Pubblicato il 18/07/2022

N. 06197/2022REG.PROV.COLL.

N. 09754/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9754 del 2019, proposto dal
Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor F Z, rappresentato e difeso dall’avvocato M F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 11388/2019, resa tra le parti, concernente indennità di lungo servizio all’estero.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale del signor F Z;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2022 il Cons. C Cetti, uditi per l’appellante incidentale l’avvocato M F, vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dall’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia in esame riguarda il diniego opposto dall’Amministrazione appellante alla richiesta dell’interessato di corresponsione dell’indennità di lungo servizio all'estero prevista dall’art.1 l. n. 642/1961. Tale indennità era stata chiesta per il periodo dal 30 ottobre 2003 al 29 luglio 2005, durante il quale la parte appellata era stata in servizio presso il Comando Generale NATO, Deployable Corps Greece, in Salonicco, percependo il minore trattamento economico previsto dal R.D. n. 941/1926.

Nel giudizio di I grado, il ricorrente aveva chiesto di dare seguito al favorevole indirizzo del Tar Lazio, di cui alla sentenza n. 298/2011, passata in giudicato, che riteneva sufficiente, ai fini della corresponsione dell’indennità di lungo servizio all’estero, la costituzione dell’organismo internazionale. L’Amministrazione aveva invece rappresentato che il Corpo internazionale presso il quale il ricorrente aveva prestato servizio era stato “ istituito in data 26 aprile 2005 a seguito dell’entrata in vigore di un apposito accordo in forma semplificata (M.O.U.) ” ( Memorandum of understanding ) e che, perciò, la richiesta indennità sarebbe spettata soltanto a decorrere dal 20 aprile 2005, data nella quale esso era stato sottoscritto dall’Italia;
ciò in quanto l’indennità di lungo servizio all’estero sarebbe spettata solo in caso di servizio presso una struttura qualificata da atti amministrativi, a carattere interforze e interministeriale, quale “ rappresentanza ”, “ delegazione militare ” o “ rappresentanza diplomatica ”.

L’interessato aveva depositato in giudizio il memorandum in questione e, in base alla decisione del Consiglio Atlantico Ref C-M (2004) 0075-AS1 del 30 agosto 2004, con cui il NATO Deployable Corps Greece (HQ NDC-GR) era stato costituito con la qualifica di quartier generale militare internazionale e status internazionale con effetto dal 31 agosto 2004, aveva chiesto che l’indennità gli venisse riconosciuta a decorrere dal 31 agosto 2004 - anziché dal 30 ottobre 2003, data di effettivo inizio della missione, come richiesto in ricorso - sino alla data del 29 luglio 2005.

2. Il Tar ha accolto parzialmente il ricorso riconoscendo il diritto del ricorrente alla richiesta indennità a decorrere dal 20 aprile 2005, data in cui l’Italia aveva sottoscritto il memorandum. Il primo giudice ha ritenuto di non aderire all’indirizzo espresso dalla sentenza Tar Lazio n. 298/2011, richiamata dal ricorrente, condividendo la prospettazione dell’Amministrazione, per cui l’indennità spettava solo dalla data della sottoscrizione del suddetto memorandum . Ciò, in conformità all’indirizzo espresso dalla sentenza del Tar Lazio, n. 7944/2019, relativa a fattispecie analoga, secondo la quale l’art. 1 della legge n. 642/1961 subordina l’attribuzione del richiesto emolumento all’assegnazione di militari in missione individuale presso “ Delegazioni o Rappresentanze militari all’estero, presupposto che doveva considerarsi inverato dalla data di sottoscrizione del MOU, con cui l’Italia aveva espresso la volontà di aderire all’organismo internazionale ”. Secondo il primo giudice, si doveva ritenere quindi che: fino al 20 aprile 2005, il ricorrente avesse svolto una missione individuale, per la quale l’Amministrazione aveva correttamente corrisposto l’indennità prevista dal R.D. n. 941/1926;
la richiesta del ricorrente fosse “ comunque volta a duplicare l’indennità di missione, aggiungendo a quella corrisposta, quella indicata dalla L. 642/61 ” e che, perciò, “ così formulata la domanda formulata dal ricorrente non sarebbe accoglibile in conformità al principio che il giudice si pronuncia su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa (art. 112 cpc), in uno con l’art. 39 cpa ”.

Comunque, il Tar ha concluso che “ la circostanza che la stessa Amministrazione resistente abbia ammesso che l’indennità de qua spetti al ricorrente per il breve periodo compreso fra il 20 aprile 2005 sino al 29 luglio del 2005 induce la Sezione ad un accoglimento, entro i limiti riconosciuti dalla stessa Amministrazione, della domanda di parte ricorrente ”.

3. L’Amministrazione appellante assume la contraddittorietà della sentenza impugnata poiché, “ pur partendo correttamente dall’assunto del divieto della duplicazione delle indennità per una medesima evenienza fattuale ”, non avrebbe fatto applicazione di tale principio, così giungendo a riconoscere al ricorrente il diritto a percepire l’indennità richiesta, che si sarebbe aggiunta a quella già percepita ai sensi del r.d. 3 giugno 1926, n. 941, seppure per un periodo inferiore rispetto a quanto dallo stesso richiesto.

Comunque, l’Amministrazione per il periodo compreso fra il 20 aprile 2005 e il 29 luglio 2005 non avrebbe effettuato alcun riconoscimento in giudizio della spettanza dell’indennità in questione, ma si sarebbe limitata ad affermare che, in data 20 aprile 2005, si era formalmente costituita la rappresentanza Nato a Salonicco. Quindi, il primo giudice avrebbe dovuto respingere il ricorso in conformità all’indirizzo di cui alla sentenza Tar Lazio n. 7944/2019 - basata su “ un principio cardine in materia di trattamento economico eventuale ed accessorio, ossia quello del divieto di duplicazione delle indennità per la medesima evenienza, nella specie per la medesima missione all’estero ” - invece di adottare “ una decisione palesemente contrastante con l’assunto di partenza, omettendo appunto di considerare che per la missione in argomento l’interessato già percepiva l’indennità prevista dal succitato regio decreto e impropriamente valorizzando un dato (l’asserita ammissione dell’Amministrazione circa la spettanza dell’indennità per il breve periodo compreso fra il 20 aprile 2005 al 29 luglio 2005) del quale non v’è traccia negli scritti difensivi ma che, a tutto voler concedere, non potrebbe comunque scalfire l’assunto di partenza del ragionamento logico sotteso alla decisione in argomento, fondato sul divieto di duplicazione dell’indennità ”.

4. L’interessato, che si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello, ha spiegato appello incidentale.

In sintesi, con il motivo rubricato “ error in iudicando, travisamento ed omessa valutazione delle circostanze di fatto allegate dal deducente e delle evidenze documentali di causa, motivazione illogica e contraddittoria. Omessa applicazione della legge 642/61. Violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. ” sono avversate le statuizioni del Tar relative: alla duplicazione degli emolumenti per il medesimo periodo di missione all’estero;
alla circostanza che, solo a seguito della sottoscrizione del MOU, sarebbe stato costituito l’organismo internazionale in questione e che, quindi, solo dalla data della stessa sottoscrizione sarebbe stato riconosciuto lo status di delegazione militare all’organismo cui egli era stato assegnato, non riconoscendo quindi un diritto all’indennità di cui all’art. 1, l. n. 642/1961 per il periodo dal 31 agosto 2004 al 19 aprile 2005.

Sotto il primo profilo, l’appellante incidentale rappresenta che, nel potere dovere di interpretazione della domanda del ricorrente, il Tar avrebbe dovuto escludere che fosse stata richiesta una duplicazione di emolumenti, essendo diretta tale domanda solo ad ottenere il trattamento più favorevole.

Sotto il secondo profilo, l’appellante incidentale evidenzia che il memorandum avrebbe sostanziato un mero protocollo di intesa, diretto a dettare “ disposizioni per lo stato della sede e quello del personale ad essa assegnato, stabilire le modalità per le procedure amministrative, stazionamento, finanziamento, manodopera, amministrazione e supporto logistico della sede e la condivisione dei costi tra i partecipanti ”. Siccome le previsioni del memorandum erano state formulate in forza della decisione del Consiglio Atlantico Ref C-M (2004) 0075-AS1 del 30 agosto 2004, l’organismo in questione era stato costituito con la qualifica di Comando generale militare internazionale con status internazionale, con efficacia dal 31 agosto 2004. Anche dagli ordini dell’Amministrazione di proroga delle missioni del ricorrente risulterebbero la mutata denominazione e la natura del Comando di destinazione, con il conseguente stato giuridico.

Con successiva memoria l’appellante incidentale ha chiesto che la causa sia decisa in conformità all’indirizzo espresso dalla sentenza di questa Sezione n. 7920/2021, che ha riformato la sentenza del Tar Lazio n. 7944/2019 al cui orientamento aveva espressamente aderito la pronuncia impugnata.

5. La causa, chiamata all’udienza del 24 maggio 2022, è stata trattenuta in decisione.

6. Come rilevato dall’appellante incidentale, questa Sezione ha già avuto modo di esprimersi sulla questione oggetto della controversia in esame, con la pronuncia 26 novembre 2021, n. 7920. Tale sentenza è pervenuta all’accoglimento dell’appello presentato da militari dell’Esercito Italiano impiegati all’estero, in periodi compresi tra il 2003 e il 2005, presso la suddetta struttura N.A.T.O. Deployable Corps Greece, sulla base del seguente percorso argomentativo:

- “ 4.5.2. Dalla lettura dell’accordo in esame emerge, dunque, che: a) esso stesso prende atto e dichiara che l’istituzione della struttura ‘N.D.C. – GR’ come organismo con status internazionale ha avuto luogo con efficacia dal 31 agosto 2004;
b) che le finalità del M.O.U. sono quelle di fissare misure tali da consentire l’operatività amministrativa, logistica, economico-finanziaria, di personale, ecc. di tale struttura, senza però crearla ex novo, essendo la stessa, come detto, già costituita ”.

- “ 4.5.3. Se, perciò, per il periodo anteriore al 31 agosto 2004 l’invio di personale militare da parte degli Stati aderenti all’iniziativa deve intendersi come effettuato al fine di collaborare alla costituzione del citato organismo, di tal ché per tale periodo al suddetto personale militare competeva l’indennità di missione ex r.d. n. 941/1926, una volta “attivato” l’organismo con efficacia dalla data del 31 agosto 2004, per il periodo successivo deve ritenersi invece spettante il trattamento ex art. 1 della n. 642/1961 (ovviamente, al ricorrere del secondo presupposto previsto dalla norma, ossia il prolungamento della missione oltre i sei mesi: presupposto che, però, qui non è in discussione). Ad opinare diversamente, del resto, ne deriverebbe il corollario - che il Collegio reputa irragionevole e illogico - che la ritardata sottoscrizione del M.O.U. da parte degli Stati e il ritardo nella sua entrata in vigore andrebbero a recar pregiudizio ai militari impiegati in missione ”.

- “ la natura ‘costitutiva’ del M.O.U. sembra decisamente confutata sia dal testo dello stesso accordo, sia dai documenti di provenienza N.A.T.O. sopra citati;
questi ultimi confutano, altresì, la tesi della difesa erariale, secondo cui il ‘N.D.C. – GR’ avrebbe conseguito la ‘validazione’ N.A.T.O. solo in virtù della sottoscrizione del M.O.U .”;

- “ l’affermazione per cui le tesi dell’Amministrazione avrebbero trovato riscontro in un arresto reso da questo giudice d’appello in fattispecie pretesamente analoga (C.d.S., Sez. IV, 22 settembre 2005, n. 4975), non è condivisibile. In tale pronuncia, infatti, è stata affrontata, in via principale, la diversa questione del rapporto tra il trattamento economico previsto dall’art. 28 della l. n. 38/1979 per il personale in servizio all’estero nell’ambito della cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo e il trattamento ex l. n. 642/1961, nel caso di un Paese (Malta) che, a seguito di apposito accordo, non veniva più considerato un Paese in via di sviluppo, con conseguente scioglimento delle delegazioni precedenti e costituzione di una nuova missione di assistenza tecnico-militare ”.

- “ 6. Da ultimo, non può neppure condividersi l’ulteriore motivazione della sentenza appellata, a mezzo della quale il primo giudice ha evidenziato l’impossibilità del cumulo tra l’indennità ex l. n. 642 cit. e l’indennità ex r.d. n. 941/1926 (quest’ultima effettivamente corrisposta ai militari) ed ha concluso per l’inaccoglibilità della domanda, per come formulata, ai sensi dell’art. 112 c.p.c. (applicabile anche al processo amministrativo) ”.

- “ 6.1. Sul punto, però, la sentenza è incorsa in un equivoco, poiché dagli atti di causa emerge che con il ricorso di primo grado i militari non hanno chiesto per nulla il cumulo delle due indennità, bensì il riconoscimento del diritto all’indennità di lungo servizio all’estero e/o al trattamento economico di cui agli artt. 1 e ss. della l. n. 642/1961, di tal ché è evidente che gli importi ad essi spettanti e oggetto di domanda sono le differenze tra il trattamento ex l. n. 642 cit. e le minori somme percepite a titolo di indennità ex r.d. n. 941/1926 ”.

Alla luce di tale indirizzo della Sezione, che il Collegio condivide, deve ritenersi che all’interessato - che, come risulta in atti, ha svolto servizio presso l’organismo in questione per un periodo superiore a 180 giorni - spettasse, per il periodo di missione precedente alla data del 31 agosto 2004, il trattamento previsto dal r.d. n. 941/1926 e competesse, a decorrere da tale data, la richiesta indennità di cui art. 1 della n. 642/1961. Ciò, senza alcuna sovrapposizione tra i due emolumenti. Una tale duplicazione, del resto, non può ritenersi che fosse stata richiesta dallo stesso interessato: infatti, nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, egli, nell’indicare il periodo per il quale chiedeva l’accertamento del diritto a percepire l’indennità di lungo servizio, aveva rappresentato di aver percepito, durante lo stesso periodo, l’indennità di minore importo di cui al R.D. n.941/1926.

Non giova quindi all’appellante principale il richiamo all’orientamento espresso dalla sentenza del Tar Lazio n. 7944/2019, in quanto riformata dalla richiamata sentenza di questa Sezione n. 7920/2021. Dall’adesione all’indirizzo ivi espresso deriva che non possa attribuirsi alcun rilievo alla circostanza dedotta dall’appellante principale che il Tar avesse interpretato l’affermazione dell’Amministrazione circa la formale costituzione, in data 20 aprile 2005 della rappresentanza Nato a Salonicco, nel senso di un riconoscimento in giudizio della spettanza al ricorrente dell’indennità in questione per il periodo compreso fra il 20 aprile 2005 e il 29 luglio 2005.

Perciò l’appello principale deve essere respinto.

Alla luce della richiamata giurisprudenza di questa Sezione, cui il Collegio intende dare continuità, deve ritenersi sussistente il diritto dell’interessato a percepire l’indennità di lungo servizio prestato all’estero prevista dall’art. 1 l. n. 642/1961, per il periodo dal 31 agosto 2004 al 29 luglio 2005. Perciò, il Ministero della difesa deve essere condannato al pagamento in favore del medesimo interessato di quanto dovuto a tale titolo, al netto di quanto già percepito per la medesima missione ai sensi del R.D. n. 941/1926, con interessi di legge, trattandosi di debito di valuta, senza la rivalutazione monetaria chiesta dall’appellante incidentale, in mancanza di prova del maggior danno subito, a norma del secondo comma dell’art. 1224 c.c. (cfr. e plurimis Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2020, n. 3737).

In tali termini deve essere accolto l’appello incidentale.

7. In conclusione, l’appello principale deve essere respinto e l’appello incidentale deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione.

La natura interpretativa delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.