Pubblicato il 28/07/2021

N. 05591/2021REG.PROV.COLL.

N. 08779/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8779 del 2020, proposto da
Friul Medica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati L D P, L M, A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. L M in Roma, via Eustachio Manfredi 5;

contro

Azienda per L'Assistenza Sanitaria n. 3 “Alto Friuli, Collinare, Medio Friuli”, Asuiud – Azienda Sanitaria Universitaria Integrata di Udine, Comune di Codroipo non costituiti in giudizio;
Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale - Asufc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Giuseppe Sbisà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Sanino in Roma, viale Parioli, n. 180;
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michela Delneri, Ettore Volpe, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia in Roma, piazza Colonna, n. 355;
Punto Salute S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Luciani, Patrizio Ivo D'Andrea, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;

nei confronti

Puntosalute S.r.l. (P.Iva 02967410305), Puntomedical S.r.l. non costituiti in giudizio;
Lgf S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Luciani, Piermassimo Chirulli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;

per la riforma

della sentenza non definitiva del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 00374/2020, resa tra le parti, concernente l’autorizzazione finalizzata alla apertura di una struttura sanitaria a media complessità, sita in Codroipo (UD) rilasciata in favore della società controinteressata;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale – Asufc, della Regione Friuli Venezia Giulia, di Lgf S.r.l. e di Punto Salute S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica, tenutasi da remoto, del giorno 8 giugno 2021 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Sbisà, Michela Delneri, Massimo Luciani e Piermassimo Chirulli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso di primo grado la società Friul Medica S.r.l., operatore che gestisce un Poliambulatorio per visite specialistiche nel Comune di Codroipo, con servizi di radiologia e laboratorio analisi, insediato da oltre 10 anni, ha impugnato l’autorizzazione (della quale ha avuto conoscenza in data 3/2/2020), prot. 053484 del 18/11/2019, rilasciata dal Commissario Straordinario dell’Azienda l’Assistenza Sanitaria n. 3 “Alto Friuli, Collinare, Medio Friuli” alla società Puntosalute S.r.l., finalizzata all’apertura di una struttura sanitaria di media complessità sita in Codroipo, Via dei Carpini n. 25;
unitamente all’autorizzazione ha impugnato gli atti del procedimento (parere della Commissione di Vigilanza delle strutture sanitarie private dell’ASUID resa con verbale del 18/11/2019, presupposto parere del Comune di Codroipo, autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria, delibera della Giunta Regionale della Regione Autonoma F.V.G. n. 3586 del 20/12/2004).

1.1 - Al ricorso introduttivo del giudizio hanno fatto seguito un primo ricorso per motivi aggiunti avverso il parere favorevole della Commissione di Vigilanza del 18/11/2019, della quale la parte ha preso conoscenza a seguito della sua esibizione in giudizio;
un secondo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di accreditamento, con riserva, della struttura sanitaria per l’attività di cardiologia, Centro Prelievi, Dermatologia, Diabetologia/Endocrinologia, Medicina Fisica e Riabilitativa e Oculistica (limitatamente a visite e consulenze) con scadenza 7/9/2020;
un terzo ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di voltura della originaria autorizzazione da Puntosalute S.r.l. a Punto Salute S.r.l.

1.2 - All’udienza pubblica di trattazione della causa la società ricorrente ha chiesto rinvio dovendo presentare motivi aggiunti avverso il provvedimento di accreditamento definitivo della società Punto Salute S.r.l.

1.3 - In seguito all’opposizione della Azienda Sanitaria, il TAR ha adottato una sentenza non definitiva pronunciando sul solo ricorso principale, sui primi e sui terzi motivi aggiunti, lasciando quindi impregiudicata la decisione sul provvedimento di accreditamento con riserva, da definirsi separatamente.

2. - Con la sentenza non definitiva n. 374/2020 il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso introduttivo che i primi e terzi motivi aggiunti, ritenendo fondata l’eccezione di carenza di legittimazione della ricorrente ad impugnare l’autorizzazione sanitaria rilasciata in favore della controinteressata;
ha quindi condannato la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio nella misura di € 2.500 per ciascuna delle parti resistenti e controinteressate.

3. - Avverso tale decisione la ricorrente ha proposto appello articolato sulla base di tre motivi di gravame;
ha poi riproposto tutti i motivi dedotti in primo grado con il ricorso introduttivo ed i successivi motivi aggiunti che sono stati assorbiti dal TAR.

3.1 - Si è costituita per resistere all’appello l’Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale (ASUFC) che, dopo aver controdedotto sulle doglianze proposte, ha prospettato eccezioni di inammissibilità dell’appello sotto diversi profili (cumulatività dell’impugnazione in assenza dei presupposti, mancata prova della lesività, tardività del ricorso avverso il provvedimento comunale;
carenza di interesse sotto altro profilo, inammissibilità delle doglianze avverso la deliberazione della Giunta Regionale n. 3586/2004).

3.2 - Si è costituita in giudizio anche la Regione Friuli Venezia Giulia che, con memoria, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse;
ha poi dedotto l’infondatezza delle censure dell’appellante chiedendone il rigetto.

3.3 - Si sono costituite in giudizio anche le società Punto Salute S.r.l. e L.G.F. S.r.l. che hanno replicato alle doglianze proposte chiedendone il rigetto.

3.4 - Le parti hanno depositato scritti difensivi, anche in replica, a sostegno delle rispettive tesi.

3.5 - Con ordinanza n. 7244/2020 il Collegio ha dato atto della rinunzia all’istanza cautelare.

4. - All’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2021 l’appello è stato trattenuto in decisione.

5. - L’appello è fondato e va, dunque, accolto e va quindi dichiarato ammissibile il ricorso di primo grado;
i motivi del ricorso di primo grado e successivi motivi aggiunti, riproposti in appello, vanno respinti.

6. - Prima di procedere alla disamina delle censure è opportuno richiamare, per sintesi, il contenuto della sentenza impugnata.

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva della società Friul Medica sia con riferimento al permesso di costruire rilasciato in favore della società Punto Salute, (tenuto conto della distanza esistente tra le due strutture sanitarie), sia con riferimento all’autorizzazione sanitaria, in quanto fondato su ragioni anticoncorrenziali;
secondo il TAR, pur avendo la società ricorrente una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini, non sarebbe però titolare di una posizione qualificata, e cioè direttamente tutelata dalle norme che disciplinano il potere dell’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione sanitaria;
tale interesse potrebbe rinvenirsi in capo ai pazienti, in quanto destinatari delle prestazioni sanitarie, ma non in capo agli operatori del settore che vantano soltanto un interesse di natura economica, non presa in considerazione dalla norma attributiva del potere;
ciò potrebbe evincersi non solo dalla disciplina nazionale, ma anche dall’art. 48 della L.R. n. 17/2014 sulla verifica di compatibilità della nuova struttura rispetto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti;
tale disposizione rivela che detto potere è funzionale a garantire pienezza ed effettività del diritto alla salute dei cittadini, prescindendo da interessi privatistici di profitto, propri dell’esercizio delle attività economiche, che non sono considerati dalla norma stessa.

7. - Con il primo motivo l’appellante ha dedotto la “violazione di legge (art. 35 c.p.a., art. 24 Cost., art. 100 c.p.c. in relazione all’art. 48 L.R. FVG n. 17/2014. Erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado” sostenendo l’erroneità della tesi secondo cui gli operatori già presenti che configurino un danno economico dalla presenza di altre strutture sanitarie di nuovo autorizzazione, collocate a poca distanza e operanti nel medesimo settore di attività, non sarebbero legittimati ad impugnare i titoli autorizzativi altrui.

L’appellante sostiene l’erroneità di tale assunto richiamando la giurisprudenza della Sezione su una fattispecie analoga, relativa all’impugnazione di un’autorizzazione all’esercizio rilasciata ad un nuovo operatore del settore che esercita le medesime attività sanitarie, lamentando la mancata valutazione preventiva di compatibilità con il fabbisogno.

7.1 - Con il secondo motivo l’appellante ha dedotto la censura di “violazione di legge (art. 48 L.R. FVG 17/2014) – Erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado – Travisamento e falsa applicazione di norme di diritto” contestando l’affermazione del TAR, secondo cui la norma dell’art. 48 della L.R. n. 17/2014, sarebbe funzionale a garantire pienezza ed effettività del diritto alla salute dei cittadini, prescindendo da interessi privatistici di profitto nell’esercizio delle attività economiche.

Con tale doglianza l’appellante ha sostenuto l’erroneità di tale ricostruzione rilevando che il secondo comma di tale disposizione – laddove prevede la preventiva verifica di compatibilità del progetto da parte della Regione con il fabbisogno complessivo regionale, in relazione alla localizzazione territoriale delle strutture presenti – risponde proprio all’esigenza di garantire l’equa distribuzione sul territorio delle strutture, evitando l’eccessiva concorrenza che potrebbe portare ad uno scadimento del livello della prestazione sanitaria.

Le due doglianze possono essere esaminate congiuntamente in quanto tra loro connesse.

8. – Le censure sono fondate.

L’art. 8 bis, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992 dispone che: “ La realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie, l'esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l'esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 8-ter, dell'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater, nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies. La presente disposizione vale anche per le strutture e le attività sociosanitarie”.

L'offerta delle prestazioni sanitarie è articolata, infatti, in tre momenti distinti: l'autorizzazione (art. 8 ter del D.Lgs. n. 502 del 1992), necessaria per realizzare strutture sanitarie e per l'esercizio delle relative attività, l'accreditamento istituzionale, necessario per operare per conto del Servizio Sanitario Regionale (art. 8 quater), subordinatamente alla rispondenza della struttura ai requisiti ulteriori di qualificazione e in relazione al fabbisogno di assistenza definito dalla Regione, e la stipulazione di accordi contrattuali con le Aziende Sanitare Locali con indicazione, tra l'altro, del volume massimo di prestazioni che le strutture sanitarie si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza (art.