Pubblicato il 07/07/2021

N. 05191/2021REG.PROV.COLL.

N. 03238/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3238 del 2020, proposto dal Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. S L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia – appellante incidentale ;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto da-OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 giugno 2021, svolta in modalità da remoto, il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS--, -OMISSIS-, ha contratto -OMISSIS-.

Allegando la suddetta causa petendi era, dunque, intervenuto nel giudizio pendente dinanzi al giudice ordinario -OMISSIS- chiedendo la condanna del Ministero della Salute al risarcimento del danno -OMISSIS-. La domanda veniva accolta con sentenza -OMISSIS-. Quest’ultima veniva poi appellata dal Ministero della Salute ed il relativo processo è ancora pendente dinanzi alla Corte d’Appello di Roma -OMISSIS-.

1.1. -OMISSIS--OMISSIS- chiedeva di aderire alla definizione transattiva della controversia prevista dal DM n. 132/2009.

In data -OMISSIS-, con nota del Commissario ad acta nominato dal TAR Lazio con la sentenza n. -OMISSIS-, il Ministero della Salute comunicava a-OMISSIS- che “ la domanda di adesione presentata in data -OMISSIS- rientra in quanto previsto dall’art. 5 del D.M. 4 maggio 2012 per l’applicazione dei moduli transattivi ”.

1.2. Stante l’assenza di ulteriori successive comunicazioni, -OMISSIS- agiva dinanzi al TAR Puglia ex artt. 31 e 117 c.p.a. per chiedere che, accertata l’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero della Salute sull’istanza di transazione, l’Amministrazione venisse condannata alla conclusione del procedimento entro trenta giorni, con contestuale nomina di un Commissario ad acta per il caso di inosservanza del termine eventualmente assegnato. -OMISSIS- proponeva altresì contestuale domanda di risarcimento del danno da ritardo subìto a causa della protratta inerzia del Ministero, e per la corresponsione dell’indennizzo ex art.

2-bis della legge n. 241/1990.

Si costituiva in giudizio il Ministero della Salute, chiedendo la reiezione del ricorso. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, sebbene ritualmente intimata, non si costituiva in giudizio.

Con ordinanza -OMISSIS- il TAR onerava l’Avvocatura dello Stato della produzione di una relazione di chiarimenti in ordine all’inosservanza del termine prescritto per la conclusione del procedimento sull’istanza del -OMISSIS-.

1.3. Il -OMISSIS- l'Avvocatura dello Stato rendeva parere negativo alla sottoscrizione della transazione con -OMISSIS-- “ tenuto conto che la parte danneggiata ha instaurato l'azione di risarcimento dei danni dopo oltre cinque anni dalla data della domanda di indennizzo, e quindi oltre il termine stabilito dall'art. 5, comma 1, del decreto 4 maggio 2012 sopra specificato e non risulta che non abbia mai interrotto il decorso di tale termine con altre diffide ”. Quanto precede veniva affermato con riferimento al verbale della C.M.O. -OMISSIS- che, già in data -OMISSIS-, aveva accertato la sussistenza del nesso di causalità tra -OMISSIS- cui il ricorrente era stato sottoposto e le patologie dallo stesso contratte, " sicché la istanza amministrativa deve essere stata presentata prima di quella data;
ha instaurato un giudizio di risarcimento davanti al Tribunale di Roma -OMISSIS-, non rispettando il termine di 5 anni, prescritto dall'art. 5, comma 1, del D.M 4 maggio 2012 ".

Il Ministero della Salute, -OMISSIS- comunicava al ricorrente che: " In riferimento alla domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto, si comunica che la predetta istanza non è accoglibile, in quanto risulta essere decorso il termine di cui all'art. 5 comma 1, lettera a) del D.M 4 maggio 2012 - conformemente a quanto ritenuto dall'Avvocatura Generale dello Stato nel parere reso a seguito della formale richiesta dello scrivente - considerato che allo stato non risulta esservi un atto interruttivo del termine di prescrizione ".

1.4. Il ricorrente proponeva quindi motivi aggiunti chiedendo l’annullamento dei suddetti atti.

2. Il TAR per la Puglia, con la sentenza qui appellata, ha dapprima dichiarato improcedibile la domanda afferente al contestato silenzio poiché, avendo il Ministero della salute provveduto sull’istanza del -OMISSIS- -OMISSIS-, era venuto meno l’interesse alla decisione sul ricorso.

2.1. Quanto ai motivi aggiunti, il giudice di prime cure ha dichiarato infondati:

- il primo motivo, con cui si contestava l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Trattandosi di attività iniziata su istanza di parte, infatti, ad avviso del TAR il Ministero della salute non era in alcun modo tenuto a comunicare all’interessato l’avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990;

- il secondo motivo, con cui si affermava che -OMISSIS- era già stato ammesso alla stipula della transazione con la comunicazione del -OMISSIS-, e dunque non avrebbe potuto successivamente esserne escluso dal Ministero;

- il terzo motivo, ove si deduceva che l’eventuale effetto preclusivo della prescrizione avrebbe dovuto essere comunicato al -OMISSIS- -OMISSIS-, e non oltre -OMISSIS- dopo -OMISSIS-.

Ad avviso del TAR, il pronunciamento dell’Avvocatura dello Stato era espressamente previsto quale condizione indefettibile per l’efficace completamento del procedimento. Pertanto, l’acquisizione del parere ed il recepimento dello stesso nel provvedimento conclusivo di diniego da parte del Ministero non violavano la comunicazione del -OMISSIS-;

- il quarto motivo, volto a rilevare come il Commissario ad acta avesse richiesto all’Avvocatura un semplice visto di carattere formale, e come la stessa non potesse pertanto rendere un vero e proprio parere nel merito della stipula.

Secondo il TAR “ai sensi dell’art. 13 R.D. 1611/1933 l’Avvocatura dello Stato “esprime parere sugli atti di transazione redatti dalle Amministrazioni”. La norma prevede dunque espressamente l’acquisizione di un parere reso da parte dell’Avvocatura, e non di un mero visto limitato agli aspetti formali”.

Il TAR si è poi soffermato sul quinto motivo con cui -OMISSIS- rilevava l’impossibilità di ritenere ostativa la prescrizione del diritto al risarcimento ai fini della domanda di adesione alla procedura transattiva, per non avere il Ministero della Salute mai sollevato la relativa eccezione nel giudizio risarcitorio pendente dinanzi al giudice ordinario.

Secondo il giudice di prime cure, l’art. 5, comma 1, lett. a, del DM n. 61889/2012, ai sensi del quale “In attuazione di quanto disposto dall'art. 2, comma 2, del regolamento i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali: a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992 […] e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi”, ha inteso escludere che venissero ammessi alla transazione soggetti il cui diritto risarcitorio si fosse estinto per l’intervenuta prescrizione dello stesso. Effettivamente, -OMISSIS--, al tempo in cui interveniva nella causa risarcitoria promossa dinanzi al Tribunale di Roma -OMISSIS-, era a conoscenza delle sue patologie e del nesso causale rispetto al-OMISSIS- da ben oltre cinque anni (-OMISSIS-).

Ritenendo che la questione della prescrizione del diritto risarcitorio fosse un aspetto decisivo ai fini del giudizio amministrativo, il TAR ha esaminato la decadenza del Ministero della Salute dall’opponibilità della relativa eccezione dinanzi al giudice ordinario ed ha accertato, in via incidentale ex art. 8 c.p.a., l’avvenuto perfezionamento della decadenza di cui all’art. 167 c.p.c., ai sensi del quale il convenuto, nei cui confronti venga richiesta la tutela di un diritto prescritto, decade dall’eccezione di prescrizione se non la solleva nella prima difesa successiva alla proposizione della domanda. Ad avviso del TAR “deve ritenersi che, ove il Ministero sia decaduto, nell’ambito della causa, dall’eccezione di prescrizione, esso non potrà avvalersi della stessa nemmeno in sede stragiudiziale. In caso contrario, si creerebbe un irragionevole sdoppiamento del regime della prescrizione, a seconda che l’interlocuzione tra le parti si svolga nel processo (ove la prescrizione risulta non più invocabile), o al di fuori di esso (ove l’art. 5 comma 1 lettera “a” del D.M.

4.5.2012 ne impone l’applicazione)”.

Tale conclusione, tuttavia, si poneva in contrasto con le previsioni di cui all'art. 5, comma 1, del DM 04.05.2012. Per tale ragione, il Collegio, dopo avere approfondito la questione della natura provvedimentale o regolamentare del DM 04.05.2012 (ai fini della possibilità di poterlo disapplicare o meno, siccome in contrasto con le disposizioni di rango primario di cui agli artt. 167 c.p.c. e 2938 c.c.), ha chiarito la sua natura regolamentare ed ha disapplicato l’art. 5, comma 1, lett. a, accogliendo, pertanto, la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti.

Il TAR ha quindi accertato il diritto del ricorrente ad accedere alla procedura transattiva, per la categoria di appartenenza e, dopo avere respinto la domanda di condanna del Ministero della Salute al pagamento della relativa somma (che può essere corrisposta solo all'esito della sottoscrizione dell'atto transattivo ed alla formalizzazione della rinuncia dell'istante alle domande risarcitorie proposte nei confronti del Dicastero) ha, tuttavia, accolto la pretesa risarcitoria formalizzata in relazione al pregiudizio subìto dal ricorrente per il ritardo del procedimento amministrativo, illegittimamente protrattosi -OMISSIS-. Ha, altresì, riconosciuto il diritto del ricorrente al risarcimento del pregiudizio dedotto quale lucro cessante, determinato dall'illegittimo impedimento alla sottoscrizione dell'accordo e dal conseguente ritardato pagamento delle somme determinate nella bozza di accordo sottoposta al necessario parere dell'Avvocatura dello Stato.

Il TAR ha, infine, respinto le ulteriori domande, condannando il Ministero al pagamento delle spese della lite.

3. Con il mezzo qui in rilievo, il Ministero della Salute e la Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno proposto appello chiedendo l’integrale riforma, previa sospensione dell’efficacia esecutiva, della sentenza del TAR Puglia, -OMISSIS-.

3.1. Si è costituito -OMISSIS- che ha eccepito, anzitutto, l’inammissibilità e/o improcedibilità dell’appello principale in quanto, a seguito della sentenza di primo grado, il Ministero aveva avanzato proposta transattiva, accettata dall’appellato, soggiungendo che sarebbe, comunque, inammissibile l’iniziativa impugnatoria spiegata dalla Presidenza del Consiglio, non recando la decisione appellata statuizione ad essa sfavorevoli. Ha concluso, comunque, per l’infondatezza dell’appello principale.

3.2. -OMISSIS-- ha, poi, spiegato appello incidentale, riproponendo le censure disattese dal TAR ed integrando ai sensi dell’articolo 104 comma 1 del c.p.a. la richiesta di risarcimento chiedendo in via aggiuntiva gli ulteriori danni medio tempore maturati nonché i danni per -OMISSIS- da quantificare previa CTU o in via equitativa.

4. L’istanza cautelare avanzata dal Ministero per la sospensione dell’esecutività della sentenza appellata è stata, dapprima, rinviata e, poi, rinunciata.

4.1. All’odierna udienza, svoltasi in modalità da remoto, gli appelli, principale e incidentale, sono stati trattenuti in decisione.

5. L’appello principale è infondato. Tanto dispensa il Collegio dalla disamina delle eccezioni sollevate in rito dalla parte appellata circa l’ammissibilità ovvero la procedibilità dell’iniziativa impugnatoria coltivata dalle appellanti.

5.1. Alla statuizione del rigetto dell’appello principale consegue l’improcedibilità dell’appello incidentale, salvo che per le aggiuntive domande risarcitorie con esso veicolate in via autonoma e che, pertanto, verranno fatte oggetto di separato scrutinio.

5.2. Sempre, in via preliminare, ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda , s’impone una preventiva ricognizione del quadro normativo di riferimento.

Com’è noto, le leggi n. 222/2007 (art. 33) e 244/2007 (art. 2, commi 361 e 362) autorizzano il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, a stipulare transazioni con soggetti -OMISSIS- che avessero istaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti.

In esecuzione delle suindicate disposizioni è stato adottato il decreto del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, n. 132 del 28 aprile 2009, con il quale sono stati definiti i criteri utili a stipulare le transazioni con i soggetti indicati dal citato art. 33 della legge n. 222/2007 e dall’art. 2, comma 360, della legge n. 244/2007.

I presupposti per l’accesso alle transazioni in argomento vengono così definiti dall’articolo 2 del citato regolamento, a mente del quale è richiesta:

a) l'esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla Tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, accertato dalla competente Commissione Medico Ospedaliera di cui all'articolo 165 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, di seguito denominata «Commissione», o dall'Ufficio medico legale della Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli essenziali di assistenza e dei principi etici di sistema del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, di seguito denominato «Ufficio medico legale», o da una sentenza;

b) l'esistenza del nesso causale tra il danno di cui alla precedente lettera a) e -OMISSIS-, accertata ad opera della competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza;
limitatamente alle transazioni da stipulare con gli aventi causa di danneggiati deceduti, si prescinde dalla presenza del nesso di causalità tra il danno di cui alla lettera a) ed il decesso, accertato dalla competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza .

Il comma 2 prevede, inoltre, che “ Per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto ”.

L’art. 5 del suddetto D.M. n. 132/2009 ha poi demandato, per la definizione dei “moduli” transattivi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze.

Per quanto qui di più diretto interesse, nel solco del suddetto programma regolatorio, si inserisce l’art. 5 del decreto ministeriale 4 maggio 2012 secondo cui i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali:

a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi;

b) non siano decorsi più di dieci anni tra la data del decesso e la data di notifica dell'atto di citazione da parte degli eredi dei danneggiati deceduti;

c) non sia già intervenuta una sentenza dichiarativa della prescrizione.

Al comma 2, il decreto radica la legittimazione a proporre istanza di indennizzo nei soggetti che hanno subito -OMISSIS- in data non anteriore al 24 luglio del 1978.

Con il successivo d.l. n. 90/2014, convertito in L. n.114/2014, articolo 27 bis, è stata, infine, prevista l’“equa riparazione per i soggetti danneggiati -OMISSIS-” che avessero presentato domanda di adesione alla procedura transattiva, di cui alla l. 244 del 2007, entro il 19 gennaio 2010.

In sintesi, il sistema delineato dal legislatore prevedeva che:

- il soggetto danneggiato poteva agire giudizialmente in sede civile per ottenere il risarcimento del danno;

- in caso di proposizione dell’azione risarcitoria era possibile, fino al 2010, accedere, a richiesta, alla transazione con il Ministero della Salute che avrebbe corrisposto un ristoro commisurato ai criteri indicati nel c.d. decreto moduli del 4 maggio 2012;

- infine, il soggetto danneggiato avrebbe potuto chiedere l’equa riparazione – di importo inferiore – prevista dal d.l. n. 90/2014 convertito in legge n 114/20, rinunciando alla domanda risarcitoria e alla transazione.

6. Tanto premesso, rileva il Collegio che la declinazione applicativa delle richiamate disposizioni è stata di recente definita da questa Sezione (cfr. Cons. St. Sez. III, 26 aprile 2021, n. 3376, 6 maggio 2021, n. 3533;
11 maggio 2021, n. 3698) proprio nello scrutinio di questioni analoghe a quelle qui sollevate dal Ministero della Salute di guisa che ai relativi postulati, tuttora condivisi, occorre richiamarsi anche ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 88 comma 2 lettera d) del c.p.a.

Si è, a tal riguardo, evidenziato (cfr. Cons. St., Sez. III, 11 maggio 2021, n. 3698) attraverso una puntuale ricognizione della giurisprudenza di settore, che:

- “In materia di danni -OMISSIS-, il rifiuto opposto dalla Pubblica Amministrazione all'istanza di transazione del danneggiato non incide sul diritto soggettivo al risarcimento, ma sull'interesse all'osservanza della normativa secondaria concernente la procedura transattiva” (Cons. Stato Sez. III, 11/03/2019, n. 1634;
Cons. Stato Sez. III, 11/06/2018, n. 3512;
Cass. civ. Sez. Unite Ord., 12/04/2018, n. 9152;
Cass. civ. Sez. Unite Ord., 21/02/2018, n. 4233;
Cass. civ. Sez. Unite Ord., 03/02/2016, n. 2050);

- non sussiste un diritto del danneggiato e un correlato obbligo per l’amministrazione di stipulare la transazione ex L. 222/07 e 244/07 (cfr. Cass. Sez. VI n. 17403 del 30 luglio 2014;
Cons. St., parere 13/2015 del 5 gennaio 2015);

- le norme speciali (legislative e regolamentari) dettate allo scopo di definire transattivamente le numerose controversie risarcitorie in tema di -OMISSIS-non hanno avuto l'intento - né comunque producono l'effetto - di obbligare i danneggiati ad aderire alla transazione, pena la perdita dei propri diritti, né tanto meno quello di escludere dal risarcimento i danneggiati che non siano ammessi alle procedure di transazione non rispondendo alle condizioni stabilite negli atti amministrativi impugnati (art. 33, c. 2, del D.L. n. 159/2007 convertito in legge n. 222/2007;
art. 2, c. 362, della legge n. 244/2007) (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 1501 del 2014, n. 1502 del 2014, n. 1503 del 2014, n. 1504 del 2014, n. 1505 del 2014).

Si è, altresì, evidenziato, quanto alla logica sottesa alla normativa speciale qui in rilievo, che i plurimi interventi legislativi, adottati a seguito di una grave emergenza sanitaria che ha visto moltissimi pazienti del Servizio sanitario pubblico nazionale -OMISSIS-, rispondono, quindi, ad una evidente ratio equitativa, volta a contenere il conseguente - imponente e finanziariamente molto oneroso - contenzioso risarcitorio mediante la possibilità, per tutti gli interessati, di accedere in modo paritario ad un equo indennizzo, sottraendosi ai tempi, ai costi ed all’alea di un giudizio civilistico. Il diniego di ammissione alla transazione, reso in relazione ad una controversia che riveste carattere etico, nella quale viene in rilievo la lesione di diritti fondamentali, deve essere frutto di una approfondita istruttoria e di una adeguata motivazione.

7. Ed è proprio alla stregua dei suindicati arresti decisori che il mezzo in epigrafe non può essere condiviso, anzitutto, nella parte in cui rivendica la piena legittimità del diniego opposto dal Ministero all’istanza formulata dall’odierno appellato di accedere alla transazione, non potendo ritenersi conferente, contrariamente a quanto dedotto, il richiamo alla previsione recata dall’art. 5, comma 1, lett. a) del DM 5 maggio 2012 (che postula il mancato decorso del termine di prescrizione quinquennale tra la data di presentazione della domanda di indennizzo ex L. 25/2/1992 n. 210 , nella specie risalente al 1995) e la data di notifica dell’atto di citazione relativo all’azione risarcitoria dinanzi al Tribunale Civile di Roma (-OMISSIS-).

7.1. E, infatti, il rilievo ostativo opposto dal Ministero non tiene conto del fatto che l’odierno appellato risulta essere beneficiario della sentenza del Tribunale di Roma, emessa in data -OMISSIS-, che ha accertato il diritto al risarcimento del danno da liquidarsi in separato giudizio. In via aggiuntiva il primo giudice ha, oltretutto, evidenziato che, nell’ambito del suddetto procedimento, l’Amministrazione non avrebbe nemmeno mai eccepito la prescrizione del diritto.

7.2. Orbene, ritiene il Collegio, in aderenza ai suindicati arresti giurisprudenziali, che anche nel caso qui in rilievo trovino spazio, a differenza di quanto affermato dal Ministero, la logica fondamentale e i principi ispiratori che reggono la normativa speciale sopra passata in rassegna e che incentiva il metodo transattivo in presenza di situazioni controverse e dubbie, con necessità quindi di un interesse plausibile alla loro definizione transattiva anche sotto il profilo della non manifesta avvenuta prescrizione del diritto azionato (cfr. in tal senso anche Cons. St., Sez. I, parere n. 1741/2019).

Si rileva, pertanto, dirimente, come già osservato da questa Sezione, il fatto che “… l’appellante è titolare di una decisione esecutiva (essendo stata rigettata la richiesta di sospensione della sua esecutività) che ha respinto l’eccezione di prescrizione e che ha riconosciuto il diritto dell’appellante al risarcimento dei danni;
a sua volta, la domanda di accesso alla transazione presuppone la pendenza del giudizio risarcitorio ed è preclusa dalla sola adozione di una sentenza che ha dichiarato l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento, situazione che non ricorre nel caso di specie;
inoltre, il sistema delle transazioni pare concepito in funzione risolutiva del contenzioso risarcitorio pendente (v. art. 1 D.M. 28 aprile 2009, n. 132) che è allo stato favorevole alla ricorrente, sicché ad esso e ai sottesi principi civilistici vengono parametrate le condizioni di ammissibilità e di tempestività delle domande transattive…” (cfr. Cons. St., Sez. III, 11 maggio 2021, n. 3698).

Va, dunque, condivisa la statuizione del TAR nella parte in cui rimarca in subiecta materia un parallelismo, tra rimedio transattivo e giudizio risarcitorio, anche nella declinazione applicativa dell’istituto della prescrizione.

E in tal senso questa Sezione ha giustappunto osservato che “ Sebbene la giurisprudenza in precedenza richiamata abbia sottolineato la specificità dei due procedimenti, quello diretto al risarcimento del danno e quello relativo all’ammissione alla transazione, rientranti nell’ambito di giurisdizioni diverse, nondimeno sussiste un evidente collegamento tra i due procedimenti, tanto è vero che l’accesso alla transazione è condizionata alla pendenza del giudizio risarcitorio e presuppone che non sia stata emessa una sentenza che ha dichiarato la prescrizione del diritto. Il mancato rispetto del termine quinquennale indicato dall’art. 5 comma 1, lett. a) del D.M. 4 maggio 2012 a cui si fa riferimento nel provvedimento impugnato, sta ad indicare che secondo l’Amministrazione non può accedersi alla transazione a causa dell’intervenuta prescrizione del diritto: tale affermazione si pone in contrasto con la statuizione del Tribunale Civile di Roma che, con la sentenza esecutiva del -OMISSIS- -OMISSIS-, ha espressamente negato la prescrizione riconoscendo alla appellante il diritto al risarcimento del danno ” (cfr. Cons. St., Sez. III, 11 maggio 2021, n. 3698).

7.3. E’, dunque, solo in via aggiuntiva che il TAR ha, poi, sotto diverso e concorrente profilo, valorizzato anche l’ulteriore rilievo secondo cui il Ministero della Salute sarebbe comunque decaduto dalla possibilità di eccepire la prescrizione in sede giurisdizionale, in quanto la prescrizione non è rilevabile d’ufficio e, nel caso di specie, non sarebbe stata sollevata tempestivamente nei confronti della domanda risarcitoria azionata dalla ricorrente con l’atto di intervento.

7.4. In definitiva, il diniego opposto dal Ministero si infrange contro la regula iuris evincibile dalla richiamata disciplina di settore e che, ai fini qui in rilievo, esclude l’accesso alla transazione nei soli casi in cui un soggetto astrattamente legittimato sicuramente non possa conseguire in giudizio la condanna al risarcimento a causa della prescrizione del diritto fatto valere. In tal modo il legislatore del tutto ragionevolmente intende evitare che il beneficiario, per mezzo della transazione, possa ottenere un’utilità giammai conseguibile attraverso il rimedio del giudizio risarcitorio, e ciò proprio a garanzia del parallelismo tra sede giudiziale e stragiudiziale, che il Ministero intende negare.

Ed è, viceversa, proprio il divisato qualificato collegamento tra opzione transattiva e possibile tutela risarcitoria – fatta palese, tra l’altro, dal fatto che, per poter presentare domanda di transazione, i danneggiati devono produrre documenti concernenti l’azione intrapresa, e, ai fini dell’eventuale stipula della transazione, occorre che la causa risarcitoria sia pendente – che induce a privilegiare una lettura dinamica della condizione ostativa della prescrizione la cui valenza inibitoria deve ritenersi predicabile in una più ampia visione che tenga conto anche dell’evoluzione del parallelo giudizio.

Nella suindicata prospettiva di valutazione, e come già sopra evidenziato, non può che ribadirsi come, anche rispetto a tale tema controverso (id est della prescrizione), restino assistite da significative probabilità di successo le iniziative di tutela risarcitoria coltivate dall’appellato, già peraltro convalidate all’esito del primo grado di giudizio con decisione tuttora valida ed efficace.

8. E nel descritto contesto correttamente il TAR ha declinato in termini di doverosità l’azione dell’Amministrazione non residuando nell’impianto argomentativo che regge il diniego ulteriori profili impeditivi che si frappongono ad una soluzione che indubbiamente si pone come prioritaria per il legislatore.

Anche sotto tale profilo è possibile richiamare i più recenti arresti decisori di questa Sezione nella parte in cui evidenziano che “ sebbene sia condivisibile, in astratto, il principio secondo cui la transazione costituisce una scelta e non un obbligo per la P.A., nondimeno tale principio va considerato alla luce della peculiarità della presente controversia;
la vicenda dei danni derivanti -OMISSIS- o da -OMISSIS- ha interessato una moltitudine di persone ed è stata causata dalla previsione, da parte del Ministero dalla Salute, di misure rivelatesi inadeguate -OMISSIS-: il legislatore ha chiaramente espresso la volontà di definire in via transattiva questo genere di controversie, anziché portarle avanti per anni dinanzi ai Tribunali, con la conseguenza che l’Amministrazione non può liberamente decidere se avvalersi di tale strumento, essendo tenuta a verificare caso per caso se sussistono i presupposti previsti dalla legge per farvi ricorso, potendo esimersi dal ricorrervi solo quando sussista una preclusione normativa ” (cfr. Cons. St., Sez. III, 11 maggio 2021, n. 3698).

E ciò vieppiù in considerazione del fatto che risultano versati in atti seri principi di prova secondo cui, in situazioni identiche a quella in questione, la transazione sarebbe stata stipulata.

In definitiva, merita conferma il capo della decisione appellata che, in accoglimento (di alcune delle censure) del ricorso proposto in prime cure, ha annullato il diniego opposto dal Ministero della Salute ed accertato, in mancanza di condizioni impeditive, il diritto della parte appellata ad accedere ai moduli transattivi per la categoria di rispettiva appartenenza nell’ambito della tabella allegato 1 al D.M. 4 maggio 2012.

E ciò vieppiù in considerazione del fatto che, rispetto a tutti gli altri profili di possibile valutazione, il Commissario ad acta, con la comunicazione -OMISSIS-, si era già espresso positivamente sulla posizione del -OMISSIS-.

9. Con il mezzo in epigrafe le Amministrazioni appellanti hanno, altresì, attratto nel fuoco della contestazione il capo della decisione appellata recante la condanna al risarcimento del danno.

Ai fini in questione, e per le ragioni suesposte, si rivelano, anzitutto, inidonee le argomentazioni già poste a fondamento dei motivi di gravame sopra passati in rassegna e che, nella prospettazione delle appellanti, avrebbe dovuto condurre, in riforma della sentenza appellata, alla convalida del diniego impugnato in prime cure.

Si è, viceversa, già visto come la decisione appellata sul punto rifletta un’ampia capacità di resistenza ai rilievi veicolati dalle appellanti di guisa che va qui ribadita l’illegittimità del diniego ministeriale.

9.1. Sotto distinto profilo, le Amministrazioni appellanti sostengono che non sussisterebbe, in particolare, il danno ingiusto rilevato dal TAR e consistente nell’illegittimo impedimento alla sottoscrizione della transazione, poiché il termine per la conclusione del procedimento coincideva con -OMISSIS-.

Nell’ambito di una più ampia ed articolata trattazione della tematica qui in rilievo, il TAR, quanto allo specifico profilo dell’ingiustizia del danno, ha correttamente rilevato che il -OMISSIS- chiedeva di aderire alla definizione transattiva contemplata dal D.M. 132/2009 con istanza protocollata in data -OMISSIS-, preceduta dalla manifestazione d’intenti -OMISSIS-, soggiungendo che la scansione del relativo procedimento, in mancanza di un termine specificamente individuato, avrebbe dovuto concludersi nel termine suppletivo e generale contemplato dall’art. 2 comma 2 L. 241/1990.

Il giudice di prime cure ha, inoltre, evidenziato che l’ingiustificato ritardo, protrattosi per -OMISSIS-, nemmeno può trovare una sanatoria postuma nel disposto di cui all’articolo 27-bis D.L. 90/2014 nella versione emendata dalla L. 205/2017 che ha previsto il termine del 31 dicembre 2018 per liquidazione degli importi concessi a titolo di equa riparazione, trattandosi di norma peraltro intervenuta quando il ritardo dell’amministrazione aveva già assunto proporzioni molto considerevoli (-OMISSIS-).

Orbene, a fronte delle ampie ed articolate argomentazioni offerte dal giudice di prime cure, non possono qui trovare accoglimento le deduzioni difensive che si limitano a rivendicare un’estensione in via analogica ai procedimenti transattivi del termine di cui all’articolo 27-bis D.L. 90/2014 che le stesse Amministrazioni appellanti riconoscono riferito al distinto procedimento concernente la liquidazione degli importi concessi a titolo di equa riparazione.

E’, infatti, evidente che, essendo incontestata la statuizione della riferibilità della disposizione in argomento ai procedimenti riferiti alla liquidazione degli importi concessi a titolo di equa riparazione, non vi è alcuno spazio per un’estensione della relativa disposizione in via analogica in quanto, trattandosi di disposizione speciale, resta inibito il ricorso a siffatta tecnica interpretativa, riespandendosi piuttosto la regola generale di cui all’articolo 2 della legge n. 241/1990.

Né, peraltro, risulta fatta oggetto di contestazione l’ulteriore argomentazione che parimenti regge il capo della decisione qui in rilievo e cioè che la disposizione in argomento è intervenuta solo ex post , quando cioè il ritardo dell’Amministrazione aveva già assunto proporzioni molto considerevoli (-OMISSIS-), oltre che illegittime.

Infine, nemmeno ha pregio, per la sua natura apodittica, l’ulteriore affermazione difensiva secondo cui “ il ricorrente ha ottenuto pronuncia favorevole di condanna del Ministero della Salute al risarcimento dei danni patiti -OMISSIS-, e quindi non sussiste in radice alcun danno da mancata sottoscrizione della transazione ”.

E’, viceversa, indubbio che la parte appellata avesse interesse a fruire di un’anticipata composizione della vertenza giudiziaria e che l’ingiustificato ritardo con cui è stato condotto il relativo procedimento ha conculcato tale facoltà, privandola per un ampio torno di tempo del relativo valore monetario, che la parte avrebbe verosimilmente conseguito (cfr. Cons. St., Ad. Plen., 23 aprile 2021 n. 7) in alternativa al tuttora pendente giudizio risarcitorio.

In definitiva, anche il capo della decisione appellata recante la condanna al risarcimento del danno può trovare qui conferma rivelandosi non condivisibili le deduzioni difensive svolte dalle Amministrazioni appellanti e riferite ai soli, specifici aspetti controversi sopra passati in rassegna.

10. L’infondatezza dell’appello principale comporta l’improcedibilità dell’appello incidentale spiegato dall’appellato quanto ai profili assorbiti nella divisata statuizione di rigetto, involgenti sia ulteriori ragioni di annullamento del diniego impugnato in prime cure sia la domanda di risarcimento per perdita di chances qui riproposta solo in via prudenziale.

Residuano, però, talune domande che l’appellato ha proposto in via autonoma e che, pertanto, di seguono vengono fatte oggetto di scrutinio.

10.1. Anzitutto, non può trovare accoglimento la domanda di condanna diretta del Ministero al pagamento delle somme conseguenti al perfezionamento della transazione. Deve, infatti, qui ribadirsi quanto già correttamente evidenziato dal giudice di prime cure secondo cui la corresponsione della somma prevista dai diversi moduli transattivi, non spetta al ricorrente ex se, ma solo all’esito della sottoscrizione dell’atto transattivo medesimo e della rinuncia alle azioni proposte avverso l’Amministrazione.

Resta, poi, evidente che l’obbligo dell’Amministrazione di procedere alla stipula della transazione è consustanziale al diritto del -OMISSIS- ad accedere al suddetto beneficio, già riconosciuto dalla sentenza di primo grado.

10.2. Del pari, nemmeno ha rilievo autonomo la domanda risarcitoria, qui riproposta, per lesione dell’affidamento che resta assorbita nella già richiamata condanna dell’Amministrazione non avendo l’appellante incidentale indicato profili di danno ulteriori suscettivi di autonomo ristoro.

10.3. Sotto diverso profilo, nemmeno hanno pregio le rivendicazioni dell’appellante incidentale con le quali chiede, anche ai sensi dell’articolo 104 comma 1 c.p.a., gli ulteriori danni maturati per effetto dell’ulteriore comportamento dilatorio serbato dalla P.A.

Deve, infatti, opporsi che il giudice di prime cure ha privilegiato una tecnica di liquidazione del danno dinamica, all’uopo evidenziando che il danno risarcibile riconosciuto “ ha la natura del lucro cessante, e consiste negli interessi legali e nella rivalutazione monetaria della somma riconosciuta ad -OMISSIS- -OMISSIS- dalla data di scadenza del termine generale suddetto, fino all’erogazione materiale della somma ”, di guisa che non è dato comprendere quali sarebbero le conseguenze pregiudizievoli ulteriori non ricomprese nella liquidazione già disposta dal giudice di prime cure.

10.4. Ad analoga conclusione si perviene anche quanto all’ulteriore pretesa risarcitoria riferita al danno non patrimoniale, asseritamente conseguente all’atteggiamento processuale delle Appellanti ed all’iniziativa impugnatoria da queste spiegate.

In disparte il fatto che la proposizione dell’appello costituisce esercizio del diritto di difesa e che la sua concreta declinazione nel caso qui in rilievo non concreta una forma di abuso del processo, deve soggiungersi che tale voce di danno nemmeno può dirsi compiutamente provata.

E, invero, per conseguire il risarcimento del danno non patrimoniale, il richiedente è tenuto ad allegare e provare in termini reali il pregiudizio subito, anche se collegato a valori riconosciuti a livello costituzionale, e ciò perché la categoria del danno non patrimoniale ex art. 2059 cod. civ., pur nei casi in cui la sua applicazione consegua alla violazione di diritti inviolabili della persona, costituisce pur sempre un'ipotesi di danno-conseguenza, il cui ristoro è in concreto possibile solo a seguito dell'integrale allegazione e prova in ordine alla sua consistenza (deducibile da specifiche circostanze da cui possa desumersi la violazione di interessi di rilievo costituzionale) ed in ordine alla sua riferibilità eziologica (cfr. Cass. Sez. Un. 11 novembre 2008, n. 26792;
Cass. Sez. III, 24 settembre 2013, n,, 21865;
Cons. Stato, sez. VI, 9 gennaio 2014, n. 34).

In conclusione, l’appello principale va respinto mentre l’appello incidentale, in parte, va dichiarato improcedibile e, in parte, va respinto.

Le spese del presente grado di giudizio, per la peculiarità della vicenda qui scrutinata, possono essere compensate.