Pubblicato il 10/01/2022

N. 00147/2022REG.PROV.COLL.

N. 09260/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9260 del 2018, proposto dal signor G M, rappresentato e difeso dall’avvocato L S A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Aversa, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato G N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Capo di Ferro;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. VIII, n. 2408 del 12 aprile 2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Aversa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2021 il consigliere A V e uditi per le parti gli avvocati L S A e G N;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In premessa il Collegio ritiene di dover sintetizzare la vicenda del presente giudizio riportando i seguenti fatti:

i ) con delibera consiliare n. 60 del 14 dicembre 1993 il Comune di Aversa assegnava in proprietà al Consorzio Con.Co.Pol. i lotti contraddistinti con i nn. 1-2-3-4-6-7-8-9 del comparto C del plano volumetrico del p.e.e.p. — Area III-approvato dal D.P.G.R.C. 26 marzo 1977 n. 1351;

ii ) il Comune di Aversa, in data 16 gennaio 1995, rilasciava al Consorzio la concessione n. 4/1995 al fine di costruire alloggi per civili abitazioni;

iii ) in data 28 dicembre 1994, il Comune di Aversa e il Consorzio Con.Co.Pol. stipulavano una convenzione urbanistica ex art. 35, l. n. 865/1971, con cui venivano stabiliti i reciproci oneri, anche in relazione alle opere a realizzarsi;

iv ) con atto pubblico del 5 settembre 1995 veniva stipulato un atto integrativo della convenzione urbanistica di lottizzazione, nella quale si stabiliva la cessione in proprietà a favore del Consorzio di ulteriori particelle;

v ) il Consorzio, stante la cessione in proprietà delle aree sopra identificate, previa redazione del progetto esecutivo, procedeva alla costruzione del relativo insediamento abitativo;

vi ) con deliberazione C.c. del Comune di Aversa n. 69 del 25 luglio 1997 veniva riapprovato integralmente il Piano di Zona della Città di Aversa del 1981, ai sensi della legge n. 167/62;

vii ) con atto pubblico registrato in Aversa il 26 marzo 2001, il Consorzio Con.Co.Pol. assegnava al signor M la proprietà di un locale deposito interrato facente parte del fabbricato n. 1, gruppo B, servito dalla scala b in NCEU alla partita 1009665, foglio 6, particelle 5042 sub 18, scala B, int. 1, p.S1, cat. c12, c1.1, mq.370. R.C.L. 888.000;

ix ) il signor M, con l’istanza prot. n. 0037865 del 2 dicembre 2014, chiedeva al Comune di Aversa di provvedere alla costruzione della strada di progetto che avrebbe dovuto consentire l’accesso al locale deposito;

x ) dopo la nota di preavviso di diniego ex art. 10- bis legge n. 241/1990 e le relative controdeduzioni di cui alla nota dell’istante del 9 marzo 2015, il Comune, con provvedimento di cui alla nota 10 marzo 2015 prot. n. 8147, comunicava il diniego, sulla base delle seguenti motivazioni: a) prescrizione di ogni diritto ai sensi della legge n. 457/1978;
b) competenza esclusiva del Consorzio ad effettuare i lavori di esecuzione delle opere di urbanizzazione;
c) mancanza di interesse generale della collettività.

1.1. Ciò premesso, si rileva che l’oggetto del presente giudizio è rappresentato dalle seguenti domande avanzate dall’odierno appellante con ricorso proposto dinanzi al T.a.r. Campania (r.g. n. 2971/2015):

a.1) domanda di annullamento della nota del Comune di Aversa del 10 marzo 2015, recante il diniego opposto all’istanza presentata dal signor G M, in data 2 dicembre 2014, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e, in particolare, della strada per l’accesso di retto al locale deposito di proprietà dell’istante, identificato al catasto urbano al foglio 6 particella 5042 sub 18;

a.2) domanda di accertamento dell’inadempimento del Comune agli obblighi scaturenti dalla convenzione edilizia stipulata in data 28 dicembre 1994 (e dall’atto integrativo del 5 settembre 1995) con il Consorzio Con.Co.Pol.;

a.3) in subordine, domanda di risarcimento del danno da inadempimento contrattuale derivante dalla mancata realizzazione della suddetta strada.

2. Il T.a.r. per la Campania, sez. VIII, con la sentenza n. 2408 del 12 aprile 2018:

i ) ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dalla difesa del Comune, in ragione del fatto che la controversia ha ad oggetto una convenzione urbanistica o, ad ogni modo, una concessione;

ii ) ha respinto tutte le domande avanzate con il ricorso, ritenendo che la disciplina delle opere di urbanizzazione del comparto è dettata dalla convenzione, la quale non pone l’obbligo di realizzare la strada in capo al Comune (il quale, pertanto, deve essere posto a carico del Consorzio);

iii ) ha compensato le spese di lite.

3. L’originario ricorrente ha proposto appello (r.g. n. 9260/2018), per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha articolato quattro motivi, riproponendo criticamente solo la domanda di accertamento e condanna al risarcimento del danno (da pagina 8 a pagina 21 del ricorso in appello).

3.1. Si è costituito il Comune di Aversa per resistere all’appello.

3.2. L’appellante ha prodotto memoria in data 11 ottobre 2021, con cui ha replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte.

3.3. L’appellante ha infine depositato memoria di replica in data 4 novembre 2021.

4. All’udienza del 25 novembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.

6. Preliminarmente, il Collegio:

b.1) ritiene di dover esaminare direttamente i motivi di censura sollevati nel primo grado del giudizio, nei limiti in cui gli stessi sono stati sostanzialmente e criticamente ribaditi nella presente sede di gravame e costituendo il perimetro invalicabile del thema decidendum ex art. 104 c.p.a.;

b.2) rileva che la domanda di annullamento non è stata riproposta e, pertanto, che la stessa deve intendersi rinunciata;

b.3) dichiara inammissibile la memoria di replica depositata dall’appellante in data 4 novembre 2021, poiché la facoltà di replica discende in via diretta dall’esercizio della correlata facoltà di controparte (nella fattispecie, del Comune appellato) di depositare memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell’udienza di merito;
facoltà quest’ultima non esercitata, sicché non può consentirsi la produzione di memoria definita di replica dilatando il relativo termine di produzione (pari a trenta giorni e non a quello di venti giorni prima dell’udienza, riservato dal menzionato art. 73 appunto alle repliche, cfr. negli esatti termini, Cons. St., sez. IV, n. 4759 del 2020;
sez. IV, n. 5676 del 2017;
sez. V, n. 5656 del 2015).

7. Nel merito, il Collegio rileva che con il ricorso introduttivo il ricorrente sollevava, nei confronti del diniego comunale, le seguenti censure:

a) l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione, atteso che, in pendenza dell’efficacia del p.e.e.p. (per una durata di 18 anni, ai sensi dell’art. 11 della l. n. 167/1962, modificato dalla l. n. 865/1974 e dall’art. 51, l. n. 457/1978), in capo all’Amministrazione vi sarebbe il diritto-dovere di adempiere e di realizzare le opere di urbanizzazione previste nel p.e.e.p. stesso, per cui, in vigenza di esso, non decorrerebbe alcun termine prescrizionale;
così come non sarebbe trascorso il termine decennale di prescrizione decorrente dalla perdita di efficacia della convenzione del 5 settembre 1995 (quindi in data 5 settembre 2015);

b) l’infondatezza dell’eccezione secondo cui le opere di urbanizzazione sarebbero a carico del Consorzio, considerato che la strada di progetto di cui il ricorrente chiede la realizzazione ricadrebbe su aree non cedute al Con.Co.Pol. ed esterne al lotto “C” ad esso assegnato ed alla luce di quanto previsto dalla convenzione urbanistica, dal relativo atto integrativo e nell’atto di assegnazione al signor M;

c) l’infondatezza dell’eccezione della carenza di soddisfacimento di interessi generali, atteso che la strada di cui si chiede la realizzazione sarebbe una strada di progetto a servizio di tutto il p.e.e.p. e, in particolare, altri insediamenti abitativi e gli istituti scolastici insistenti in zona;
peraltro, la nota impugnata, piuttosto che da un organo di governo politico dell’ente, è stata adottata dal capo dell’Ufficio edilizia ed urbanistica-area urbanistica e programmazione del Comune di Aversa, che sarebbe incompetente a valutare la pubblica utilità, o meno, di un’opera.

Conseguentemente, il ricorrente, oltre ad agire per l’annullamento del provvedimento di diniego (domanda, come visto, non reiterata nella presente sede), chiedeva l’accertamento dell’inadempimento del Comune di Aversa, la condanna di esso alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria ed al risarcimento del danno e, in subordine (in caso di impossibilità sopravvenuta alla realizzazione della suddetta sede viaria), la condanna al risarcimento del danno.

7.1. Le descritte censure, che in quanto strettamente connesse sono suscettibili di trattazione unitaria, risultano infondate.

7.2. Al riguardo, il Collegio, ravvisandone valore assorbente rispetto ai summenzionati motivi di ricorso, esclude che sussista in capo al Comune di Aversa uno specifico obbligo di realizzare la strada de qua , in quanto:

i ) tale obbligo non è previsto dalla convenzione e dall’atto integrativo, non potendo ciò essere ravvisato nelle previsioni richiamate dal ricorrente che, senza alcuna indicazione specifica, recano genericamente che “ Il corrispettivo della cessione in proprietà resta convenuto: … c) nel pagamento delle opere di urbanizzazione primaria ricadenti in detti compatti, ad eccezione di quelle per le quali è prevista la diretta realizzazione da parte del concessionario ” (art. 7 della convenzione del 28 dicembre 1994 e art. 8 della convenzione del 5 settembre 1995);
le previsioni da cui scaturirebbe tale obbligo, ove mai ritenuto sussistente, sarebbero comunque del tutto generiche e, come tali, inidonee a radicare una specifica obbligazione di realizzare la strada di progetto oggetto dell’istanza;
del resto, alcun fondamento al suddetto obbligo in capo al Comune può essere ricavato dall’atto di assegnazione del 7 marzo 2001, con cui il Consorzio attribuiva al ricorrente la sua unità immobiliare, precisando, a prescindere dall’acquisizione del consenso dell’Amministrazione comunale, che “ l’accesso ai locali deposito avverrà attraverso una rampa che immette sulla strada del piano di zona lato ovest da costruirsi dal Comune di Aversa ”;

ii ) tale obbligo non discende neppure dalla approvazione del p.e.e.p. ovvero dal rilascio dei permessi di costruire, in genere dovendosi escludere un rapporto sinallagmatico fra il pagamento del contributo di costruzione da parte del titolare del permesso di costruire e la realizzazione delle opere pubbliche ( cfr . ex multis , Cons. Stato, Ad. plen. n. 24 del 2016;
successivamente, sez. IV, 9 luglio 2018, n. 4153;
sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4320, secondo cui gli oneri di urbanizzazione non hanno natura sinallagmatica e il relativo regime è interamente pubblicistico);

iii ) ad ogni modo, quand’anche si volesse configurare un obbligo di tale contenuto scaturente dalla convenzione e dai permessi rilasciati in tale contesto, unico soggetto legittimato ad agire in giudizio nei confronti del Comune di Aversa sarebbe il Consorzio, in quanto controparte dell’Amministrazione, proprio negli atti posti a fondamento della pretesa;
di conseguenza, l’unica azione esperibile da parte del privato assegnatario sarebbe quella nei confronti del Consorzio, avendo esclusivamente con questo intrattenuto rapporti in virtù dell’assegnazione del locale deposito.

7.3. L’accertamento dell’inesistenza dell’obbligo in capo al Comune di Aversa di realizzare la strada di progetto, che consentirebbe l’accesso al locale deposito di proprietà dell’appellante, fa venire meno il presupposto per la domanda di risarcimento del danno da violazione di tale obbligo.

8. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.

9. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.