Pubblicato il 21/11/2022

N. 10242/2022REG.PROV.COLL.

N. 03143/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3143 del 2022, proposto dalla Curatela del Fallimento “Calabrese S.p.A.”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato S P, con domicilio eletto presso lo studio Placidi Srl in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

la Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato N G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sabotino n. 12;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la ottemperanza

alla sentenza del Consiglio di Stato - Sezione Quarta – 20 gennaio 2015, n. 149, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2022 il consigliere Giuseppe Rotondo e uditi per le parti l’avvocato Vito Aurelio Pappalepore su delega di S P e l’avvocato N G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso allibrato al nrg 3143/2022, la “Curatela del fallimento “Calabrese s.p.a.” agisce per l’ottemperanza alla sentenza di questa Sezione n. 149/2015, del 20 gennaio 2015 resa nel ric. n. 9229/2010.

2. Espone in fatto che:

-con ordinanza n. 70 del 13 novembre 1998, il Commissario delegato per l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella Regione Calabria approvò il piano degli interventi di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili;

-con l’ordinanza n. 573 del 16 marzo 1999, il Commissario delegato approvò il piano generale della raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili nella Regione Calabria, dando contestualmente incarico al Responsabile Unico del procedimento di effettuare apposita procedura di gara, ai sensi del d.lgs. n. 157 del 1995, con il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso per la fornitura urgente delle attrezzature necessarie per la prima fase;

- alla gara parteciparono la Calabrese S.p.a. e l’A.T.I. capeggiata dalla Farid Municipal Vehicles Lt;

- con determinazione n. 156 del 27 ottobre 1999, il responsabile unico del procedimento assegnò in via definitiva l’appalto all’a.t.i. succitata al prezzo unitario per l’intera fornitura pari a Lit. 20.573.280.000, oltre IVA, al netto del ribasso offerto del 2,032% sull’importo complessivo a base d’asta di £. 21.000.000.000;

- con ricorso n. 134/2000, proposto innanzi al T.a.r. di Catanzaro, la Calabrese S.p.a. chiese l’annullamento dell’aggiudicazione dell’appalto al raggruppamento temporaneo palese inosservanza delle disposizioni contenute nel bando di gara;

- con sentenza n. 704/2000 del 5 maggio 2000, il T.a.r. accolse il ricorso;

- avverso detta sentenza l’Amministrazione commissariale interpose appello;

- all’esito del giudizio di merito, il Consiglio di Stato, con decisione n. 5509/2003, respinse l’appello alla sentenza del T.a.r. Catanzaro, n. 704/2000;

- poiché, tuttavia, nelle more del giudizio l’appalto in parola era già stato integralmente eseguito, la società agì in giudizio per il risarcimento del danno per equivalente (ricorso n,r,g, 1637/2003);

- in corso di giudizio, il Tribunale di Bari con sentenza n. 15 del 2 febbraio 2004 dichiarava il fallimento della Calabrese s.p.a.;

- si costituiva nel giudizio innanzi al T.a.r. la “Curatela del Fallimento Calabrese S.p.A.”, per proseguire il giudizio;

- con sentenza n. 598 del 2010, depositata il 4 maggio 2010, il T.a.r. Calabria, sede di Catanzaro, accoglieva la domanda risarcitoria parzialmente, limitatamente al risarcimento del minor danno liquidato in complessivi € 535.188,54, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria”;

- a seguito di interposto appello da parte della Curatela, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 149 del 4 novembre 2014, riformava la sentenza del T.a.r. Catanzaro liquidando in favore della ricorrente un risarcimento pari ad €. 3.053.111,39, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.

3. Questo l’incedere dei fatti;
ciò posto, la ricorrente riferisce che ad oggi né la Presidenza del Consiglio dei Ministri né la Regione Calabria hanno inteso corrispondere il risarcimento liquidato in sentenza.

3.1. Per questa ragione, la Curatela ha proposto l’odierno giudizio di ottemperanza con il quale, dopo avere illustrato le ragioni per le quali ha individuato quali soggetti legittimati passivi dell’azione sia della Presidenza del Consiglio dei Ministri sia della Regione Calabria, chiede che venga ordinato alle amministrazioni intimate, ciascuna per le quote di propria spettanza, l’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 149 del 20 gennaio 2015, attraverso il pagamento:

a) della somma di €. 3.053.111,39 maggiorata di interessi legali e rivalutazione monetaria a decorrere dal 27 ottobre 1999” e sino al “giorno dell’effettivo soddisfo;

b) della somma di € 3.000,00, oltre Iva, Cap e rimborso forfettario del 15%, liquidata in detta sentenza a titolo di spese legali;

c) dell’imposta di registrazione della sentenza, per la quale, in data 24 agosto 2015, è stato notificato alla Curatela ricorrente, nella qualità di obbligato in solido ex art. 57 del D.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, un avviso di liquidazione di imposta pari ad € 91.610,50.

3.2. Si è costituita in giudizio la Regione Calabria che eccepisce la inammissibilità del ricorso per: i) inesistenza del titolo nei confronti della Regione Calabria;
ii) difetto di legittimazione passiva dell’ente regionale medesimo.

3.3. In via subordinata:

c) l’impossibilità di essere chiamata a rispondere oltre la disponibilità di risorse di cui alla contabilità speciale soppressa con OPCM n. 146/2014;

d) di essere mallevata dalle conseguenze negative di una eventuale pronuncia di esecuzione a proprio carico ad opera della Presidenza del Consiglio dei Ministri - dipartimento protezione civile, tenuta a ciò in base a quanto osservato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 8 del 2016.

4. Alla camera di consiglio del 29 settembre 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Il ricorso è fondato.

6. Correttamente è stata evocata la Regione Calabria nel presente giudizio, in quanto da ritenersi soggetto legittimato passivo giusta: art. 5 della legge n. 225 del 1992;
O.P.C.M. n. 2696 del 21 ottobre 1997;
art. 1, comma 422, l. 27 dicembre 2013, n. 147;
sentenza Corte Cost., 21 gennaio 2016, n. 8;
art. 24, comma 6, d.lgs 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile).

7. La questione controversa origina dal rapporto (oggetto di successione) esistente in capo ad un ente commissariale nominato dal Governo in attuazione del potere sostitutivo ad esso attribuito dall’art. 120 Cost.;
nel caso di specie, dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225 (“istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile”).

7.1. In forza della citata legge n. 225/1992, l’organo commissariale nominato dalla Presidenza del consiglio dei ministri resta pienamente autonomo e distinto, anche sul piano della legittimazione processuale, sia dagli enti territoriali competenti (in est, Regione Calabria) che dalla stessa autorità che lo ha nominato e dai competenti Ministeri.

7.2. In particolare, l’incedere del procedimento sconta la nomina dell’organo da parte della Presidenza del Consiglio e la prodromica attività istruttoria relativa all’accertamento dei presupposti per disporre l’intervento sostituivo;
per il resto, il commissario delegato risulta essere un centro d’imputazione autonomo, in possesso di autonomia operativa, decisionale e gestionale della propria struttura.

7.3. Nel territorio della Regione Calabria, il commissario delegato per l’emergenza ambientale ha definitivamente cessato tutte le proprie funzioni in data 31 dicembre 2012 in forza della ordinanza n. 4011 del 22 marzo 2012.

7.4. Con successiva ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 14 marzo 2013, n. 57, sono state stabilite le modalità di trasferimento delle relative competenze in capo agli organi ordinariamente deputati alla gestione delle operazioni di gestione dei rifiuti. Tale, ultima ordinanza dispone che “A decorrere dal 1° gennaio 2013, la regione Calabria - Assessorato alle politiche ambientali è individuata quale amministrazione competente al coordinamento delle attività necessarie al completamento degli interventi da eseguirsi nel contesto di criticità nel settore dei rifiuti solidi urbani nel territorio della medesima Regione …”.

7.5. Il menzionato provvedimento va coordinato con l’art. 1, comma 422, legge 27 dicembre 2013, n. 147 (c.d. Legge di stabilità 2014), ai sensi del quale “ Alla scadenza dello stato di emergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti, individuati anche ai sensi dell’art. 5, commi 4- ter e 4- quater , della l. 24 febbraio 1992, n. 225 (istituzione del servizio nazionale della protezione civile), subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti, anche ai sensi dell’art. 110 del codice di procedura civile, nonché in tutti quelli derivanti dalle dichiarazioni di cui all’art. 5- bis , comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, già facenti capo ai soggetti nominati ai sensi dell’art. 5 della citata legge n. 225 del 1992. Le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i soggetti nominati ai sensi dell’art. 5 della medesima legge n. 225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni e degli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati ”.

Il combinato disposto delle fonti appena citate, interpretate alla luce del chiaro tenore testuale (criterio ermeneutico principale di interpretazione delle leggi), induce il Collegio ad affermare che la Regione Calabria sia l’unico soggetto legittimato passivo nel presente giudizio, in quanto individuato dal Legislatore nazionale come successore universale in tutti i rapporti facenti capo al cessato ufficio commissariale, quest’ultimo a sua volta nominato su designazione della Regione stessa, se non identificato nello stesso Presidente della giunta regionale.

8. Sul punto, il Collegio rileva che l’istituto del commissariamento implica un fenomeno, non già di avocazione bensì, di sostituzione di un organo ad un altro risultato inadempiente.

Le riferite fonti contemplano una successione universale nei rapporti con conseguente applicazione dell’art. 110 c.p.c., vertendosi in un caso in cui il soggetto nominato commissario delegato è anche il rappresentante dell’ente ordinariamente competente o, n taluni casi, dallo stesso designato.

Ragion per cui, appare ragionevole la norma statale che ha individuato nella regione Calabria il soggetto titolato a succedere in tutti i rapporti facenti capo al cessato ufficio commissariale, assumendosene l’imputazione soggettiva.

8.1. L’interpretazione delle norme nei sensi sopra patrocinati trova conforto nella giurisprudenza della Corte costituzionale. La Corte, con sentenza 21 gennaio 2016, n. 8, nel rigettare le questioni sollevate, ha sostenuto che, se da un lato gli atti del commissario delegato sono pacificamente qualificabili come atti dell’Amministrazione centrale dello Stato, dall’altro la funzione statale che qui viene in rilievo ha carattere temporaneo e risulta correlata necessariamente allo stato di emergenza, rispetto alla quale la Regione ordinariamente competente non è comunque estranea. La funzione statale, in quanto strettamente connessa allo stato emergenziale, cessa nel momento in cui termina l’emergenza. Dal che consegue, secondo la Corte, che i rapporti giuridici residuati alla cessazione della struttura commissariale siano governati, nuovamente, in base all’ordinario sistema di competenze con il subentro dell’ente ordinariamente competente - ai sensi dell’art. 110 c.p.c. - in tutte le situazioni attive e passive appartenenti, nello stato di emergenza, all’Amministrazione Statale (la delega di commissario dal 2004 fino alla cessazione dello stato di emergenza risulterà attribuita, infatti, ai Prefetti).

9.2. La stessa Corte costituzionale ha chiarito che “il venir meno della struttura commissariale, per il cui tramite lo Stato ha in concreto esercitato la funzione emergenziale, integra il presupposto di una necessitata successione nei rapporti da questa posti in essere e che risultino ancora in atto, la cui riconduzione al fenomeno della successione universale è scelta legislativa non incongrua rispetto alle premesse che la sorreggono” (v. punto 8.1.2., Corte Cost., sent. cit.).

8.3. La decisione della Corte costituzionale corrobora la tesi della legittimazione a succedere all’ufficio commissariale in capo alla Regione Calabria.

9. Resta, tuttavia, il nodo dell’ambito applicativo soggettivo della norma in esame (l’art. 1, comma 422, legge 27 dicembre 2013, n. 147).

9.1. Secondo la Corte costituzionale, tale ambito si riferisce all’ipotesi in cui i commissari delegati siano rappresentanti dell’amministrazione e degli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dalla stessa designati (v. ultimo inciso dell’art. 1, comma 422, cit.).

Pertanto, con riferimento al cessato ufficio del commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della regione Calabria occorre stabilire l’operatività del meccanismo successorio in universum jus delineato dalla suddetta norma, ciò in quanto a decorrere dall’anno 2004 e sino alla cessazione dello stato emergenziale (31 dicembre 2012), le funzioni di commissario delegato pro-tempore per l’emergenza ambientale sono state ricoperte (nel territorio regionale) da rappresentanti dell’amministrazione statale (id est, i prefetti).

9.2. Sul punto, soccorre l’orientamento del Consiglio di Stato, dal quale il Collegio non ravvede motivi per discostarsi.

Con la sentenza n. 2700 del 17 giugno 2016, questo Consiglio ha esaminato tutti i profili problematici venuti in rilievo nella questione, alla luce anche delle posizioni assunte sul tema dal giudice ordinario.

In particolare, il Consiglio di Stato si è intrattenuto sul termine “ designati ” contenuto nella disposizione di cui all’art. 1, comma 422, della Legge di Stabilità 2014 affermando che “la successione universale ex comma 422 resta esclusa solo quando la Regione sia rimasta del tutto estranea alla nomina o alla designazione del Commissario delegato”.

Al termine “ designati ” viene dato, pertanto, una interpretazione estensiva, tale da ricomprendere anche le ipotesi in cui la Regione si sia limitata soltanto ad indicare il soggetto da nominare quale commissario delegato;
per cui, affinché possa escludersi il meccanismo successorio ex art. 1, comma 422 cit. è necessario che la Regione non abbia per nulla interferito nel processo di nomina e designazione dei commissari;
di converso, una (pur se minima) ingerenza dell’ente regionale costituirebbe “designazione” del commissario con la conseguente imputazione dei rapporti in capo alla Regione o, tuttalpiù - come ipotizza il Consiglio di Stato in alternativa a tale conclusione - in maniera congiunta tra Stato e Regione.

10. Applicando le su esposte fonti e le suddette coordinate interpretative al caso di specie, deve inferirsi che la norma in esame non presuppone mai un’ipotesi di legittimazione passiva “esclusiva” della Presidenza del consiglio dei ministri, in quanto la Regione Calabria ha sempre (quanto meno) indicato i soggetti che, a suo dire, avrebbero potuto ricoprire il ruolo di Commissario delegato per il superamento dell’emergenza ambientale nel territorio regionale.

10.1. E infatti:

- per il periodo dal 1997 sino al 2004, non si pongono particolari questioni in quanto le funzioni di commissario sono state sempre attribuite al Presidente della giunta regionale della Calabria, per cui trova applicazione l’art. 1, comma 422, cit., con la conseguente titolarità passiva del rapporto giuridico in capo all’ente regionale;

- a decorrere dall’anno 2004 e sino alla cessazione dello stato emergenziale (31 dicembre 2012), tutti i commissari risultano designati dall’ente regionale, il quale ha sempre indicato i nominativi dei soggetti ritenuti idonei per lo svolgimento dell’incarico, anche se la procedura di nomina è stata poi formalmente compiuta dall’amministrazione statale.

11. Va aggiunto che, che tutte le ordinanze di protezione civile succedutesi nella vigenza dei fatti per cui è causa (ordinanze nn. 2696 del 1997, n. 2707 del 1997, n. 2856 del 1997, n. 2881 del 1998, n. 2984 del 1999) sono stati adottate in raccordo con la Regione Calabria.

11.1. Le nomine, infatti, hanno anche scontato la “ intesa ” con la Regione per cui, rispetto allo stato di emergenza, la Regione Calabria non è mai rimasta estranea.

11.2. Nell'ambito dell'organizzazione policentrica della protezione civile, la regione Calabria, nel fornire la “ intesa ” per le deliberazioni del Governo nonché il “ raccordo ” con lo Stato, ha assunto una posizione di cooperazione in termini di collaborazione leale e solidaristica (cfr. Corte cost. n. 8 del 2016) che ha fatto assumere all’ente territoriale la qualità di soggetto titolare passivo dell’obbligazione per cui si discetta.

12. Deve concludersi, pertanto, nel senso che, per effetto della interpretazione del combinato disposto degli articoli 1, comma 422, legge 27 dicembre 2013, n. 147, e 5, commi 4- ter e 4- quater , della l. 24 febbraio 1992, n. 225, con l’art. 110 del codice di procedura civile, unico soggetto titolare dei rapporti facenti capo al commissario delegato cessato dalle proprie funzioni è la Regione Calabria, legittimata passiva nel giudizio de quo .

13. La divisata azione esecutiva è stata, pertanto, correttamente esercitata, ex art. 110 c.p.c., nei confronti della Regione sulla base del titolo formatosi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 149 del 20 gennaio 2015, dovendo costei rispondere del debito nella qualità di successore universale nei divisati rapporti.

14. La Regione, invero, ha eccepito l’impossibilità di essere chiamata a rispondere oltre la disponibilità di risorse di cui alla contabilità speciale soppressa con OPCM n. 146/2014.

14.1. La tesi è irrilevante.

14.2. Per effetto della successione universale ex le g e , la Regione Calabria è succeduta interamente in tutti i rapporti attivi e passivi, anche sub iudice , derivanti dalla gestione emergenziale.

14.3. L’eccepita incapienza di bilancio non costituisce, pertanto, valida ragione per impedire la piena soddisfazione della pretesa creditoria della ricorrente, trattandosi di circostanza afferente l’ambito interno dell’ente, se non il rapporto di provvista tra organi amministrativi dello Stato policentrista, comunque di natura meramente organizzativa, programmatica e gestionale.

15. Per le stesse ragioni, anche la domanda di garanzia (malleva) formulata dalla Regione non può trovare in questa sede (di ottemperanza) favorevole riscontro, trattandosi di regolazione interna ai rapporti tra Stato e Regione e comunque estranea al perimetro del presente giudizio.

16. Acclarata l’ammissibilità del ricorso nei confronti della regione Calabria, riconosciuta quest’ultima legittimata passiva e soggetto cui imputare l’obbligazione indennitaria per cui è causa, respinte, altresì, le eccezioni formulate dall’ente territoriale, resta ora da decidere sulle modalità di calcolo degli interessi legali e rivalutazione monetaria.

16.1. Il Ta.r., con statuizione non impugnata in appello e quindi passata in giudicato, ha stabilito che “sull’importo indicato” [in seguito modificato dal Consiglio di Stato in euro 3.053.111,39] “vanno, altresì, corrisposti rivalutazione monetaria e interessi legali, mentre null’altro è dovuto né ai sensi dell’art. 1224, secondo comma, c.c. (che si applica, invero, alle obbligazioni di valuta e non a quelle di valore”).

16.2. Il Collegio ritiene, in applicazione dei principi enucleati dalla giurisprudenza in materia, che, trattandosi di responsabilità civile extracontrattuale, entrambe le poste dovranno essere calcolate a decorrere dalla data in cui il danno si è verificato, ossia dal 27 ottobre 1999, e fino alla data dell’effettivo soddisfo.

16.3. L’evento dannoso risale, infatti, alla data di adozione della determinazione datata 27 ottobre 1999 con la quale fu disposta l’assegnazione dell’appalto, in via definitiva, all’ “Ati concorrente capeggiata dalla Farid Municipal Vehicles Lt”, momento questo coincidente con la mancata aggiudicazione della gara alla “Calabrese s.p.a.”, fonte del pregiudizio economico.

17. Consegue a tanto che, la somma liquidata con la sentenza posta in ottemperanza (n. 149/2015), determinata in linea capitale in euro 3.053.111,39 a titolo di risarcimento del danno, dovrà essere maggiorata della rivalutazione monetaria e degli gli interessi legali a decorrere dal 27 ottobre 1999 sino al giorno dell’effettivo pagamento.

18. Va ordinato, altresì, alla regione Calabria di provvedere:

a) al pagamento delle spese legali liquidate nella sentenza del Consiglio di Stato n. 149/2015, quantificate in € 3.000,00, oltre Iva, Cap e rimborso spese generali;

b) alla refusione della imposta di registrazione della sentenza posta in esecuzione, se effettivamente anticipata dalla ricorrente e in tali limiti;

trattandosi in entrambi i casi di somme derivanti dal medesimo titolo giudiziario posto in esecuzione.

19. La complessità del giudizio, in relazione alle questioni di diritto di non univoca interpretazione, giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.