N. 02456/2014REG.PROV.COLL.

N. 09346/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9346 del 2009, proposto dal Comune di Fossacesia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. D D C, con domicilio eletto presso Mariano Protto in Roma, via Maria Cristina n. 2;

contro

Ente Provincia Toscana Denominata "Addolorata" dell'Istituto delle Suore Passioniste di S. Paolo della Croce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F M B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato P G in Roma, via Bergamo n. 3;

nei confronti di

Azienda Unità Sanitaria Locale n. 3 di Lanciano - Vasto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Tommaso Marchese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Sanino in Roma, viale Parioli n. 180;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Toscana, Sezione II, n. 773 del 6 maggio 2009.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ente Provincia Toscana Denominata "Addolorata" dell'Istituto delle Suore Passioniste di S. Paolo della Croce e dell’Azienda Unità Sanitaria Locale n. 3 di Lanciano - Vasto;

Viste le memorie difensive e note di replica depositate dal comune di Fossacesia (in data 13 marzo, 2 e 10 aprile 2014) e dall’Azienda Unità Sanitaria Locale n. 3 di Lanciano – Vasto (in data 14 marzo 2014);

Vista la produzione documentale depositata dal comune di Fossacesia in data 10 e 12 marzo 2014;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il consigliere V P e uditi per le parti gli avvocati Nardulli su delega dell’avvocato De Carolis, Petrocelli su delega dell’avvocato Bambagioni, e Marchese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto l’individuazione del soggetto pubblico obbligato al pagamento delle rette di degenza e assistenza della signora A.M.P. ricoverata presso la struttura Villa Serena facente capo all’Ente Provincia Toscana Denominata "Addolorata" dell'Istituto delle Suore Passioniste di S. Paolo della Croce (in prosieguo Istituto dell’Addolorata).

1.1. In fatto, sulla scorta di tutta la documentazione versata nel fascicolo di primo grado, giova evidenziare quanto segue:

a) la signora A.M.P., nata nel comune di Fossacesia (Chieti) il 4 settembre 1939 ed ivi residente fino al 1972, è stata ricoverata nel 1963, su richiesta della provincia di Chieti, nell’Istituto dell’Addolorata, struttura che pacificamente non eroga e non ha mai erogato prestazioni sanitarie;

b) nel 1970 è stata dichiarata invalida civile al 100%, ai sensi della l. n. 625 del 1966, perché epilettica, con specifica attestazione della impossibilità di riduzione dell’invalidità mediante idoneo trattamento di riabilitazione;

c) nel 1985 è stata dichiarata inabile al lavoro per riduzione permanente della capacità lavorativa in misura superiore ai 2/3 ai sensi della l. n. 118 del 1971;

d) nel 1997 è stata dichiarata persona handicappata ai sensi della l. n. 104 del 1992, con accertamento di epilessia e oligofrenia di media entità, possibilità di attività lavorativa solo per determinati tipi, uso continuo di terapia farmacologica;

e) è acclarata la prescrizione di farmaci anticomiziali (con prescrizione di assistenza continua, in un quadro di condizioni cliniche stabilizzate), da parte di medico che non risulta alle dipendenze dell’Istituto dell’Addolorata (cfr. certificati in data 11 ottobre 2002 e 19 dicembre 2006);

f) fino al marzo del 1998, le spese di degenza sono state sostenute (e ripartite) dall’U.S.L. n. 7 di Lanciano (poi A.U.S.L. n. 3 di Lanciano – Vasto) e dalla U.S.L. n. 10 di Firenze;

g) successivamente, entrambi gli enti del servizio sanitario nazionale hanno sospeso ogni pagamento indicando come unico soggetto obbligato il comune di Fossacesia, in quanto verrebbero in rilievo prestazioni di carattere eminentemente socio assistenziale e non sanitario.

1.2. Protraendosi la situazione di omessa corresponsione delle rette di degenza e di assistenza, l’Istituto dell’Addolorata, dopo aver inutilmente adito il giudice ordinario che ha declinato la propria giurisdizione (cfr. sentenza del Tribunale civile di Firenze n. 2676 del 9 luglio 1995), ha proposto ricorso al T.a.r. per la Toscana – allibrato al nrg. 42/2007 – per l’accertamento del soggetto pubblico obbligato alla rifusione delle rette di degenza e assistenza e la relativa condanna al pagamento della sorte capitale e degli accessori.

2. L’impugnata sentenza - T.a.r. per la Toscana, Sezione II, n. 773 del 6 maggio 2009 -:

a) ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo (tale capo non è stato impugnato ed è coperto dalla forza del giudicato interno);

b) ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Azienda U.S.L. n. 10 di Firenze (anche tale capo non è stato impugnato);

c) ha respinto l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado sollevata dalla difesa del comune di Fossacesia;

d) assodata la prevalenza della natura socio assistenziale delle prestazioni erogate dall’Istituto dell’Addolorata (spese di ricovero in senso stretto), rispetto ai profili socio sanitari pure ravvisati presenti (spese farmacologiche e di sorveglianza), ha condannato sia il comune di Fossacesia che l’A.s.l. di Lanciano – Vasto, ciascuno per quanto di ragione, al pagamento delle rette di degenza e assistenza a far data dal 1 marzo 1998;

e) ha accertato la natura di obbligazione di valuta della sorte capitale, escludendo il cumulo di interessi legali e rivalutazione, ma riconoscendo, a far data dal 1° marzo 1998, a titolo di danno da ritardato pagamento, la sola rivalutazione monetaria del credito;
ha poi previsto, nel caso di liquidazione della sorte capitale e degli accessori da parte degli enti debitori, che su tale somma globalmente determinata decorreranno gli interessi al saggio legale fino all’effettivo soddisfo;

f) ha compensato integralmente fra le parti le spese di lite.

3. Con ricorso notificato il 28 ottobre 2009 e depositato il successivo 23 novembre, il comune di Fossacesia ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza articolando i seguenti mezzi:

a) con il primo motivo (pagine 5 – 6 dell’appello), si contesta il quantum della sorte capitale sostenendosi che la signora A.M.P. percepisca una pensione sociale dal 1 gennaio 2008 e che possa avere diritto all’indennità di accompagnamento;
dal che discenderebbe che il comune non potrebbe essere chiamato a corrispondere integralmente il vitto e l’alloggio;
si anticipa, infine, la tesi di fondo meglio sviluppata con il terzo mezzo, ovvero che è dirimente l’accertamento della natura delle prestazioni erogate dalla struttura di ricovero e non la qualità del soggetto che le eroga;

b) con il secondo motivo (pagine 6 – 8 dell’appello), si ripropone criticamente l’eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado in relazione alla data del provvedimento con cui è stato negato il pagamento delle rette (nota comunale del 28 maggio 2002);

c) con il terzo motivo (pagine 8 – 11 dell’appello), si contrastano le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice, negandosi la natura socio assistenziale delle prestazioni erogate dalla struttura, sostenendosi in ogni caso la prevalenza di quelle sanitarie (sorveglianza e cura di malato psichico cronico in terapia farmacologica), nonché l’irrilevanza della circostanza che l’Istituto dell’Addolorata non sia un ente autorizzato all’esercizio dell’attività sanitaria e che non sia accreditato con il Servizio sanitario nazionale;

d) con il quarto motivo, infine (pagina 11 dell’appello), si contesta la decorrenza degli interessi e della rivalutazione monetaria sulla sorte capitale, venendo in rilievo crediti querable , per cui gli accessori non potrebbero che decorrere dalla data della proposizione del giudizio di primo grado (28 dicembre 2006), atteso che nel 2002 era stato negato il pagamento delle rette di degenza.

4. L’A.s.l di Lanciano – Vasto:

a) si è costituita depositando controricorso in data 29 dicembre 2009, deducendo l’infondatezza del gravame del comune di Fossacesia;

b) con ricorso spedito per la notificazione il 22 – 24 dicembre 2009 e depositato il successivo 29 dicembre, ha interposto appello incidentale contestando, con un unico complesso motivo (pagine 4 – 10), che le prestazioni erogate dall’Istituto dell’Addolorata abbiano rilevanza sanitaria e possano essere rimborsate dal Servizio sanitario nazionale.

5. L’Istituto dell’Addolorata:

a) ha proposto, a sua volta, appello incidentale – notificato il 23 dicembre 2009 e depositato il successivo 29 dicembre – subordinandone l’esame all’accoglimento dell’appello principale proposto dal comune in modo da individuare, una volta per tutte, l’ente obbligato al pagamento delle rette di degenza e assistenza;

b) con memoria depositata in data 23 febbraio 2010, ha eccepito la tardività dell’appello incidentale dell’A.s.l. – da qualificarsi come improprio perché vertente su capi autonomi dell’impugnata sentenza - in quanto notificato il 30 dicembre 2009, oltre il termine di 60 giorni decorrente dalla notificazione dell’impugnata sentenza (si sostiene che la notificazione sarebbe dovuta avvenire entro il 14 novembre 2009);
nel merito ha concluso per la correttezza del ragionamento logico giuridico posto dal T.a.r. a fondamento del proprio decisum.

6. Il Comune e L’A.S.L. hanno meglio illustrato le proprie difese con le memorie indicate in epigrafe.

7. All’udienza pubblica del 15 aprile 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente il collegio osserva, sulla scorta di consolidati principi giurisprudenziali [cfr. Cons. St., sez. V, n. 398 del 2014;
sez. V, n. 5649 del 2012;
sez. V, n. 1640 del 2012;
sez. V, n. 3913 del 2011, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.], che:

a) le produzioni documentali e le memorie di replica depositate dalla difesa del comune (rispettivamente in data 12 e 10 marzo 2014, nonché 10 e 2 aprile 2014), sono tardive perché violative del temine perentorio di 40 e 20 giorni liberi, decorrente a ritroso dalla data fissata per l’udienza di discussione, sancito dall’art. 73, co. 1, c.p.a.;
come tali sono dunque inutilizzabili;

b) sono inammissibili - perché violative del principio della tempestiva necessaria notificazione dei mezzi di gravame e della natura meramente illustrativa delle comparse conclusionali - le nuove censure di fatto sollevate dalla difesa del comune nella memoria difensiva depositata il 13 marzo 2014, in vista dell’udienza di discussione della presente causa;

c) deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità dell’appello incidentale dell’A.S.L. Lanciano –Vasto, perché la difesa dell’ Istituto dell’Addolorata non solo non ha indicato la data esatta in cui sarebbe stata effettuata la notificazione dell’impugnata sentenza, ma soprattutto non ha depositato la prova dell’intervenuta notificazione di tale decisione.

9. Prima di esaminare gli appelli in trattazione, giova ricostruire sinteticamente il quadro delle norme (cfr., in particolare, artt. 72 ss. l. n. 6872 del 1890, 23 e 25, d.P.R. n. 616 del 1977, 30, l. n. 730 del 1983, 6, l. n. 328 del 2000, d.p.c.m. 8 agosto 1985 e 14 febbraio 2001, recanti gli atti di indirizzo e coordinamento alle regioni e province autonome in materia di attività di rilievo sanitario connesse con quelle socio assistenziali), e dei principi elaborati dalla giurisprudenza nella materia per cui è causa (cfr. Cass. civ., sez. un., 12 dicembre 2012, n. 22787;
sez. I, 22 marzo 2012, n. 4558;
sez. un., 30 luglio 2008, n. 20586;
sez. un., 18 ottobre 2005, n. 20114;
Cons. St., sez. III, 15 febbraio 2013, n. 930;
ad. plen. 16 dicembre 2011, n. 24;
ad. plen. 30 luglio 2008, n. 3, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2, lett. d), c.p.a.).

In sintesi:

a) gli interventi per contrastare la povertà e il rischio di marginalità sociale sono a carico delle autonomie locali e le norme che li disciplinano attribuiscono ai soggetti protetti diritti soggettivi perfetti;
ma il comune può ritenersi obbligato a corrispondere rette di degenza solo nel caso in cui abbia preventivamente autorizzato l’erogazione della prestazione assistenziale, tenuto anche conto che, per le limitate risorse disponibili, deve essere lo stesso ente a stabilire - in applicazione di regole predefinite sui requisiti reddituali e sulle prestazioni assistenziali necessarie e nel rispetto delle procedure di contabilità cui è astretto - se e in che misura può contribuire alle spese di degenza di un infermo privo di redditi;
in quest’ottica deve escludersi che l’ente locale debba subire meccanicamente il peso economico dell’iniziativa autonoma del beneficiario delle prestazioni assistenziali, dei suoi familiari o peggio dell’istituto di ricovero;

b) in considerazione della natura delle posizioni soggettive coinvolte, spetta all’autorità giudiziaria ordinaria la giurisdizione sulle controversie nelle quali un istituto privato di assistenza a malati richieda il pagamento delle rette di degenza al comune o al servizio sanitario nazionale, non influendo sulla determinazione della giurisdizione il carattere sanitario, socio-assistenziale o misto, della prestazione erogata dall’istituto;
tanto deriva dal fatto che il legislatore non può comprimere il diritto alla salute neppure nella delicata operazione di bilanciamento con le esigenze della finanza pubblica;

c) per individuare l’ente pubblico (comune o azienda sanitaria), obbligato alla rifusione delle spese di ricovero dei malati indigenti, il criterio guida dirimente è quello della natura oggettiva della prestazione in concreto erogata;
in presenza di prestazioni miste, deve aversi riguardo alla circostanza che l’istituto di ricovero sia accreditato con il servizio sanitario nazionale (o quantomeno autorizzato ad esercitare attività sanitaria), e che non si tratti di prestazioni sanitarie occasionali (ovvero non legate alla patologia che ha dato causa al ricovero);
in quest’ottica si è stabilito che:

I) laddove ad un soggetto malato cronico, oltre alle prestazioni socio-assistenziali, vengano erogate anche quelle sanitarie e sussista una stretta correlazione tra le stesse, l’attività va considerata comunque di rilievo sanitario e quindi di totale competenza del servizio sanitario nazionale;
lo stesso è a dire per le persone affette da malattia mentale cronica, ricoverate presso un’apposita struttura, se vengano ivi erogate sia prestazioni sanitarie sia prestazioni di natura assistenziale, tra loro strettamente correlate;
in tal caso i relativi oneri finanziari ricadono totalmente sul servizio sanitario nazionale (sì che il comune non può addebitare ai congiunti del paziente il pagamento di una quota dei costi del ricovero in relazione alle prestazioni assistenziali), senza che assuma rilievo, in contrario, la circostanza della impossibilità di guarigione o miglioramento della malattia psichica trattata;

II) la competenza degli enti del servizio sanitario nazionale è esclusa tutte le volte in cui al malato psichico risultino erogate prestazioni di mera assistenza e sorveglianza;

d) il criterio di collegamento per l’individuazione del comune (ma lo stesso vale per l’individuazione dell’azienda sanitaria), tenuto a sostenere l’onere dell’assistenza e del soccorso a soggetti affidati a strutture di ricovero, è costituito dal c.d. «domicilio di soccorso», inteso non solo come residenza, ma anche come comune di nascita o come dimora di fatto al momento del ricovero senza che abbia rilievo la successiva acquisizione della residenza nel luogo in cui è sita la struttura ospitante.

10. Scendendo all’esame dell’appello principale del comune di Fossacesia, è agevole rilevarne la completa infondatezza alla stregua dei principi sopra illustrati.

In dettaglio il Collegio osserva sinteticamente quanto segue.

10.1. E’ infondato il primo mezzo sotto il duplice profilo che introduce fatti parzialmente estintivi del diritto del creditore puramente congetturali (l’ipotetica possibilità che la signora A. M. P. beneficerà in futuro di una indennità di accompagnamento), ovvero del tutto sforniti di prova (la percezione di una pensione sociale a far data dal 1° gennaio 2008).

10.2. Parimenti infondato si rivela il secondo mezzo, atteso che la posizione soggettiva azionata in giudizio dall’Istituto dell’Addolorata ha pacifica consistenza di diritto soggettivo, sicché non è possibile porre una questione di irricevibilità del ricorso avverso gli atti del comune di Fossacesia privi, in quanto tali, di qualsiasi valenza provvedimentale perché meramente adempitivi di obbligazioni discendenti dalla legge.

10.3. Migliore sorte non tocca al terzo mezzo di gravame, una volta assodato, sulla scorta della precedente ricostruzione in fatto ( retro §§ 1 ss.), che le prestazioni in concreto erogate dall’Istituto dell’Addolorata hanno natura esclusivamente socio assistenziale e che in tale genus sono sussumibili (per le considerazioni in diritto sviluppate retro § 9) anche quelle relative alla sorveglianza della disabile ed alla somministrazione di farmaci.

Invero:

a) non può ammettersi che una struttura residenziale, priva dell’autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria, possa erogare prestazioni di carattere sanitario;

b) non è provato che la prescrizione del trattamento farmacologico sia stata disposta da personale sanitario in servizio presso la struttura;

c) la concreta somministrazione del trattamento farmacologico non integra prestazione di carattere sanitario in assenza di specifica prova contraria in ordine alle peculiarità intrinseche a tale attività ed all’espletamento da parte di personale sanitario;

d) è assodato che il ricovero presso la struttura non aveva finalità riabilitative o di cura, stante la irreversibilità e la stabilità del quadro clinico e medico legale della signora A.M.P.;

e) la mera attività di assistenza e sorveglianza, anche se svolta in via continuativa e finalizzata alla prevenzione di atti autolesionistici, non integra il concetto di prestazione sanitaria.

10.4. Relativamente al quarto ed ultimo mezzo di gravame, il Collegio osserva che:

a) non è vero che il T.a.r. abbia disposto il cumulo degli accessori (interessi legali e rivalutazione monetaria sulla sorte capitale), avendolo invece espressamente escluso;
quanto al pagamento dei soli interessi legali sulla somma complessiva (e dalla data) risultante dalla liquidazione della sorte capitale e della rivalutazione monetaria ad opera degli enti convenuti, si tratta di evento non verificatosi;
in questa prospettiva le relative censure risultano inammissibili per carenza del requisito della soccombenza;

b) circa la natura querable dell’obbligazione dedotta in giudizio e la decorrenza degli accessori dalla data di introduzione del giudizio di primo grado (28 dicembre 2006), si tratta di affermazione errata, sia in fatto che diritto, perché:

I) a mente del combinato disposto degli artt. 1182, 1219, 1224 e 1282 c.c., come interpretati dalla consolidata giurisprudenza (cfr. fra le tante Cass. civ., sez. I, 18 settembre 2013, n. 21340;
20 maggio 1997, n. 4476;
sez. III, 3 ottobre 2005, n. 19320;
8 novembre 1983, n. 6597), i pagamenti dovuti dalle amministrazioni pubbliche e dagli enti locali in particolare (a mente dell’art. 185 t.u. n. 267 del 2000), compresi quelli aventi ad oggetto gli interessi corrispettivi ed il maggior danno derivante dal ritardo nell’adempimento di obbligazioni pecuniarie, devono effettuarsi presso la tesoreria dell’ente e necessitano dell’emissione del mandato di pagamento (anche al fine della decorrenza degli interessi che presuppongono la liquidità ed esigibilità del credito principale);
tanto esclude la possibilità di configurare la mora ex re ed impone la necessità di una formale intimazione da parte del privato creditore;
allorquando però sia stata effettuata rituale messa in mora, resta irrilevante ogni circostanza relativa alla procedura ed ai tempi di emissione del mandato di pagamento;

II) nel caso di specie risulta dalla lettera datata 18 aprile 2002 (redatta dal legale del creditore, inoltrata a mezzo raccomandata postale e ricevuta dal comune il successivo 24 aprile 2002), che l’Istituto dell’Addolorata ha costituito in mora il comune intimando il pagamento del dovuto a titolo di sorte capitale ed accessori;

c) pertanto, le somme dovute a titolo di sorte capitale (ovvero gli importi delle rette di degenza e di assistenza nella misura indicata dal T.a.r. e in quella successivamente dovuta sulla scorta delle determinazioni via via assunte dagli organismi competenti), con decorrenza marzo 1998 (non contestata dal comune), andranno maggiorate della sola rivalutazione monetaria esclusivamente e a partire dal rateo mensile successivo alla messa in mora (ovvero dalla rata di maggio 2002) e fino all’effettivo soddisfo;
sui ratei mensili dovuti a titolo di rette di degenza e assistenza dall’ottobre 1998 all’aprile 2002, non saranno pertanto riconosciuti e pagati accessori.

11. Quanto all’appello incidentale dell’A.s.l. è agevole rilevarne la fondatezza alla luce di tutte le considerazioni in fatto e diritto sviluppate in precedenza.

Pertanto deve escludersi che l’A.s.l. sia tenuta al pagamento delle spese farmacologiche nonché a quelle di assistenza e sorveglianza della disabile per tutte le ragioni esposte retro ai §§ 9. e 10.3.

12. La reiezione dell’appello principale del comune, sia pure con le precisazioni illustrate al § 10.4., esime il collegio dall’esaminare il gravame incidentale dell’Istituto dell’Addolorata espressamene subordinato all’accoglimento di quello principale.

13. Sulla scorta delle rassegnate conclusioni è giocoforza respingere l’appello principale del comune di Fossacesia ed accogliere quello incidentale dell’A.s.l. Lanciano – Vasto.

14. Nella complessità e peculiarità della vicenda contenziosa in trattazione, il collegio ravvisa, a mente del combinato disposto degli artt. 26, co. 1, c.p.a. e 92, co. 2, c.p.c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione degli onorari e spese di giudizio.