Pubblicato il 07/01/2021

N. 00247/2021REG.PROV.COLL.

N. 03975/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3975 del 2019, proposto da
S.A.T.A.P. S.p.A. Società Autostrada Torino Alessandria Piacenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Udine 6;

contro

Autorità di regolazione dei trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 1 febbraio 2019 n. 121, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a.;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. D S e rilevato che l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, co.2, del Decreto Legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 3975 del 2019, S.A.T.A.P. S.p.A. Società Autostrada Torino propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 1 febbraio 2019 n. 121, resa secondo le forme dell’art. 119 c.p.a., con la quale è stato respinto il ricorso proposto

contro

Autorità di regolazione dei trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Economia e delle Finanze per l'annullamento

a) con il ricorso introduttivo:

- del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 23.12.2015 con il quale, ai sensi dell'art. 37. comma 6. lett. b) del D.L. 6.12.2011, n. 201, convertito con modificazioni nella Legge 22.12.2011, n. 214, così come modificata dall'art. 36, comma 1, lett. e), n. 2 del D.L. 24.1.2012, n. 1, convertito con modificazioni nella Legge 24.3.2012, n. 27, è stata approvata, ai fini dell'esecutività, la deliberazione n. 94 del 5.11.2015 dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti concernente la "Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità di Regolazione dei Trasporti per l'anno 2016";

- della suddetta deliberazione n. 94 del 5.11.2015 dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti;

- di ogni ulteriore atto a questi presupposto, connesso e/o consequenziale adottati nell'ambito del procedimento di approvazione della delibera n. 94/2015 menzionati nelle premesse del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 23.12.2015 e di contenuto ignoto ivi compresi: 1) i pareri formulati sulla delibera ART dal Dipartimento del tesoro e della Ragioneria Generale dello Stato trasmessi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dal Ministero dell'Economia e delle Finanze con nota prot. 23910 del 14.12.2015;
2) la nota dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 8204 del 17.12.2015 recante risposta alle osservazioni formulate dal Ministero dell'Economia e delle Finanze;
3) la nota dello stesso Ministero n. 1022 del 23.12.2015 recante la presa d'atto delle integrazioni fornite dall'Autorità di Regolazione dei Trasporti;

b) con motivi aggiunti depositati in data 20 maggio 2016:

- della determina n. 19 del 9 marzo 2016 dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti avente ad oggetto "Definizione delle modalità operative relative al versamento e comunicazione del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti per l'anno 2016";

- della nota dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti prot. n. 2181/2016 del 31 marzo 2016 con la quale la suddetta Autorità ha comunicato alla S.A.T.A.P. - Società Autostrada Torino - Alessandria - Piacenza S.p.A. l'approvazione delle suddette delibere n. 94/2015 e 19/2016 ed ha richiesto il pagamento del contributo di funzionamento per l'anno 2016 indicandone le modalità di quantificazione e di versamento nonché le maggiorazioni previste per l'ipotesi di inadempimento o di tardivo adempimento.

Il giudice di primo grado ha così riassunto i fatti di causa:

“1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, spedito per le notifiche in data 14 marzo 2016 e depositato il successivo 25 marzo 2016, successivamente integrato da motivi aggiunti depositati il 20 maggio 2016, la società SATAP – Società Autostrada Torino-Alessandria-Piacenza s.p.a., concessionaria autostradale in forza di convenzione sottoscritta in data 10 ottobre 2007 con ANAS s.p.a., ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, concernenti la determinazione della misura e delle modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di regolazione dei Trasporti per l’anno 2016, nonché l’individuazione della stessa ricorrente quale soggetto tenuto al pagamento del contributo in questione e la richiesta di pagamento.

Il ricorso introduttivo è stato affidato a tre motivi, successivamente estesi agli atti impugnati con i motivi aggiunti.

2. Per resistere all’impugnazione si sono costituiti in giudizio l’Autorità di regolazione dei trasporti, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’economia e delle finanze, a difesa dei quali l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino ha depositato una articolata memoria corredata da ampia documentazione.

3. La società ricorrente, a sua volta, ha depositato una memoria e una replica in vista dell’udienza del 10 gennaio 2019, in cui la causa è passata in decisione.”

Il ricorso veniva così deciso con la sentenza appellata, redatta nelle forme dell’art. 109 c.p.a..

In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure proposte, sottolineando la correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, in relazione alla esigibilità del contributo richiesto in capo all’impresa ricorrente.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia evidenziano l’errata ricostruzione in fatto e in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo come motivi di appello le proprie originarie censure, come meglio descritte in parte motiva.

Nel giudizio di appello, si è costituita l’Avvocatura dello Stato per le parti appellate, Autorità di regolazione dei trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

Alla pubblica udienza del 12 novembre 2020, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.

2. - La questione in scrutinio attiene alla disciplina del finanziamento dell’Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito ART) e all’individuazione dei presupposti oggettivi che ne regolano il detto profilo e, come si vedrà, si dipana in un arco temporale che vede il susseguirsi di più interventi normativi, giurisprudenziali e regolamentari.

Appare allora utile, se non necessario, procedere ad sintetica ricostruzione del quadro ordinamentale in cui si colloca ART, tenendo presente non l’interezza delle vicende dell’Autorità, ma ponendo a fuoco le due questioni qui rilevanti, ossia l’individuazione delle sue funzioni e delle modalità di finanziamento.

2.1. - Già in sede di istituzione dell’ART, avvenuta con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l, 22 dicembre 2011, n. 214, il legislatore ha provveduto a collocare il nuovo soggetto nell’ambito delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481 e a dare una definizione delle funzioni svolte.

Nella sua versione originaria, il comma 1 dell’articolo 37 del decreto legge n. 201 del 2011 attribuiva al Governo il compito di adottare uno o più regolamenti ex art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di emanare “le disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo”. Il successivo comma poneva tra i criteri e i principi direttivi dei predetti regolamenti l’individuazione, tra le Autorità indipendenti esistenti, dell’Autorità svolgente competenze assimilabili a quelle contemplate dalla medesima norma, cui attribuire puntuali funzioni in materia di: accesso alle infrastrutture e alle reti ferroviarie, aeroportuali e portuali;
criteri tariffari, “se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati”;
condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto connotati da oneri di servizio pubblico;
gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva.

In sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, il primo comma della norma in esame è stato modificato, spostandosi l’attenzione dei predetti regolamenti governativi dall’emanazione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo” alla produzione di “disposizioni volte a realizzare una compiuta liberalizzazione e un'efficiente regolazione nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture”, con un allargamento del perimetro di operatività delle medesime, oltre i richiamati settori.

Successivamente, la disposizione citata è stata modificata dall’art. 36, comma 1, lettera a), del d.l. 24 gennaio 2012, n.