivi compresa la pregressa (e conosciuta) situazione di sofferenza finanziaria del CAP, avrebbero dovuto essere valutati dall’Ufficio tra le “ condizioni, anche di natura economica, che hanno determinato l’inoperatività del deposito ”;

- che la giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che il dovere di esame delle memorie prodotte dall’interessato a seguito della comunicazione di avvio del procedimento non comporta la confutazione analitica delle allegazioni presentate, purché il provvedimento finale sia corredato da una motivazione che renda nella sostanza percepibili le ragioni del mancato adeguamento dell’azione amministrativa a quelle osservazioni (C.d.S., Sez. VI, 29 maggio 2012, n. 3210;
id., 11 marzo 2010, n. 1439;
id., 11 aprile 2006, n. 1999;
Sez. V, 13 ottobre 2010, n. 7472). L’Amministrazione, quindi, nell’adottare il provvedimento finale, non è tenuta a riportare il testo integrale delle deduzioni del potenziale destinatario, essendo sufficiente che le valuti nel loro complesso o per questioni omogenee: ciò non toglie, però, che la P.A. è tenuta a valutare le suddette memorie e, ove intenda discostarsene, a indicare i motivi del mancato recepimento (C.d.S., Sez. VI, 27 settembre 2016, n. 3996), il che nel caso ora in esame non è avvenuto, giacché per una parte le osservazioni del Commissario liquidatore non sono state considerate, per altra parte sono state disattese con motivazioni del tutto inconferenti ed erronee, come sopra visto;

- che da ultimo l’inadempimento del Consorzio agli obblighi di adeguamento dei sistemi informatici per l’invio telematico del DAS , in disparte le cause di giustificazione rappresentate dal Commissario, non può costituire motivazione idonea a fondare la revoca, che non è stata prevista dalla legge quale sanzione per tale inadempimento. Inoltre, nel provvedimento del 30 settembre 2020 con cui l’Ufficio delle Dogane di Benevento aveva accordato una proroga al Consorzio per l’adeguamento dei sistemi informatici (essendo state segnalate difficolta dal Commissario liquidatore del CAP) non viene fatto alcun cenno alla possibilità dell’avvio del procedimento di revoca della licenza in caso di perdurante mancato adeguamento dei sistemi informatici;

- che, del resto, la revoca della licenza è una misura assai gravosa e, perciò, riservata alle ipotesi di maggior gravità ( arg. ex art. 23 TUA );

Ritenuto, in conclusione, per tutto quanto esposto, di dover respingere l’appello, dovendo la sentenza di prime cure essere integralmente confermata;

Ritenuto, da ultimo, di non far luogo a pronuncia sulle spese del giudizio di appello, attesa la mancata costituzione in giudizio del Consorzio;