Pubblicato il 27/10/2016

N. 04506/2016REG.PROV.COLL.

N. 09823/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello nr. 9823 del 2015, proposto dal generale S S, rappresentato e difeso dall’avv. M A, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Gondar, 22,

contro

il MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti di

signori V G, E C e A R, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza n. 12040/2015 della Sezione Prima bis del T.A.R. del Lazio, di data 24 giugno 2015 – 21 ottobre 2015, non notificata.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 21 luglio 2016, il Consigliere C S;

Uditi per le parti l’avv. Antonelli e l’avv. dello Stato Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Generale S S, nel dicembre 2010, adiva il T.A.R. della Liguria per l’annullamento degli esiti dei giudizi di avanzamento al grado di Generale di Divisione relativi agli anni 2009 e 2010.

Il ricorrente asseriva che i punteggi a lui attribuiti nelle valutazioni impugnate erano in contrasto con i suoi precedenti di carriera ed incoerenti rispetto alla promozione, effettuata dalla stessa commissione di avanzamento che aveva successivamente emesso i provvedimenti impugnati, al grado di Generale di Brigata.

Il T.A.R. della Liguria, con sentenza n. 341 del 2012, accoglieva il ricorso ed annullava i provvedimenti gravati.

Avverso la decisione del T.A.R. proponeva appello il Ministero della Difesa che eccepiva l’incompetenza del T.A.R. Liguria, ritenendo competente a decidere sulla controversia il T.A.R. del Lazio, sede di Roma.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 38 del 2013, accogliendo l’appello dell’Amministrazione, ha annullato la pronuncia gravata e dichiarato competente a decidere sulla controversia il T.A.R. del Lazio, sezione di Roma, presso il quale il giudizio avrebbe dovuto riassumersi.

Il Generale S, con atto del 15 febbraio 2013, ha riassunto il giudizio innanzi il T.A.R. per il Lazio, rinnovando la richiesta di annullamento degli esiti dei quadri di avanzamento a Generale di divisione dell’Arma dei Carabinieri per gli anni 2009 e 2010.

Il ricorrente, riproponendo le stesse censure avanzate innanzi al T.A.R. della Liguria, assumeva di essere stato scavalcato ingiustificatamente nella graduatoria 2009 e 2010 da colleghi che nelle graduatorie degli anni precedenti lo seguivano;
che i punteggi a lui attribuiti erano erronei e comunque immotivati, nonché in violazione dei criteri valutativi stabiliti dalle norme vigenti in materia;
che non erano stati correttamente stabiliti i criteri per poter tradurre in punteggio gli elementi di valutazione stabiliti nel d.m. n. 571 del 1993.

1b. Il T.A.R., con sentenza n. 12040 del 21 ottobre 2015, ha rigettato il ricorso e condannato il ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore dell’Amministrazione convenuta.

Avverso la sentenza il Generale S S ha proposto appello.

L’appellante, posto in quiescenza in data 6 gennaio 2014, ha chiesto a titolo risarcitorio, ove fosse riconosciuto il proprio diritto alla progressione di carriera, la riammissione al servizio con il prolungamento del rapporto di impiego oltre i limiti di età (avendo compiuto il 6 gennaio 2016 65 anni, limite di età per i Generali di Divisione dell’Arma), per un tempo pari a quello della durata complessiva del periodo di servizio non espletato per l’anticipato collocamento in quiescenza.

Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa.

All’udienza pubblica del 21 luglio 2016 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato e va respinto.

2. Con un articolato motivo di censura l’appellante lamenta la violazione degli articoli 25 e 26 della legge n. 1137/1995 e dell’art. 3 del d.m. n. 571/1993, eccesso di potere e disparità di trattamento.

Si prescinde da approfondimenti in ordine alla asserita inutilità delle attività istruttorie effettuata dal T.A.R. del Lazio e dalle considerazioni in tema di contraddittorio perché prive di interesse ai fini di causa.

L’appellante sostiene che il T.A.R. del Lazio avrebbe errato nel ritenere che la valutazione effettuata della Commissione speciale di avanzamento (C.S.A.) sui titoli culturali e militari posseduti dal ricorrente, fosse coerente con i criteri indicati dagli artt. 25 e 26 della legge n. 1137/1995.

Diversamente, l’appellante ritiene che il giudizio adottato dalla Commissione non sarebbe supportato da sufficiente motivazione e, al riguardo, richiama quanto osservato a suo tempo dal T.A.R. della Liguria e cioè “ che i membri della Commissione non sempre hanno attribuito ai diversi indici un giudizio apicale, ad esempio sulle capacità di assolvimento di incarichi di alta responsabilità, che invece per tutti gli ufficiali controinteressati sono stati valutate in modo superiore ”.

2b. Orbene il T.A.R. del Lazio ha evidenziato, in termini condivisibili, che la Commissione, in sede di valutazione, ha considerato tutti i titoli e i precedenti di carriera del Generale S, mentre resta apodittica l’affermazione di quest’ultimo che i giudici di primo grado non abbiano dimostrato che la C.S.A. non li abbia considerati nella loro interezza.

L’appellante non chiarisce quale titolo o suo precedente di carriera non sia stato valutato, ma censura l’assunto del T.A.R. laddove afferma che il giudizio della Commissione superiore di avanzamento è un giudizio globale non scindibile in singoli elementi e che “ il sindacato sulla valutazione degli avanzamenti in senso comparativo, cioè in relazione agli altri ufficiali scrutinati, è ammissibile solo laddove sia utile a far emergere una valutazione abnorme e differente di un medesimo titolo posseduto ”.

In concreto, ad avviso del Gen. S andrebbero esaminate singolarmente le qualità morali, di carattere e fisiche, professionali, intellettuali e di cultura e l’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore del candidato, per poter poi esprimere una valutazione “globale”.

La tesi non può essere condivisa.

2c. Il Collegio richiama, al riguardo, l’orientamento ormai consolidato di questa Sezione che appare, peraltro, ben presente all’appellante e cioè che i giudizi di avanzamento a scelta degli ufficiali, sono connotati da ampia discrezionalità tecnica, difficilmente contestabili proprio perché implicano un apprezzamento della carriera e della professionalità di soggetti per lo più dotati di elevato profilo professionale, mentre il vizio di eccesso di potere in senso relativo è riscontrabile proprio qualora il giudice amministrativo, per affermarlo, estrapoli e faccia emergere singoli giudizi, tralasciando la visione globale di ciascuna posizione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 81/2010).

Nel caso di specie il giudice di primo grado, pur avendo effettuato un confronto tra la posizione dell’appellante e quella del controinteressato, non ha potuto rilevare né la macroscopica erroneità di giudizio in cui sarebbe incorsa la C.S.A. a svantaggio del Gen. S né, capovolgendo il ragionamento, la netta prevalenza professionale dello stesso sul controinteressato.

È, infatti, possibile cogliere sintomi di tale vizio alla condizione - ipotesi obiettivamente difficile da riscontrare - che nella documentazione caratteristica degli scrutinati risulti palesemente ed immediatamente ictu oculi un livello così macroscopicamente ottimale dei precedenti di carriera dell’ufficiale, volta a volta valutato, da palesare l’assoluta inadeguatezza del punteggio, ovvero ogniqualvolta emerga in senso evidente il vizio di illogicità manifesta inficiante l’omogeneità di valutazione tra i candidati.

Non censurabile, invece, è il giudizio della Commissione in presenza di differenze minime fra i candidati, tutti ovviamente di elevato livello professionale, alla luce della posizione da tutti raggiunta di ufficiale generale.

Il giudizio valutativo di idoneità, espresso con l’attribuzione del punteggio, ha riguardo, dunque, alla percezione globale e complessiva di tutto il complesso di qualità manifestate dall’ufficiale, sia pure riferite a “indicatori” tipizzati.

3. L’appellante contesta, poi, la sentenza del T.A.R. laddove i giudici hanno affermato che dal confronto delle esperienze dei due ufficiali, il Generale G avrebbe svolto funzioni più rilevanti rispetto a quelle dell’appellante e che la Commissione superiore di avanzamento avrebbe un assunto ampio margine di autonomia e di discrezionalità nella valutazione dei titoli per i gradi apicali.

La censura non è fondata.

3b. L’ordine di importanza degli incarichi, invero, non è sancito da alcun documento o graduatoria formale, tuttavia è prassi consolidata nelle amministrazioni militari, ma anche in via generale, che gli incarichi più complessi vengano assegnati a persone particolarmente qualificate e quelli ricoperti dal controinteressato G G sono di tutto rilievo;
tra essi il T.A.R. ha evidenziato quelli di Comandante Provinciale di Napoli, di Capo del IV Reparto, di Ispettore Logistico del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, di Comandante della Regione Carabinieri Piemonte Val d’Aosta, che ha svolto “ riportando sempre le più alte espressioni elogiative ”.

Qualora si volesse accedere alla tesi che la rilevanza degli incarichi non sia comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, non è dubbio che gli elogi favorevoli ricevuti dal G G, successivamente alla nomina a Generale di Brigata, sono segno delle sue qualità professionali.

3c. Nessun rilevo assumono le pronunce del giudice amministrativo nel giudizio proposto dal Gen. S avverso la graduatoria dell’anno 2003 per la promozione a Generale di Brigata, atteso che, come evidenziato dal T.A.R., il giudizio per la promozione a Generale di Divisione è una distinta procedura e la Commissione per l’anno 2009 ha sottoposto l’appellante ad una nuova valutazione, considerando il periodo trascorso nel grado di Generale di Brigata dal 2003 al 31 ottobre 2008.

Circa i “meriti” acquisiti successivamente alla formulazione della graduatoria del 2003 dal Generale G, l’appellante non trova, peraltro, elementi concreti per dimostrarne l’insussistenza, ma si limita a dire di aver egli ricoperto incarichi tali da consolidare “ la propria preminente posizione ”, riconoscendo così, indirettamente, “ il peso ” degli incarichi stessi nelle procedure di avanzamento.

Se gli incarichi, i comandi e i titoli di cultura vantati dal Gen. S non sono di poco valore, quelli espletati dal G G (tra cui il delicato Comando Provinciale di Napoli e della Legione Carabinieri Piemonte) non possono essere negativizzati e così le valutazioni massime da lui ricevute al riguardo.

4. Priva di elementi di sostegno è la considerazione del Gen. S, di aver forse patito le conseguenze derivanti da un atteggiamento dell’Amministrazione poco disponibile per i contenziosi da lui introdotti in passato e, comunque, nel caso in trattazione, ad essere considerato è stato il periodo in cui egli ha ricoperto il grado di ufficiale generale.

Se è vero, poi, che la qualifica di “ eccellente ” è la massima prevista dalla norma e serve a esplicitare le valutazioni del rendimento in servizio, le aggettivazioni aggiuntive sono, come riconosciuto dall’appellante, “ espressioni di congratulazione per le superlative prestazioni riconosciute ” e a prescindere dalle indicazioni esplicative recate da circolari ministeriali, l’aggettivo “ incondizionato ”, associato all’espressione “ compiacimento ” o “ apprezzamento ” non può essere circostanza priva di rilievo e della quale il Comando Generale ha avuto possibilità di tenere conto assieme agli altri titoli.

4b. Le valutazioni del G G e di ognuno degli altri promossi dopo di lui al grado di Generale di Divisione, invero, sono frutto di apprezzamento del lavoro svolto dagli stessi, e ciò non sminuisce i meriti del Gen. S o degli altri ufficiali posti di volta in volta in graduatoria in posizione non utile all’avanzamento.

Al riguardo, è d’obbligo richiamare, ancora una volta, la giurisprudenza di questa Sezione, circa lo spazio riservato al giudice amministrativo nel sindacare negativamente il giudizio espresso dall’Amministrazione in vicende come quella ora in esame.

L’Amministrazione è tenuta a compiere un unico complesso giudizio, che ha come figura astratta di riferimento quella dell’ufficiale idealmente meritevole e la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito soggetto, appunto, in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità, essendo espressione di discrezionalità tecnica, censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti.

5. Il vizio d’eccesso di potere in senso relativo deve essere sostenuto dall’esistenza di vistose incongruenze nell’attribuzione dei punteggi e la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile e ingiustificabile in relazione alle valutazioni dei pari grado iscritti in quadro di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6557).

Vengono in gioco gli artt. 25 e 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, e l’attribuzione del punteggio di merito ai militari in valutazione, è formata, come si è detto, con riguardo a diversi parametri e cioè alle qualità morali, di carattere e fisiche, alle benemerenze, qualità professionali dimostrate, alle doti intellettuali e di cultura e all’attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione.

5. Sotto questo profilo, appaiono fondate le difese dell’Amministrazione che insiste nel sottolineare che la valutazione debba essere complessiva e non a torto l’Amministrazione dà valore, nel caso di specie, alla significativa attività di comando svolta dal Generale G.

Sul piano della motivazione, il Collegio condivide l’orientamento secondo cui la specialità del procedimento per il giudizio di avanzamento comporta che tale giudizio derivi da un apprezzamento di sintesi di vari elementi (che non assumono il carattere di presupposto autonomamente sufficiente per l’attribuzione di un punteggio superiore) e una ponderazione “ non aritmetica ” delle qualità complessive degli ufficiali scrutinati, che si pongono in aggiunta alla somma dei titoli posseduti.

Tali principi debbono valere a maggior ragione nelle ipotesi, come quella in esame, in cui si verte in tema di promozioni a gradi di vertice della gerarchia militare ove, candidati risultano tutti sicuramente dotati di ottimi profili di carriera e le qualità dei quali sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito.

6. In ordine, poi, alla lamentata assenza di pronuncia da parte del T.A.R. del Lazio riguardo alla successiva valutazione della Commissione superiore di avanzamento per l’anno 2010, con cui è stato promosso a Generale di Divisione il Generale Centore, anche questi posto in una posizione più arretrata nella graduatoria del 2003 rispetto all’appellante, questo Collegio ritiene non potersi pronunciare non essendo state proposte censure specifiche.

7. La soccombenza esclude, altresì, che debba essere riconosciuta fondata l’ipotesi risarcitoria dell’asserito danno subito da parte dell’appellante.

8. La complessità sul piano interpretativo dell’oggetto del contendere giustifica la compensazione tra le parti delle spese dell’attuale grado di giudizio.