Pubblicato il 04/01/2021

N. 00016/2021REG.PROV.COLL.

N. 07658/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7658 del 2018, proposto da
Autorità di regolazione dei trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Campania Trasporti s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati E F, A M e L S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A M in Roma, via Confalonieri n. 5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 30 maggio 2018 n. 673, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a.;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Campania Trasporti s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Diego Sabatino e rilevato che l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, co.2, del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 7658 del 2018, Autorità di regolazione dei trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti propongono appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 30 maggio 2018 n. 673, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a., con la quale è stato dichiarato improcedibile il ricorso proposto da Campania Trasporti s.r.l. per l'annullamento

della delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 78/2014 del 27 novembre 2014, approvata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 2 aprile 2015, e di ogni atto presupposto e connesso, anche se allo stato non conosciuto, compresi ove occorra la delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 77/2014 del 27 novembre 2014, la determina del Segretario Generale dell'Autorità n. 24/2015 del 16 aprile 2015 e la comunicazione dirigenziale prot. 2015/1735 del 17 aprile 2015;

nonché, con i motivi aggiunti depositati in data 8.01.2016, per l'annullamento,

degli atti dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti prot. 2015/5314 del 29 ottobre 2015, e prot. 2015/5564 del 6 novembre 2015;

nonché, con i motivi aggiunti depositati in data 29.03.2018, per quanto occorrer possa, per l'annullamento

della delibera dell'Autorità per la Regolazione dei Trasporti n. 75/2017 del 31 maggio 2017, conosciuta dalla ricorrente in data 23 gennaio 2018.

Il giudice di primo grado ha così riassunto i fatti di causa:

“La ricorrente ha impugnato la delibera ART n. 78/2014 nella parte in cui impone il versamento del contributo previsto dall’art. 37 del d.l. n. 201/2011 alle imprese di autotrasporto per conto terzi e servizi connessi, deducendo svariati motivi di ricorso.

Con atto di motivi aggiunti, depositato in data 8.1.2016, la società ricorrente ha censurato l’atto di costituzione in mora al fine del pagamento emesso dall’ART in data 29.10.2015.

Con ordinanza n. 60/2016 di questo TAR l’istanza cautelare è stata accolta.

Nelle more del presente giudizio la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 69/2017, ha respinto la questione di legittimità costituzionale proposta con riferimento all’art. 37 comma 6 lett b) del d.l. n. 201/2011, rilevando come detta norma possa essere interpretata in senso conforme all’ordinamento costituzionale, e sia volta ad imporre il versamento del contributo ai soggetti “concretamente regolati” dell’ART.

Con atto di motivi aggiunti depositato in data 29.3.2018 la ricorrente ha impugnato la delibera ART n. 75/2017, con la quale la stessa ART avrebbe effettuato un ricognizione delle proprie competenze e delle attività di proprio interesse.

Si è costituita l’ART contestando in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso.”

Il ricorso veniva così deciso con la sentenza appellata, redatta nelle forme dell’art. 109 c.p.a..

In essa, il T.A.R. riteneva improcedibile il ricorso, in quanto, stante l’annullamento della delibera ART. n. 78/2014 in parte qua, era venuta meno la sequenza procedimentale degli atti impugnati.

Contestando le statuizioni del primo giudice, le parti appellanti evidenziano l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie difese.

Nel giudizio di appello, si è costituita Campania Trasporti s.r.l., chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Alla pubblica udienza del 12 novembre 2020, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - La questione in scrutinio attiene alla disciplina del finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito ART) e all’individuazione dei presupposti oggettivi che ne regolano il detto profilo e, come si vedrà, si dipana in un arco temporale che vede il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari.

Appare allora utile, se non necessario, procedere ad sintetica ricostruzione del quadro ordinamentale in cui si colloca ART, tenendo presente non l’interezza delle vicende dell’Autorità, ma ponendo a fuoco le due questioni qui rilevanti, ossia l’individuazione delle sue funzioni e delle modalità di finanziamento.

2.1. - Già in sede di istituzione dell’ART, avvenuta con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l, 22 dicembre 2011, n. 214, il legislatore ha provveduto a collocare il nuovo soggetto nell’ambito delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481 e a dare una definizione delle funzioni svolte.

Nella sua versione originaria, il comma 1 dell’articolo 37 del decreto legge n. 201 del 2011 attribuiva al Governo il compito di adottare uno o più regolamenti ex art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di emanare “le disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo”. Il successivo comma poneva tra i criteri e i principi direttivi dei predetti regolamenti l’individuazione, tra le Autorità indipendenti esistenti, dell’Autorità svolgente competenze assimilabili a quelle contemplate dalla medesima norma, cui attribuire puntuali funzioni in materia di: accesso alle infrastrutture e alle reti ferroviarie, aeroportuali e portuali;
criteri tariffari, “se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati”;
condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto connotati da oneri di servizio pubblico;
gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva.

In sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, il primo comma della norma in esame è stato modificato, spostandosi l’attenzione dei predetti regolamenti governativi dall’emanazione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo” alla produzione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione e un'efficiente regolazione nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture”, con un allargamento del perimetro di operatività delle medesime, oltre i richiamati settori.

Successivamente, la disposizione citata è stata modificata dall’art. 36, comma 1, lettera a), del d.l. 24 gennaio 2012, n.

1. Si è ivi previsto, dapprima, la devoluzione delle competenze in materia di traporti all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, con una previsione poi modificata con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27. L’attuale versione della norma comporta un ulteriore ampliamento delle attribuzioni, in quanto, ai sensi del vigente quarto periodo del primo comma, “L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”.

Conclusivamente, le funzioni dell’ART, che opera “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, concernono la promozione della concorrenza, la rimozione degli ostacoli all’accesso nel mercato di riferimento, la tutela dei consumatori “nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione”. Il che significa che le attribuzioni della ART comprendono, in ampiezza, l’intero “settore dei trasporti e dell’accesso alla relative infrastrutture”;
mentre in profondità, l’esplicito riferimento alla disciplina europea e quindi al Titolo VI del TFUE, evidenzia la direttrice d’azione, sintetizzata nell’ordinanza del TAR Piemonte n. 30 del 17 dicembre 2015 di rimessione di questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale, nel senso che “oltre a contemplare tutte le tipologie di trasporto (ferroviario, stradale, per via aerea e marittima), individua nei trasporti non solo un mercato in cui promuovere la concorrenza ma anche uno strumento di complessiva coesione dell’Unione e degli ulteriori mercati, evocando, ad esempio, aspetti di sicurezza e mobilità di carattere generale”.

2.2. - Venendo al tema del finanziamento, va notato come disposizione di riferimento in tema sia contenuta nel comma 6, lettere a) e b), della norma istitutiva. Mentre la lettera a) prevedeva un regime transitorio di finanziamento, limitato alla sola fase di avvio dell’ART e caratterizzato dal trasferimento una tantum di risorse erariali, il finanziamento a regime è stato regolato dalla successiva lettera b).

La disposizione, nella sua formulazione originaria, prevedeva che l’ART facesse fronte alle proprie spese “mediante un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non superiore all'uno per mille del fatturato derivanti dall'esercizio delle attività svolte percepiti nell'ultimo esercizio. Il contributo è determinato annualmente con atto dell'Autorità, sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Nel termine di trenta giorni dalla ricezione dell'atto, possono essere formulati rilievi cui l'Autorità si conforma;
in assenza di rilievi nel termine l'atto si intende approvato”.

In questo senso, il legislatore ha tendenzialmente uniformato l’ART alle altre autorità indipendenti, che parimenti vedono l’autofinanziamento come modalità esclusiva di copertura dei costi, previsto per quelle di regolazione dei servizi di pubblica utilità (ARERA e AGCOM) già dall’articolo 2, comma 38, lettera b), della legge n. 481 del 1995, poi esteso a CONSOB, ANAC e COVIP dall’articolo 1, comma 65, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e, da ultimo, all’AGCM (articolo 5-bis del decreto legge n. 1/2012). Inoltre, per le Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità ivi espressamente nominate la legge n. 266 del 2005 ha previsto un sistema di contribuzione applicato ai “mercati di competenza” (art. 1, commi 65 e 68-bis), in quanto ambiti interessati dai poteri di intervento delle Autorità, così superando la disposizione della legge n. 481 del 1995, riferita ai soli “soggetti esercenti i servizi” (disposizione invece rimasta a regolare fino al decreto c.d. decreto legge Morandi d.l. 28 settembre 2018 n.109, convertito con modificazioni dalla Legge 16 novembre 2018, n. 130 il contributo dell’ART ).

In merito poi alla qualificazione giuridica del contributo, è da tener presente la posizione della Corte costituzionale, espressa con sentenza 6 luglio 2007, n. 256 con riferimento alla stessa spettanza dall’ANAC (già AVCP), che ne ha individuato la natura di entrata tributaria in quanto caratterizzato dalla doverosità della prestazione, in assenza di un rapporto sinallagmatico rispetto ai servizi resi;
dal collegamento con una spesa pubblica;
e dal riferimento a un presupposto economicamente rilevante.

2.3. - Sulla scorta di questo inquadramento, le prime delibere dell’ART in tema di autofinanziamento sono state definitivamente approvate nel 2014 e 2015 (delibere nn. 10 e 78 del 2014) mediante i