N. 04424/2015REG.PROV.COLL.

N. 00738/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 738 del 2006, proposto da:
Kuwait Petroleum Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M C e M V, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, viale Bruno Buozzi n. 87;

contro

Consorzio dei Comuni per lo Sviluppo del Vercellese, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;
Comune di Moncrivello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati C P ed A G, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, Via Bissolati, n. 76;

nei confronti di

C.P.P. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rinaldo Galimberti, Paolo Sansone e A G, con domicilio eletto presso lo studio del terzo, in Roma, Via Piemonte, n. 39;
Comune di Borgo D'Ale, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Piemonte – Torino, Sezione I, n. 02896/2005, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Moncrivello e della C.P.P. s.r.l.;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista la propria ordinanza 11 aprile 2006 n. 1745;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2015 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti l’avvocato Giorgio Vecchione, su delega dell'avvocato M V, l’avvocato Giovanni Corbyons, su delega dell'avvocato C P, e l’avvocato Paolo Sansone;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- La società Kwait Petroleum Italia s.p.a., che aveva la disponibilità di un lotto di terreno nel Comune di Borgo D'Ale, catastalmente identificato con foglio di mappa 25, particelle 246 e 315 e situato alla Via ex strada statale n. 593, nonché la C.P.P. s.r.l., che aveva nella sua disponibilità un altro lotto di terreno adiacente al primo, ma situato nel Comune limitrofo di Moncrivello, hanno entrambe avviato le procedure prodromiche alla realizzazione di un impianto stradale di distribuzione carburanti sui rispettivi lotti.

In particolare la Kwait Petroleum Italia s.p.a. ha presentato domanda, in data 12 novembre 2004, di rilascio dell'autorizzazione per la realizzazione di tale impianto (con richiesta di attivazione dei sub procedimenti volti ad acquisire i pareri degli Organi competenti) allo Sportello Unico Attività Produttive del Consorzio dei Comuni per lo sviluppo del Vercellese.

In data 23 febbraio 2005, la società da ultimo citata ha comunicato a detto Consorzio ed al Comune di Borgo D'Ale l'inizio dei lavori, assumendo che si fosse formato su detta domanda il silenzio-assenso (per non essere stata adottata alcuna determinazione al riguardo nei novanta giorni successivi alla domanda), della cui formazione in data 1 marzo 2005 ha dato notizia anche al Sindaco del Comune di Moncrivello.

La C.P.P. s.p.a. aveva a sua volta presentato, in data 29 dicembre 2004, domanda di autorizzazione alla realizzazione dell'impianto al Comune di Moncrivello, che ha rilasciato l'autorizzazione e il conseguente permesso di costruire in data 22 marzo 2005.Il Consorzio suddetto, con comunicazione 15 marzo 2005, ha fatto presente Kuwait Petroleum Italia s.p.a. che il procedimento da essa avviato era quello ordinario regolato dalle norme del d.P.R. 447 del 1998, contestando che si fosse legittimamente formato il titolo edilizio per effetto del silenzio-assenso.

2.- Con un primo ricorso giurisdizionale al T.A.R. Piemonte (r.g. n, 577 del 2005) la Kuwait Petroleum Italia s.p.a., in persona del signor A G, ha chiesto l’accertamento della legittimità della formazione del silenzio-assenso, ritenuto pregiudiziale a quello della illegittimità della comunicazione 15 marzo 2005, e dell'illegittimità del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Moncrivello alla C.P.P. s.r.l..

3.- Il T.A.R. ha accolto l’eccezione di carenza di legittimazione a proporre il ricorso giurisdizionale in capo a detto signor Giannarini, perché privo del potere di rappresentanza della Kwait Petroleum Italia s.p.a. e, con sentenza n. 1699 del 2005, ha conseguentemente dichiarato inammissibile il ricorso giurisdizionale.

4.- Detta società, essendo spirato il termine per il ricorso giurisdizionale, ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato contro detta comunicazione del Consorzio dei Comuni per lo Sviluppo del Vercellese del 15 marzo 2015 e contro l’autorizzazione per l’installazione e l’esercizio di un impianto di distribuzione carburanti rilasciata il 22 marzo 2005 dal Comune di Moncrivello alla C.P.P s.r.l., nonché contro il conseguente permesso a costruire del 22 marzo 2005, n. 03/05.

Nei confronti di detto ricorso la C.P.P. s.r.l. ha proposto formale opposizione, ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. n. 1199 del 1971, chiedendone trasposizione in sede giurisdizionale, che è stata effettuata presso il T.A.R. Piemonte, ove la causa ha assunto il n. di r.g. 1160/05.

5.- Detto T.A.R., con la sentenza in epigrafe indicata, ha al riguardo dichiarato l'inammissibilità del ricorso straordinario per violazione del principio di alternatività, in quanto, alla data del 6 luglio 2005 di notificazione del gravame, il ricorso il giudizio introdotto con il precedente ricorso giurisdizionale era stato deciso con sentenza n. 1699 del 18 maggio 2005, che non era ancora passata in giudicato ed era quindi ancora suscettibile di eventuale appello e possibile riforma.

6.- Con il ricorso in appello in esame la Kuwait Petroleum Italia s.p.a. ha chiesto l’annullamento di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:

a) Erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per violazione del principio di alternatività di cui all’art. 7, comma 2, del d.P.R. n. 1199 del 1971 e dell’art. 20, comma 3, della l. n. 1034 del 1971.

Il T.A.R. Piemonte, con sentenza n. 1699 del 2005, aveva dichiarato inammissibile il precedente ricorso r.g. n. 577 del 2005 della Kuwait Petroleum Italia s.p.a., in quanto il mandato alle liti era stato conferito dal signor A G, del tutto sprovvisto del potere rappresentativo della società e che, in quanto falsus procurator , non poteva porre in essere atti ricadenti in capo ad essa società.

Pertanto la società stessa, fino alla data di proposizione del ricorso straordinario, non avrebbe mai tutelato la propria posizione di diritto, con erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui ha ritenuto ancora esperibile dalla società stessa il ricorso in appello contro la prima sentenza, mentre essa, non essendo mai stata parte del precedente giudizio, non avrebbe avuto alcuna legittimazione attiva ad impugnare detta sentenza n. 1699 del 2005.

L'unico ricorso validamente presentato dalla Kwait Petroleum Italia s.p.a. in persona del solo e legittimo legale rappresentante, sarebbe stato quello straordinario, con impossibilità di ritenere violato il principio di alternatività tra il ricorso giurisdizionale ed il ricorso amministrativo in quanto mai sarebbe stato proposto un precedente valido ricorso giurisdizionale da essa società.

b) Sono stati quindi riproposti i motivi di ricorso di primo grado.

b.1.) Con riferimento alla comunicazione dello Sportello Unico delle Attività Produttive del Consorzio dei comuni per lo sviluppo del Vercellese del 15 marzo 2005: Eccesso di potere sotto il profilo della violazione di principi generali di rapidità e speditezza dell'azione amministrativa;
violazione di legge con riferimento all'art. 1, comma 2, ed all'art. 2, comma 2, della l. n. 241 del 1990;
violazione di legge e falsa applicazione dell'art. 4 del d.P.R. n. 447 del 1998;
violazione dell'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 32 del 1998, della l.r. n. 14 del 2004 e dell'art. 13 della d.G.R. 20 dicembre 2004 n. 57-14407.

Poiché sulla domanda presentata dalla appellante il 12 novembre 2004 si sarebbe formato il silenzio assenso in base al disposto del d. lgs. n. 32 del 1998, illegittimamente il citato S.U.A.P. avrebbe ritenuto di operare nell’ambito della disciplina di cui all’art. 4 del d.P.R. n. 447 del 1998 (che sarebbe una norma generale e residuale) ed avrebbe contestato tale circostanza con il provvedimento impugnato, anche in violazione del citato d. lgs. e dell’art. 2, comma 2, della l. n. 241 del 1990 (che vieta l’aggravamento del procedimento).

b.2) Con riferimento ai titoli abilitativi del Comune di Moncrivello: Violazione di legge con riferimento all'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 32 del 1998, alla l. n. 14 del 2004 ed all'art. 13 della d.G.R. del 20 dicembre 2004 n. 57-14407.

Sarebbero illegittimi l’autorizzazione ed il permesso rilasciato alla C.P.P. s.r.l. di costruire sul lotto adiacente a quello della attuale appellante in epoca posteriore alla formazione del silenzio assenso sulla domanda di quest’ultima.

b.3) Con riferimento ai titoli abilitativi rilasciati dal Comune di Moncrivello: Violazione di legge con riferimento all'art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Il permesso di costruire rilasciato alla C.P.P. s.r.l. sarebbe illegittimo sia in quanto l’autorizzazione dei proprietari dei terreni interessati sarebbe stata rilasciata in data successiva a quella di presentazione della relativa domanda e sia perché l’opzione di acquisto del terreno di cui la società era in possesso non sarebbe stata idonea ad avviare la procedura di ottenimento dei permessi di realizzazione dell’impianto.

c) Quanto alla eccezione di inammissibilità del ricorso straordinario per tardività, formulata dalla difesa della C.P.P. s.r.l. in primo grado (nell’assunto che esso sarebbe stato depositato presso il competente Ministero oltre il termine di 120 giorni di cui all’art. 9, comma 1, del d.P.R. n. 1199 del 1971), ne è stata dedotta la infondatezza perché la perentorietà del termine ivi indicata sarebbe riferibile alla sola notificazione del ricorso straordinario e non anche al successivo deposito.

d) Quanto alla eccezione di acquiescenza pure formulata in primo grado da detta s.r.l. ne è stata dedotta l’infondatezza in quanto la comunicazione del 24 gennaio 2005 non sarebbe stata destinata alla odierna appellante e perché la successiva istanza rivolta alla Provincia di Vercelli per l’ottenimento del parere di competenza cui detta comunicazione faceva riferimento sarebbe stata irrilevante.

7.- Con atto depositato il 10 febbraio 2006 si è costituita in giudizio la C.P.P. - Compagnia Petrolifera Piemontese - s.r.l., che ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità dell’appello, nonché ne ha dedotto l’infondatezza.

8.- Con atto depositato il 23 febbraio 2006 si è costituito in giudizio il Comune di Moncrivello, che ha eccepito l’inammissibilità, l’irricevibilità e l’improcedibilità dell’appello, nonché ne ha dedotto l’infondatezza, concludendo per la reiezione.

9.- Con memoria depositata il 3 aprile 2006 la C.P.P. s.r.l. ha dedotto l’infondatezza del primo motivo d’appello, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso straordinario per tardività, ha ulteriormente eccepito l’inammissibilità per acquiescenza e dedotto l’infondatezza del primo dei riproposti motivi di gravame, nonché ha dedotto l’infondatezza degli ulteriori due motivi riproposti dalla appellante.

10.- Con memoria depositata il 10 aprile 2006 il Comune di Moncrivello ha dedotto l’infondatezza del motivo d’appello con cui è stata censurata la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado effettuata con l’impugnata sentenza ed ha riproposto le eccezioni (non esaminate dal T.A.R.) di inammissibilità del ricorso straordinario, così come trasposto, sia per mancata impugnazione della nota del 24 gennaio 2005 (con cui il Comune di Borgo D’Ale aveva chiesto alla attuale appellante di integrare la domanda con ulteriore documentazione) e sia per tardivo deposito del ricorso;
nel merito ha dedotto l’infondatezza dei riproposti motivi di gravame

11.- Con note d’udienza depositate l’11 aprile 2005 la C.P.P. s.r.l. ha insistito per l’accoglimento delle già rassegnate conclusioni.

12.- Con ordinanza 11 aprile 2006 n. 1745 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza impugnata nell’assunto che, rimanendo impregiudicate le questioni processuali poste dalle parti, non sussistevano elementi di fondatezza nel merito dell’appello (avuto riguardo alla circostanza che sulla istanza di autorizzazione presentata dalla ricorrente il 12 novembre 2004 non riteneva il Collegio che si fosse perfezionato il silenzio assenso).

13.- Con memoria depositata il 21 maggio 2015 la appellante ha contestato la fondatezza delle avverse eccezioni e deduzioni, sostanzialmente ribadendo tesi e richieste.

14.- Con memoria depositata il 29 maggio 2015 il Comune di Moncrivello ha replicato alle deduzioni dell’appellante.

15.- Alla pubblica udienza del 24 giugno 2015 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da verbale di causa agli atti del giudizio.

16.- Il primo motivo d’appello è, ad avviso della Sezione, fondato.

17.- Possono essere infatti condivise le censure con esso formulate circa l’erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per violazione del principio di alternatività di cui all’art. 7, comma 2, del d.P.R. n. 1199 del 1971 e dell’art. 20, comma 3, della l. n. 1034 del 1971.

Con sentenza n. 1699 del 2005 il T.A.R. aveva infatti dichiarato inammissibile il precedente ricorso n. 577 del 2005 (con cui la Kwait Petroleum Italia s.p.a. in persona del signor A G, aveva chiesto l’accertamento della legittimità della formazione del silenzio-assenso sulla domanda del 12 novembre 2004, di rilascio dell'autorizzazione per la realizzazione dell’impianto che intendeva realizzare su di un lotto di terreno nel Comune di Borgo D'Ale) in quanto il mandato alle liti era stato conferito da esso signor Giannarini, del tutto sprovvisto del potere rappresentativo di detta società.

E’ da ritenere infatti fondata la tesi della appellante che detto signore, in quanto falsus procurator , non poteva porre in essere atti ricadenti in capo alla società, sicché questa, fino alla data di proposizione del ricorso straordinario, non aveva mai effettivamente tutelato la propria posizione di diritto, con erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui ha ritenuto ancora esperibile dalla società stessa il ricorso in appello contro la prima sentenza, mentre essa, non essendo mai stata parte del giudizio r.g. n. 577 del 2005, non aveva alcuna legittimazione attiva ad impugnare la sentenza del T.A.R. Piemonte n. 1699 del 2005, a conclusione del quale è stata emanata.

Secondo la prevalente giurisprudenza formatasi in materia, invero, quando agisce o resiste in giudizio un soggetto privo dei poteri rappresentativi, il vizio che ne consegue concerne la capacità processuale, in quanto relativo alla titolarità del potere di proporre la domanda e non alla legittimazione ad agire (ossia al prospettarsi come titolare del diritto azionato) e, pertanto, ad un difetto di legittimazione processuale;
in tale caso il vizio può essere sanato in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva e con riferimento a tutti gli atti processuali già compiuti, per effetto della spontanea costituzione del soggetto dotato dell'effettiva rappresentanza dell'ente stesso, il quale manifesti la volontà, anche tacita, di ratificare la precedente condotta difensiva del falsus procurator ;
la sanatoria non può essere impedita dalla previsione dell'art. 182 c.p.c., secondo cui sono fatte salve le decadenze già verificatesi, perché questo limite attiene alle decadenze sostanziali (sancite cioè per l'esercizio del diritto e dell'azione ex art. 2964 e ss. del c.c.) e non a quelle che si esauriscono nel processo (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 agosto 2009, n. 4934).

Secondo ulteriore, autorevole, giurisprudenza, peraltro, il principio secondo cui gli atti posti in essere da soggetto privo, anche parzialmente, del potere di rappresentanza possono essere ratificati con efficacia retroattiva (salvi i diritti dei terzi) non opera nel campo processuale, ove la procura alle liti costituisce il presupposto della valida instaurazione del rapporto processuale e può essere conferita con effetti retroattivi solo nei limiti stabiliti dall'art. 125 del c.p.c., il quale dispone che la procura al difensore può essere rilasciata in data posteriore alla notificazione dell'atto, purché anteriormente alla costituzione della parte rappresentata, e sempre che per l'atto di cui trattasi non sia richiesta dalla legge la procura speciale, come nel caso del ricorso per cassazione, restando conseguentemente esclusa, in tale ipotesi, la possibilità di sanatoria e ratifica (Cassazione civile, sez. un., 13 giugno 2014, n. 13431).

Detti principi sono applicabili anche al giudizio amministrativo in esame e, a qualunque dei due si aderisca, deve concludersi che la Kwait Petroleum Italia s.p.a. non fosse legittimata a proporre appello contro la citata sentenza del T.A.R. Piemonte n. 1699 del 2005.

Infatti per la proposizione del ricorso giurisdizionale amministrativo è richiesto il rilascio di procura speciale, ex art. 40, comma 1, lettera d) del c.p.a., e, in adesione all’orientamento giurisprudenziale da ultimo riportato, non poteva essere ratificata la sua mancanza con efficacia retroattiva ex art. 125 del c.p.c..

Comunque, anche aderendo all’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale la incapacità processuale può essere sanata in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva, deve ritenersi che, in difetto della costituzione in sanatoria da parte della Kwait Petroleum Italia s.p.a. nel corso del giudizio di primo grado, le conseguenze della sentenza che ha concluso il giudizio instaurato dal falsus procurator non erano imputabili alla società, che non ha ratificato l’operato del signor Giannarini, ed era quindi in ogni caso rimasta estranea al giudizio di primo grado in corso, sicché non era legittimata a proporre appello contro di essa.

Pertanto è da ritenere errato il presupposto implicito della impugnata sentenza, che il giudizio introdotto dal falsus procurator della Kwait Petroleum Italia s.p.a., conclusosi con la sentenza n. 1699 del 2005, fosse poi suscettibile di ammissibile appello da parte della società (non essendo essa sentenza ancora passata in giudicato all’atto della decisione sul ricorso deciso con la sentenza impugnata).

L'unico ricorso validamente presentato dalla citata società in persona dell’effettivo e legittimo legale rappresentante è stato quindi quello straordinario, con impossibilità di ritenere violato il principio di alternatività tra il ricorso giurisdizionale ed il ricorso amministrativo, in quanto in precedenza nessun ricorso giurisdizionale era stato validamente proposto dall'odierna appellante.

18.- L’impugnata sentenza di primo grado, con cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso straordinario trasposto in sede giurisdizionale per violazione del principio di alternatività, va quindi annullata, essendo basata sull’incondivisibile assunto che, alla data del 6 luglio 2005 di notificazione di esso ricorso, in giudizio introdotto con il precedente ricorso giurisdizionale, deciso con sentenza non ancora passata in giudicato, fosse ancora suscettibile di eventuale appello da parte della Kwait Petroleum Italia s.p.a. e possibile riforma, con ipotetica sussistenza di conflitto tra due decisioni riguardanti gli stessi provvedimenti impugnati.

19.- All’annullamento dell’impugnata sentenza consegue la necessità, per il principio devolutivo dell’appello, che comporta integrale rivalutazione delle questioni controverse che vengano in tale sede riproposte, di valutare la fondatezza dei motivi di ricorso di primo grado non esaminati dal primo giudice e formalmente e specificamente riproposti con il gravame in esame (Consiglio di Stato, sez. VI, 3 luglio 2014, n. 3359).

20.- Tutti detti motivi sono, ad avviso del collegio, infondati e tanto esclude la necessità di esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso straordinario formulate dalla C.P.P. s.r.l. per tardività ed acquiescenza, nonché dal Comune di Moncrivello, sia per mancata impugnazione della nota del 24 gennaio 2005 (con cui il Comune di Borgo D’Ale aveva chiesto alla attuale appellante di integrare la domanda con ulteriore documentazione), che per tardivo deposito del ricorso straordinario.

Ragioni di economia processuale possono infatti legittimamente indurre il giudice amministrativo a non esaminare eccezioni d'inammissibilità del ricorso, mosse dal resistente, se lo stesso è palesemente infondato nel merito (Consiglio di Stato, sez. V, 18 giugno 2015, n. 3115).

21.- Con il primo dei riproposti motivi, con riferimento alla comunicazione dello S.U.A.P. del 15 marzo 2005, è stato sostenuto che, poiché due pratiche edilizie istruite da due diversi Comuni avrebbero dato luogo a due titoli incompatibili tra di loro (in quanto, ex art. 13 della d.G.R. Piemonte 20 dicembre 2004 n. 57-14407, è vietata la realizzazione di impianti di distribuzione di carburanti adiacenti) solo la società che ha ottenuto per prima il relativo titolo edilizio avrebbe avuto il diritto di realizzare l’impianto di cui trattasi.

La tesi di detto S.U.A.P., che il procedimento avviato dalla Kuwait Petroleum Italia s.p.a. fosse quello ordinario regolato dalle norme del d.P.R. n. 447 del 1998, sarebbe incondivisibile perché il d.lgs. n. 32 del 1998, che ha regolamentato il sistema di distribuzione dei carburanti a norma dell’art. 4, comma 4, lettera c), della l. n. 59 del 1997, avrebbe innovato la materia introducendo il regime autorizzatorio e previsto il regime del silenzio assenso in luogo del precedente regime concessorio.

Entro il termine perentorio ed improrogabile di 90 giorni dalla domanda, di cui all’art. 1, comma 3, del citato d.lgs., l’Amministrazione avrebbe potuto solo verificare la sussistenza dei requisiti di cui al comma 2 di detto art. 1 e, trascorso inutilmente detto termine, la domanda avrebbe dovuto essere considerata accolta, con conseguente carenza di legittimazione dell’Amministrazione ad adottare un tardivo diniego.

Poiché nel caso che occupa la richiesta di autorizzazione sarebbe stata presentata dalla Kwait Petroleum Italia s.p.a. il 12 novembre 2004 allo Sportello Unico (con attivazione di quattro sub procedimenti volti ad ottenere pareri di Enti competenti) e nel termine di 90 giorni da tale data l’Amministrazione non avrebbe adottato alcun provvedimento di diniego, né effettuato richieste di integrazione documentale, si sarebbe formato al riguardo il silenzio assenso.

Pertanto illegittimamente il citato S.U.A.P. avrebbe ritenuto di operare nell’ambito della disciplina di cui all’art. 4 del d.P.R. n. 447 del 1998 (che sarebbe una norma generale e residuale) ed avrebbe contestato tale circostanza con il provvedimento impugnato, in violazione di detto d. lgs. n. 32 del 1998 e dell’art. 2, comma 2, della l. n. 241 del 1990 (che vieta l’aggravamento del procedimento).

Se è stata prevista la possibilità di procedere dopo la formazione del silenzio assenso al suo annullamento o di fissare un termine per integrazioni documentali, sarebbe evidente che è stato previsto che il silenzio in questione possa far sorgere un titolo abilitativo valido ed efficace sin dall’inizio, avendo l’effetto sanante efficacia retroattiva.

Inoltre la normativa sullo sportello unico delle attività produttive ed il d.P.R. n. 447 del 1998 avrebbero avuto la finalità di semplificare e ridurre i termini di conclusione dei procedimenti riguardanti le attività produttive, sicché applicare tale normativa per ottenere risultati opposti sarebbe non avrebbe fondamento giuridico e violerebbe il principio di non aggravamento dei procedimenti.

21.1.- Osserva in proposito la Sezione che con l'art. 20, comma 1, della L. n. 241 del 1990 è stato stabilito che " Con regolamento adottato ai sensi del comma 2 dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono determinati i casi in cui la domanda di rilascio di una autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla-osta, permesso od altro atto di consenso comunque denominato, cui sia subordinato lo svolgimento di un'attività privata, si considera accolta qualora non venga comunicato all'interessato il provvedimento di diniego entro il termine fissato per categorie di atti, in relazione alla complessità del rispettivo procedimento, dal medesimo predetto regolamento. In tali casi, sussistendone le ragioni di pubblico interesse, l'amministrazione competente può annullare l'atto di assenso illegittimamente formato, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a sanare i vizi entro il termine prefissatogli dall'amministrazione stessa ".

Successivamente l'art. 1 del d. lgs. n. 32 del 1998 ha previsto, al comma 1, che l'installazione e l'esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti sono attività liberamente esercitate sulla base dell'autorizzazione di cui al comma 2 e con le modalità di cui al decreto stesso, nonché che il regime di concessione di cui all'art. 16, comma 1, del d.l. n. 745 del 1970, convertito, con modificazioni, nella l. n. 1034 del 1970, è cessato dalla data di entrata in vigore del citato d.lgs..

Al secondo comma detto articolo 16 del d.l. n. 745 del 1970 stabiliva che: " L'attività di cui al comma 1 è soggetta all'autorizzazione del sindaco del comune in cui essa è esercitata. L'autorizzazione è subordinata esclusivamente alla verifica della conformità alle disposizioni del piano regolatore, alle prescrizioni fiscali e a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici e artistici nonché alle norme di indirizzo programmatico delle regioni. Insieme all'autorizzazione il comune rilascia le concessioni edilizie necessarie ai sensi dell'art. 2 ".

Al III comma il sopra citato articolo prevedeva che " Il richiedente trasmette al comune, unitamente alla domanda di autorizzazione, un'analitica autocertificazione corredata della documentazione prescritta dalla legge e di una perizia giurata, redatta da un ingegnere o altro tecnico competente per la sottoscrizione del progetto presentato, iscritto al relativo albo professionale, attestanti il rispetto delle prescrizioni di cui al comma 2 e dei criteri di cui all'art. 2, comma 1. Trascorsi novanta giorni dal ricevimento degli atti, la domanda si considera accolta se non è comunicato al richiedente il diniego. Il sindaco, sussistendo ragioni di pubblico interesse, può annullare l'assenso illegittimamente formatosi, salvo che l'interessato provveda a sanare i vizi entro il termine fissato dal comune stesso ".

Detto d.lgs. n. 32 del 1998, in tema di installazione ed esercizio di impianti di rifornimento carburanti, ha quindi innovato completamente le linee guida della precedente normativa, in particolare operando una liberalizzazione del settore con l'eliminazione del regime concessorio, sostituito con il rilascio di una autorizzazione comunale subordinata alla verifica della conformità alle disposizioni di P.R.G., alle prescrizioni fiscali ed a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici ed artistici, nonché alle norme di indirizzo programmatico delle Regioni;
a queste ha assegnato altresì un potere sostitutivo per il caso di perdurante inerzia dei Comuni.

Ai sensi dell'art. 1, II c., del ridetto d.lgs. n. 32 del 1998 l'autorizzazione comunale alla installazione ed all'esercizio di un impianto di distribuzione di carburanti, poiché subordinata alla verifica della conformità alle disposizioni concernenti la sicurezza stradale, non avrebbe potuto essere rilasciata qualora l'interessato non avesse ottenuto, ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. n. 285 del 1992 e degli artt. 60 e 61 del d.P.R. n. 495 del 1992, l'assenso e il parere tecnico favorevole del soggetto proprietario della strada, ovvero del concessionario.

Successivamente è stato emanato il d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, il cui art. 3, vigente all’epoca dei fatti di causa, ha stabilito che “ 1. I comuni esercitano, anche in forma associata, ai sensi dell'articolo 24, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, le funzioni ad essi attribuite dall'articolo 23, del medesimo decreto legislativo, assicurando che ad un'unica struttura sia affidato l'intero procedimento. Per lo svolgimento dei compiti di cui al presente articolo, la struttura si dota di uno sportello unico per le attività produttive, al quale gli interessati si rivolgono per tutti gli adempimenti previsti dai procedimenti di cui al presente regolamento. Qualora i comuni aderiscano ad un patto territoriale ovvero abbiano sottoscritto un patto d'area la struttura incaricata dell'esercizio delle funzioni ad essi attribuite può coincidere con il soggetto responsabile del patto territoriale o con il responsabile unico del contratto d'area.

2. Lo sportello unico assicura, previa predisposizione di un archivio informatico contenente i necessari elementi informativi, a chiunque vi abbia interesse, l'accesso gratuito, anche in via telematica, alle informazioni sugli adempimenti necessari per le procedure previste dal presente regolamento, all'elenco delle domande di autorizzazione presentate, allo stato del loro iter procedurale, nonché a tutte le informazioni utili disponibili a livello regionale comprese quelle concernenti le attività promozionali. Per la istituzione e la gestione dello sportello unico i comuni possono stipulare le convenzioni di cui all'articolo 24 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

3. La struttura, su richiesta degli interessati, si pronuncia sulla conformità, allo stato degli atti, in possesso della struttura, dei progetti preliminari dai medesimi sottoposti al suo parere con i vigenti strumenti di pianificazione paesistica, territoriale e urbanistica, senza che ciò pregiudichi la definizione dell'eventuale successivo procedimento autorizzatorio. La struttura si pronuncia entro novanta giorni.

4. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente regolamento i comuni realizzano la struttura e nominano il responsabile del procedimento. Il funzionario preposto alla struttura è responsabile dell'intero procedimento”.

Il successivo art. 4 di detto d.P.R. ha prescritto che “Per gli impianti e i depositi di cui all'articolo 27 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonché nei casi di cui all'articolo 1, comma 3, ovvero quando il richiedente non intenda avvalersi del procedimento mediante autocertificazioni di cui all'articolo 6, il procedimento è unico e ha inizio con la presentazione di un'unica domanda alla struttura, la quale adotta direttamente, ovvero chiede alle amministrazioni di settore o a quelle di cui intende avvalersi ai sensi dell'articolo 24, comma 4, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, gli atti istruttori ed i pareri tecnici, comunque denominati dalle normative vigenti. Le amministrazioni sono tenute a far pervenire tali atti e pareri entro un termine non superiore a novanta giorni decorrenti dal ricevimento della documentazione. Il provvedimento conclusivo del procedimento è, ad ogni effetto, titolo unico per la realizzazione dell'intervento richiesto..

1-bis. Nel caso di progetti di opere da sottoporre a valutazione di impatto ambientale il termine è di centoventi giorni, fatta salva la facoltà di chiederne, ai sensi della normativa vigente, una proroga, comunque non superiore a sessanta giorni.

1-ter. Tuttavia, qualora l'amministrazione competente per la valutazione di impatto ambientale rilevi l'incompletezza della documentazione trasmessa, può richiederne, per una sola volta, l'integrazione alla struttura, entro trenta giorni. In tale caso il termine di cui al comma 1-bis e al comma 7 riprende a decorrere dalla presentazione della documentazione completa.

2. Se, entro i termini di cui ai commi precedenti, una delle amministrazioni di cui ai medesimi commi si pronuncia negativamente, la pronuncia è trasmessa dalla struttura al richiedente entro tre giorni e il procedimento si intende concluso. Tuttavia il richiedente, entro venti giorni dalla comunicazione, può chiedere alla struttura di convocare una conferenza di servizi al fine di eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa.

2-bis. Ove sia già operante lo sportello unico le domande devono essere presentate esclusivamente alla struttura. Le altre amministrazioni pubbliche coinvolte nel procedimento non possono rilasciare al richiedente atti autorizzatori, nulla-osta, pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati. Tali atti, qualora eventualmente rilasciati, operano esclusivamente all'interno del procedimento unico. In ogni caso le amministrazioni hanno l'obbligo di trasmettere, senza ritardo e comunque entro cinque giorni, eventuali domande ad esse presentate relative a procedimenti disciplinati dal presente regolamento, alla struttura responsabile del procedimento, allegando gli atti istruttori eventualmente già compiuti e dandone comunicazione al richiedente.

3. Decorsi inutilmente i termini di cui ai commi 1 e 1-bis, entro i successivi cinque giorni, il responsabile del procedimento presso la struttura, convoca una conferenza dì servizi che si svolge ai sensi dell'articolo 14, e seguenti, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificata dall'articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127. …” I successivi commi regolano le modalità di convocazione, lo svolgimento e la durata della conferenza dei servizi .

Nel caso che occupa con l’impugnata nota dello Sportello Unico Attività produttive del 15 marzo 2005 (con riferimento alla nota del 23 febbraio 2005 della Kuwait Petroleum Italia s.p.a. - di comunicazione di inizio lavori a seguito della assunta formazione del silenzio assenso sulla richiesta di realizzazione dell’impianto nel Comune di Borgo D’Ale ex art. 1, comma 3, del d. lgs. n. 32 del 1998 - ed alla nota della società stessa dell’1 marzo 2005 - con cui la società stessa comunicava che riteneva accolta l’istanza suddetta non essendo stato comunicato alcun diniego-) è stato asserito che il procedimento aveva avuto inizio con la presentazione di un’unica domanda alla struttura, che poteva adottare o chiedere alle Amministrazioni coinvolte, ex art. 24, comma 4, del d. lgs. n. 112 del 1998, gli atti istruttori ed i pareri tecnici;
inoltre che il provvedimento conclusivo emesso dalla struttura era titolo unico per la realizzazione dell’intervento, a seguito di procedimento da concludere entro cinque mesi. Ha quindi escluso detto Sportello Unico che l’autorizzazione potesse intendersi rilasciata per silenzio assenso, “ stante la normativa vigente ed avendo la Kuwait Petroleum optato per il procedimento ordinario ”.

Tanto premesso osserva al riguardo la Sezione che non vi è alcuna incompatibilità normativa o logica fra le disposizioni di cui al d.lgs. n. 32 del 1998, in tema di razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, e quelle del d.P.R. n. 447 del 1998, che ha istituito lo sportello unico per le attività produttive, considerato che il meccanismo dello sportello unico opera a prescindere dalla tipologia dell'atto finale del procedimento (provvedimento e silenzio-assenso). In particolare, l'art. 5, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 conferma che è il Comune a dover acquisire d'ufficio, ove non siano stati prodotti dal richiedente, i pareri e, in generale, qualsiasi altro atto di assenso comunque denominato.

Comunque per la formazione del silenzio - assenso sull'istanza de qua era necessario che ricorressero i requisiti dell’avvenuta acquisizione di tutta la documentazione prevista per l’accoglimento dell'istanza, affinché potessero essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell'Amministrazione.

Di conseguenza, il decorso dei termini per la formazione del silenzio accoglimento sull'istanza in questione presupponeva necessariamente la completezza della domanda, sicché il titolo abilitativo tacito avrebbe potuto formarsi per effetto del silenzio assenso soltanto se la domanda presentata avesse posseduto i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impediva in radice che potesse avviarsi il procedimento, in cui il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa.

Il meccanismo del silenzio assenso può infatti ritenersi applicabile solo in presenza di una domanda completa e validamente presentata, dal momento che la formazione dello stesso postula che l'istanza sia assistita da tutti i presupposti di accoglibilità, non determinandosi ope legis l'accoglimento dell'istanza ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma: il silenzio-assenso non può, infatti, formarsi in assenza della documentazione completa, in quanto l'eventuale inerzia dell'Amministrazione nel provvedere non può far guadagnare agli interessati un risultato che gli stessi non avrebbero potuto mai conseguire in virtù di un provvedimento espresso.

Costituisce invero principio generale consolidato in materia che per la formazione dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso è sufficiente il decorso del tempo dalla presentazione dell'istanza senza una risposta dell'amministrazione solo se l'istanza sia assistita da tutte le condizioni e i presupposti richiesti dalla legge (Consiglio di Stato, sez. V, 23 febbraio 2015, n. 876). Infatti il principio per il quale se la norma non indica espressamente i casi di interruzione il silenzio assenso si forma a seguito del mero decorso del termine previsto (Consiglio Stato, sez. V, 9 maggio 2000, n. 2657) va contemperato con quello per il quale il termine previsto per la formazione del silenzio assenso ed assegnato all'Amministrazione per provvedere su di una domanda si interrompe in quei casi in cui sorga l'effettiva e non pretestuosa necessità di effettuare un'attività istruttoria.

Pertanto, la formazione del silenzio assenso su una richiesta del privato presuppone che l'interessato abbia prodotto la documentazione necessaria insieme alla domanda e che l'Amministrazione non lo abbia invitato a presentare ulteriore documentazione, al fine di verificare la sussistenza dei presupposti cui in precedenza si è fatto cenno, pena l’interruzione del termine entro il quale è prevista la formazione del silenzio assenso (Consiglio Stato, sez. V, 1 ottobre 2001, n. 5190).

Nel caso in cui l'amministrazione, a fronte della presentazione di un'istanza, inviti l'interessato a presentare documentazione integrativa di quella già prodotta, interviene l'interruzione del termine necessario al formarsi del silenzio assenso della P.A. e l'inizio di un nuovo termine dalla data di deposito di quanto richiesto (Consiglio Stato, sez. V, 1 ottobre 2001, n. 5190).

Non può, conseguentemente, considerarsi automaticamente accolta (per silenzio assenso) -in forza del meccanismo di formazione tacita del provvedimento positivo previsto dal legislatore con l'art. 20 della L. 7 agosto 1990 n. 241, (integrato con le disposizioni regolamentari introdotte con l'art. 1 del d.lgs. n. 32 del 1998)- l'istanza relativa alle concessioni per l'installazione di impianti di carburante in caso di richiesta, dopo la presentazione di detta domanda, di pareri di altre autorità che siano presupposti indispensabili per l'istruttoria della domanda, fermo restando l'ininfluenza di pareri ultronei chiesti al solo fine di interrompere il decorso di detto termine.

21.2.- Tanto premesso in linea generale, con particolare riguardo alla procedura che occupa osserva il Collegio che, tra l’altro, la attuale appellante contestualmente alla presentazione della domanda allo Sportello Unico aveva chiesto anche che esso attivasse, presso la A.S.L., l’Agenzia delle Dogane, il Comune di Borgo D’Ale ed i Vigili del Fuoco, sub procedimenti finalizzati all’acquisizione di atti di assenso, non avendo corredato la domanda con l’autocertificazione prevista dalla citata normativa in materia.

Sulla base di tutte le considerazioni in precedenza svolte deve quindi ritenersi che nel caso di specie sulla istanza della appellante inoltrata allo Sportello Unico delle Attività Produttive il 12 novembre 2004 non si fosse in ogni caso formato il silenzio assenso in data 12 febbraio 2005 in quanto incompleta.

Tanto comporta l’insussistenza della formazione di un tacito provvedimento autorizzativo, riguardo a detta domanda, incompatibile (ex art. 13 della d.G.R. Piemonte 20 dicembre 2004 n. 57-14407 che vieta la realizzazione di impianti di distribuzione carburanti adiacenti) con l'autorizzazione e il conseguente permesso di costruire rilasciati alla C.P.P. s.r.l. il 22 marzo 2005 dal Comune di Moncrivello, che, avendo ottenuto per prima il titolo edilizio aveva quindi il legittimo (sotto tale aspetto) titolo per realizzare l’impianto di cui trattasi.

Le censure in esame vanno quindi disattese.

22.- Con il secondo dei riproposti motivi di primo grado la società appellante, con riferimento ai titoli abilitativi rilasciati dal Comune di Moncrivello, ha dedotto che, in base al disposto dell'art. 13 della d.G.R. del 20 dicembre 2004 n. 57-14407, la distanza minima tra impianti di distribuzione carburanti avrebbe dovuto essere almeno di 2.000 metri e non sarebbe stato quindi possibile autorizzare un nuovo impianto adiacente ad un altro impianto già autorizzato, sicché, essendosi formato il silenzio assenso sulla domanda presentata dalla attuale appellante già in data 12 febbraio 2005, sarebbero stati illegittimi l’autorizzazione ed il permesso di costruire sul lotto adiacente a quello della attuale appellante rilasciati alla C.P.P. s.r.l. in data 22 marzo 2005 dal Comune di Moncrivello, che pure sarebbe stato reso edotto della assunta formazione del silenzio assenso.

22.1.- La Sezione non può che osservare al riguardo che la censura in esame ha come presupposto logico l’esistenza di un legittimo e valido provvedimento autorizzativo a favore della appellante formatosi per silenzio assenso con riguardo alla sua istanza di realizzazione dell’impianto nel sito localizzato nel Comune di Borgo d’Ale.

La rilevata inesistenza di quest’ultimo titolo autorizzativo esclude in radice la fondatezza delle censure in esame.

23.- Con il terzo dei riproposti motivi di appello la Kuwait Petroleum Italia s.p.a., con riferimento ai titoli abilitativi rilasciati dal Comune di Moncrivello, ha dedotto che, poiché l’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 32 del 1998 stabilisce che il Comune unitamente all’autorizzazione all’esercizio dell’attività rilascia le concessioni edilizie per la realizzazione dell’impianto, anche sotto questo profilo sarebbe stato necessario l’atto di assenso del Comune e sotto questo profilo il permesso di costruire rilasciato alla C.P.P. s.r.l. sarebbe stato illegittimo, in quanto i proprietari dei terreni interessati dall’impianto avrebbero autorizzato la società a richiedere le autorizzazioni per la sua realizzazione solo in data 2 febbraio 2005, dopo la data del 29 dicembre 2004, di presentazione della domanda di rilascio del permesso di costruire da parte della società stessa. Neppure l’opzione di acquisto del terreno di cui la società era titolare avrebbe costituito titolo idoneo ad autorizzarla ad avviare la procedura di ottenimento dei permessi di realizzazione dell’impianto.

23.1.- Osserva in proposito la Sezione che, a norma dell'art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il permesso di costruire può essere rilasciato non solo al proprietario dell'immobile, ma a chiunque abbia “ titolo per richiederlo ”: espressione, quest'ultima, che è da identificarsi con la legittima disponibilità dell'area, in base ad una relazione qualificata con il bene, di natura reale, o anche solo obbligatoria, purché con il consenso del proprietario (Consiglio di Stato, sez. VI, 22 settembre 2014, n. 4776).

La legittimazione attiva a chiedere il rilascio di un titolo abilitativo edilizio è invero configurabile non solo in capo al proprietario del terreno, ma anche in favore del soggetto titolare di altro diritto di godimento del fondo, che lo autorizzi a disporne con un intervento costruttivo (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 settembre 2011, n. 4968).

Il permesso di costruire è quindi rilasciabile, salvi i diritti dei terzi, non solo al proprietario, ma anche a chi abbia “titolo per richiederlo ”, ovvero ai soggetti titolari di tutte quelle posizioni civilisticamente utili per esercitare un'attività costruttiva (cd. disponibilità giuridica ad aedificandum ), che è possibile individuare anche in soggetti che vantano altra qualificata relazione legittimante il titolo edilizio, diversa dalla proprietà esclusiva, quali i contitolari del diritto dominicale, l'enfiteuta, l'usufruttuario, il titolare del diritto di superficie, d'uso e d'abitazione, fino al promissorio acquirente in possesso del godimento dell'immobile.

Peraltro l'amministrazione normalmente non è tenuta a svolgere indagini particolari in presenza di una richiesta edificatoria;
solo qualora uno o più controinteressati si attivino per denunciare il proprio dissenso rispetto al rilascio del titolo edificatorio, il Comune è tenuto verificare se, a base dell'istanza edificatoria, sia riconoscibile l'effettiva sussistenza della disponibilità del bene oggetto dell'intervento edificatorio (Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2012, n. 4676).

Nel caso di specie la C.P.P. s.r.l., al momento della presentazione dell’istanza di rilascio dei titoli abilitativi alla realizzazione dell’impianto di cui trattasi, aveva stipulato, in data 27 maggio 2004, un contratto di opzione di vendita con i proprietari dell’area interessata, poi prorogato al 16 dicembre 2004.

La società aveva poi prodotto al Comune di Moncrivello la espressa autorizzazione dei proprietari dell’area a “ richiedere autorizzazioni per la realizzazione dell’impianto di distribuzione carburanti ” in data 2 febbraio 2005, prima della data del 22 marzo 2005 in cui il Comune ha adottato il provvedimento di autorizzazione alla realizzazione dell’impianto ed il permesso di costruire;
successivamente ha acquistato l’area di cui trattasi.

Detta società vantava quindi qualificata relazione legittimante il titolo edilizio, che, per i principi cui in precedenza è stato fatto richiamo, la legittimava pienamente a chiedere il rilascio del titolo edilizio di cui trattasi, che deve ritenersi quindi, sotto l’aspetto in esame, legittimamente rilasciato.

Anche l’esaminata censura è quindi da valutare incondivisibile.

24.- L’appello deve essere conclusivamente in parte accolto, con conseguente declaratoria di ammissibililità del ricorso di primo grado;
per la restante parte vanno respinte tutte le censure riproposte con l’appello e, per l’effetto, deve essere respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

25.- Nella complessità delle questioni trattate e nella reciproca parziale soccombenza delle parti in causa il collegio ravvisa eccezionali ragioni per compensare, ai sensi degli artt. 26, comma 1, del c.p.a. e 92, comma 2, del c.p.c., le spese del doppio grado di giudizio.