Numero 00915/2017 e data 21/04/2017 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Adunanza della Commissione speciale del 12 aprile 2017

NUMERO AFFARE 00420/2017

OGGETTO:

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle forze di polizia ai sensi dell’art. 8, comma 1, lettera a), l. 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche;

LA SEZIONE

Vista la relazione n. 369 del 28 febbraio 2017, pervenuta il successivo 7 marzo, con cui il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 37 del 7 marzo 2017, che ha istituito la Commissione speciale per la trattazione dell’affare in oggetto;

Considerato che nell’adunanza del 12 aprile 2017, presente anche il Presidente aggiunto Gerardo Mastrandrea, la Commissione Speciale ha esaminato gli atti e udito i relatori Consiglieri Umberto Realfonzo, Vincenzo Neri, Claudio Boccia, Valerio Perotti, Stefano Fantini;

PREMESSO:

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha chiesto il parere sullo schema di decreto legislativo, recante la revisione dei ruoli delle Forze di Polizia, predisposto in attuazione dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124 (nell’ambito della delega per la riorganizzazione dell’Amministrazione dello Stato).

Sul testo sono stati acquisiti il concerto del Ministero dell’Interno, della Difesa, della Giustizia e dell’Economia.

Lo schema di decreto in esame è accompagnato, oltre che dalla Relazione dell’Ufficio legislativo per il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, anche da una relazione illustrativa, da una relazione tecnica, dalla relazione concernente l’analisi tecnico – normativa e dalla relazione dell’analisi di impatto della regolamentazione AIR che descrive separatamente per ciascuna Forza, il quadro normativo di interesse, le ragioni e gli obiettivi dell’intervento regolatorio e gli indicatori individuati per la verifica del raggiungimento di questi ultimi, il procedimento di consultazione pubblica e la valutazione delle opzioni alternative.

Il provvedimento costituisce il completamento dell’unitaria attuazione dei principi di delega sulla riorganizzazione degli stessi Corpi di polizia, conseguente alla razionalizzazione ed al potenziamento dell’efficacia delle funzioni di polizia e all’assorbimento del Corpo forestale dello Stato, attuati con il primo decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, con la riduzione da cinque a quattro delle Forze di Polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Corpo della guardia di finanza e Corpo di Polizia Penitenziaria), già individuate dall’articolo 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121.

L’Adunanza della Commissione speciale dell’11.4.2017 è stata preceduta dall’audizione dei rappresentanti delle Forze di Polizia interessate, finalizzata alla chiarificazione di alcuni profili problematici.

CONSIDERATO:

Sotto il profilo metodologico, in relazione alla mole delle disposizioni interessate, si osserva che:

-- per l’illustrazione dei contenuti, oggettivamente complessi del provvedimento si può senz’altro rinviare alla Relazione Ministeriale che fornisce tutte le necessarie informazioni;

-- in caso di osservazioni si provvede ad indicare i contenuti delle disposizioni esaminate;

-- non vengono menzionale le norme sulle quali non si ritiene vi sia nulla da osservare.

Sotto il profilo sostanziale, si rileva che molte delle singole norme contenute nei vari testi costituiscono autonome e discrezionali determinazioni di politica del personale, dichiaratamente rispondenti a specifiche necessità perequative, ad esigenze funzionali ed alle peculiarità operative dei singoli Corpi, la cui concreta valutazione da parte di questa Commissione Speciale incontra i naturali limiti dei principi e dei criteri direttivi definiti nel comma 1, lettera a), del ricordato articolo 8 della L. n. 124/2015.

I. CONSIDERAZIONI E RILIEVI COMUNI AI DIVERSI CORPI

Ferme le osservazioni che saranno svolte di seguito con riguardo alle norme dei singoli Corpi, vi sono alcuni profili comuni dell’intervento riformatore che meritano di essere approfonditi in via generale.

1 . L’esigenza di un riordino normativo

Il presente schema di decreto legislativo attua il necessario completamento della riorganizzazione della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri, del Corpo della Guardia di finanza e del Corpo di Polizia Penitenziaria, di cui alla delega di cui all'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, già attuato con il d.lgs. 19 agosto 2016, n 177 che ha operato l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri.

Come emerge dalla relazione AIR è opportuno che tale provvedimento trovi sbocco in un complessivo riordino normativo delle disposizioni legislative nella materia de qua .

Non rileva, al riguardo, l'assenza di una specifica disposizione di delega che consenta di procedere in tale senso, in quanto l’ordinamento generale prevede la redazione di testi unici di carattere compilativo ex art. 17 bis della legge n. 400 del 1988, anche in assenza di una apposita delega sul punto sia direttamente e sia avvalendosi del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 14, n. 2), del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 richiamato nel comma 2 del ricordato art. 17-bis.

A tale proposito, dunque, la Commissione speciale ben comprende che, con i tempi ristretti imposti al Governo dalla stessa legge di delega non era possibile far luogo in questa sede a tale complessa codificazione. Tuttavia, tale successivo passo appare estremamente necessario per un triplice ordine di ragioni quali in particolare:

-- per consolidare il processo di riallineamento e di unificazione normativa del comparto;

-- per ridurre e riordinare le stratificate disposizioni che regolano il funzionamento delle diverse Forze di Polizia;

-- per consentire un'effettiva semplificazione normativa della complessa disciplina e attuare una perequazione in senso sostanziale tra le diverse Forze, anche al fine evitare il continuo proliferare di contenzioso per gran parte alimentato da richieste di estensione analogica o equitativa di benefici peculiari dei singoli corpi.

Certamente, la frammentarietà è figlia della complessità – per certi versi fisiologica – del sistema delle regole relative alle Forze di Polizia, ma ciò non elimina la necessità di una raccolta ordinata delle disposizioni del settore anche in considerazione del fatto che, in realtà, il presente testo non esaurisce l’intero arco delle novità della materia.

Inoltre, a latere del presente provvedimento, si deve ricordare la contemporanea deliberazione, in data 23 febbraio 2017, da parte del Governo, di un secondo schema di decreto legislativo, relativo al riordino dei ruoli delle Forze Armate (AG 396).

In definitiva, la redazione di un testo unico delle funzioni di polizia (che potrebbe affiancare, in modo complementare, il Codice dell'Ordinamento Militare) appare uno strumento utile e opportuno per la semplificazione della normativa di settore.

2. La qualità della regolamentazione

In relazione alle considerazioni che precedono, si deve notare che le modifiche sono state effettuate ricorrendo alla tecnica della “novella legislativa” del testo preesistente.

Tale modalità di normazione lascia inalterata la frammentarietà e la stratificazione del complesso di disposizioni che disciplina l'ordinamento delle Forze di Polizia.

Come si è già sottolineato di recente (Cons. di Stato, Comm. Spec., 12 maggio 2016, n. 1183), tale modalità - seppure comprensibile - non appare del tutto in linea con gli obiettivi di better regulation e di semplificazione che costituiscono principi informatori della delega, atteso che quest'ultima “ è inserita in una legge di più ampio respiro, dedicata ad una profonda riforma della pubblica amministrazione, di cui la qualità della regolazione costituisce un aspetto fondamentale per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni e per l’andamento dei conti pubblici ” (Cons. di Stato, Comm. spec., 26 aprile 2016, n. 968).

3. Le finalità di sistema della riforma

La riforma costituisce un passo fondamentale per il superamento sia di regimi “transitori” dell’assetto delle varie carriere risalenti a diversi lustri fa e sia del blocco del contratto degli statali nel 2010 e prorogato anche per il 2015.

In questo periodo, la situazione delle varie Forze aveva determinato molte insoddisfazioni e, come si diceva, un ulteriore incremento del contenzioso del personale.

Al riguardo si rileva che, nel complesso, i testi appaiono sostanzialmente coerenti con il ricordato comma 1, lettera a), dell’articolo 8 della L. n. 124/2015 che indicava i criteri per l’esercizio della delega:

1. nell'eventuale unificazione, soppressione o istituzione di nuovi ruoli gradi e qualifiche, e con la semplificazione delle procedure di reclutamento, dello stato giuridico e della progressione in carriera;

2. nel riconoscimento e valorizzazione del merito e della professionalità;

3. nella rideterminazione delle dotazioni organiche sulla base di esigenze di funzionalità;

4. nel mantenimento della sostanziale equiordinazione del personale delle diverse