Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2022-12-01, n. 202210565

Pubblicato il 01/12/2022

N. 10565/2022REG.PROV.COLL.

N. 02814/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2814 del 2022, proposto da
MA AP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difeso dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società Sportiva Dilettantistica Cinecittà Bettini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sofia Pasquino e Antonio Corvasce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – anche appellante incidentale;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 01185/2022, resa tra le parti, concernente decadenza dalla concessione dell’impianto sportivo di proprietà di MA AP sito in MA, via Quinto Publicio n. 39;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale di Società Sportiva Dilettantistica Cinecittà Bettini S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2022 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Memeo e Corvasce;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellata, A.S.D. Polisportiva Cinecittà Bettini s.r.l. (di seguito, “Polisportiva”), è concessionaria di un impianto sportivo di proprietà comunale, sito in MA, via Quinto Publicio n. 39, giusta delibera di G.C. n. 70/2006 (di regolarizzazione delle concessioni esistenti e delle occupazioni senza titolo di impianti sportivi comunali) e relativo disciplinare di concessione prot. n. 1283 del 2 febbraio 2007, nonché successiva delibera di G.C. n. 51/2009 di prolungamento del periodo concessorio per diciotto anni complessivi (fino al 30 dicembre 2030) e nuovo disciplinare di concessione del 14 luglio 2009, come integrato da atto aggiuntivo del 16 dicembre 2009.

2. MA AP, con determinazione prot. EA/1654/2021 in data 11 febbraio 2021 del Dirigente dell’U.O. Gestione e Sviluppo Impiantistica Sportiva del Dipartimento sport e politiche giovanili, ha disposto la decadenza della concessione, in applicazione dell’art. 21 del regolamento degli impianti sportivi di proprietà comunale di cui alla d.A.C. n. 11/2018, e la revoca della stessa, ai sensi dell’art. 5 del disciplinare, in ragione della realizzazione sull’area di una serie di opere edilizie non autorizzate.

3. Ciò, conclusivamente, in quanto “ alla data odierna non è stato comunicato dal Concessionario la completa rimozione delle opere contestate ed il ripristino dello stato dei luoghi ” e “ le opere realizzate in assenza di titolo edilizio ed in deroga alla programmazione delle opere pubbliche hanno di fatto variato la consistenza dell’impianto sportivo e generato flussi economici non previsti nella concessione ”.

4. La Polisportiva ha impugnato dinanzi al TAR del Lazio detto provvedimento, unitamente alla ingiunzione del Municipio VII a demolire le opere abusive, prot. CI/15116/2021 in data 28 gennaio 2021, prospettando sette motivi di censura, così sintetizzabili:

- incompetenza del dirigente che ha adottato il provvedimento di decadenza/revoca, spettando la competenza al Consiglio o alla Giunta comunale;

- violazione dell’art. 147-bis del t.u.e.l. di cui al d.lgs. 267/2000, per mancanza del parere di regolarità contabile sul provvedimento;

- violazione delle norme procedimentali e difetto di istruttoria e di motivazione, in ragione dell’omessa adozione di un provvedimento finale in esito alla conferenza di servizi indetta dal Municipio VII sulla s.c.i.a. in sanatoria, presentata in data 9 luglio 2020, ex art. 37 d.lgs. 380/2001, per le opere contestate;

- violazione del regolamento di cui alla d.C.C. n. 170/2002 e del disciplinare di concessione prot. QA3 1283 del 2 febbraio 2007, in quanto i pretesi abusi non sarebbero idonei ad integrare validi motivi di revoca della concessione;

- eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità, incongruenza manifesta e difetto di proporzionalità, dato che la maggior parte delle opere era già stata rimossa prima della revoca;

- violazione dei canoni generali di buona fede e di legittimo affidamento, avendo la concessionaria maturato la ragionevole certezza che il Dipartimento Sport di MA AP avesse approvato la realizzazione delle opere oggi contestate.

5. Con motivi aggiunti, l’impugnazione è stata estesa al provvedimento prot. n. CI/63189/2021 in data 21 aprile 2021, con la quale il Municipio MA VII, sul presupposto dell’intervenuta revoca della concessione, ha stabilito il divieto di prosecuzione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata nei locali dell’impianto.

6. Con ulteriori motivi aggiunti, è stato infine impugnato il diniego definitivo della s.c.i.a. in sanatoria, prot. CI/23457/2021 in data 12 febbraio 2021, adottato dal Municipio MA VII sul presupposto che “ l’istanza di intervento edilizio (SCIA) non è valutabile in quanto priva di nulla osta dipartimentale, carente nella dichiarazione della legittimità delle preesistenze, compilazione degli allegati e degli elaborati grafici oltre che priva del versamento degli oneri previsti ”, assumendo la Polisportiva che, viceversa, la pratica fosse corredata della documentazione richiesta.

7. Il TAR del Lazio, con la sentenza oggi in esame (II, n. 1185/2022), ha accolto il gravame, argomentando, in estrema sintesi, nel senso che:

- il provvedimento di revoca costituisce inequivocabile espressione di una funzione amministrativa e non può in alcun modo essere ascritto alla sfera dell’attività politica dell’ente;

- risulta dalla documentazione che MA AP abbia adottato la revoca della concessione dell’impianto sportivo, il divieto di prosecuzione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande nonché il diniego di sanatoria, in assenza di un’idonea valutazione in merito alla reale e concreta consistenza delle opere asseritamente abusive ancora presenti, ed in disprezzo ai principi di proporzionalità e di adeguatezza;

- in particolare, il principio di proporzionalità è stato violato sotto il profilo della necessarietà e dell’adeguatezza, non comportando la decadenza il minore sacrificio possibile che, a seguito della condotta riscontrata, possa essere inferto al destinatario, bensì un sacrificio ben superiore a quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito (la regolarità degli interventi eseguiti sull’area comunale e la loro rispondenza all’interesse pubblico), considerato che l’amministrazione avrebbe potuto avvalersi di ben altri strumenti che, ugualmente idonei a raggiungere il medesimo risultato, arrecassero un minore sacrificio al privato, quale ad esempio, oltre alla concessione della breve proroga richiesta per procedere all’integrale demolizione delle opere, una compiuta valutazione dell’intervento realizzato dal concessionario, onde valutarne l’effettiva rispondenza all’interesse pubblico, tanto più a fronte di un rapporto concessorio risalente al 2007 e con scadenza al 2030;

- pertanto, sia il ricorso introduttivo che i successi due ricorsi per motivi aggiunti devono essere accolti sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione e della violazione dei principi di correttezza, buona fede e proporzionalità dell’azione amministrativa (con assorbimento dei profili di gravame che non sono stati oggetto di specifica disamina).

8. Appella MA AP, deducendo (intorno a tre ordini di censura – epigrafati A, B e C), le argomentazioni appresso sintetizzate.

8.1. In ordine alla incompletezza e contraddittorietà dell’istruttoria (A), affermate dal TAR, l’Amministrazione ha agito ben ponderando gli effetti che la sua azione avrebbe prodotto, in considerazione sia dell’entità e della rimozione soltanto parziale degli abusi contestati, sia del tempo intercorso tra il verbale di verifica e la determinazione dirigenziale di decadenza, quest’ultima da ritenersi unico atto possibile di conclusione del procedimento, vista la reiterata inottemperanza da parte del concessionario.

In particolare, dopo i parziali ripristini, rimarrebbero: cinque campi per giocare a padel (o “paddle”, nel provvedimento impugnato), realizzati al posto dei due campi di calcio a 8 e allenamento portieri, preesistenti; ampliamento dei locali spogliatoi sottostanti la tribuna per circa 78 mq con tettoie in aderenza di circa 37 e 40 mq; utilizzo a parcheggio dell’area a verde confinante con l’impianto sportivo, area non data in concessione, con realizzazione di un accesso diretto; opere minori (gazebo, guardiola, etc.).

Peraltro, risultano trascorsi quasi otto mesi tra il primo sopralluogo e l’avvio del procedimento, quattro mesi tra la comunicazione di avvio del procedimento ed il sopralluogo di verifica dell’ottemperanza e quasi tre mesi tra detto sopralluogo ed il provvedimento di decadenza.

Gli interventi di trasformazione dell’impianto, ai sensi del Regolamento per gli impianti sportivi di proprietà comunale, approvato con d.A.C. n. 11/2018, necessitavano di preventiva autorizzazione da parte dell’Amministrazione, posto che: ai sensi dell’art. 8, le discipline sportive praticabili negli impianti di proprietà di MA AP sono stabilite dall'Amministrazione Capitolina, ed il Concessionario può introdurre la pratica di nuove discipline solo a seguito di autorizzazione dell'Amministrazione; ai sensi dell’art. 17, lettera q), è obbligo dei concessionari non modificare la destinazione d'uso dei diversi spazi dell'impianto sportivo; ai sensi dell’art. 21, comma 1, lettera b), rientra tra le cause di decadenza della concessione la realizzazione di lavori senza le preventive autorizzazioni da parte degli uffici che gestiscono il