Consiglio di Stato, sez. C, parere definitivo 2017-11-06, n. 201702286

Numero 02286/2017 e data 06/11/2017 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 30 ottobre 2017

OGGETTO:

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo - Ufficio legislativo.

Schema di decreto legislativo recante riforma delle diposizioni legislative in materia di tutela dei minori nel settore cinematografico e audiovisivo, a norma dell’articolo 33 della legge 14 novembre 2016, n. 220.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione in data 12 ottobre 2017 con la quale il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere Raffaele Greco;

PREMESSO E CONSIDERATO:

1. La richiesta di parere, la norma di delega, gli obiettivi e l’istruttoria normativa.

1.1. Il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, con nota del 12 ottobre 2017 pervenuta il 13 ottobre 2017, ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto legislativo, approvato in esame preliminare dal Consiglio dei Ministri in data 2 ottobre 2017, recante riforma delle disposizioni legislative in materia di tutela dei minori nel settore cinematografico e audiovisivo.

1.2. Il provvedimento è adottato in attuazione della delega prevista dall’articolo 33 della legge 14 novembre 2016, n. 220 (“ Disciplina del cinema e dell’audiovisivo ”), con cui il Governo è stato delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la riforma delle disposizioni legislative di disciplina degli strumenti e delle procedure attualmente previsti dall’ordinamento in materia di tutela dei minori nella visione di opere cinematografiche e audiovisive, ispirandosi ai princìpi di libertà e di responsabilità, tanto degli imprenditori del settore cinematografico e audiovisivo, quanto dei principali agenti educativi, tra i quali in primo luogo la famiglia, e sostituendo le procedure attualmente vigenti con un meccanismo di responsabilizzazione degli operatori e di attenta vigilanza delle istituzioni, orientato all'effettività della tutela dei minori (comma 1).

I criteri direttivi della delega sono così declinati dal secondo comma del citato articolo 33:

a ) introdurre il principio della responsabilizzazione degli operatori cinematografici in materia di classificazione del film prodotto, destinato alle sale cinematografiche e agli altri mezzi di fruizione, e della uniformità di classificazione con gli altri prodotti audiovisivi, inclusi i videogiochi, che garantisca la tutela dei minori e la protezione dell’infanzia e la libertà di manifestazione del pensiero e dell'espressione artistica;

b ) prevedere l’istituzione presso il Ministero dell’organismo di controllo della classificazione di cui alla lettera a ), disciplinandone la composizione, i compiti, le modalità di nomina e di funzionamento, con conseguente soppressione delle Commissioni per la revisione cinematografica di cui alla legge 21 aprile 1962, n. 161 (precisandosi, altresì, che ai componenti di tale organismo, scelti tra personalità indipendenti e di comprovata qualificazione professionale, non spettano gettoni di presenza, compensi, indennità ed emolumenti comunque denominati ad eccezione del rimborso delle spese effettivamente sostenute previste dalla normativa vigente);

c ) prevedere il procedimento per l’accertamento degli illeciti amministrativi che conseguono alla violazione della prevista classificazione di cui alla lettera a ) e i termini entro i quali tale accertamento può intervenire;

d ) prevedere il sistema sanzionatorio degli illeciti amministrativi accertati;

e ) prevedere le abrogazioni e modificazioni della normativa vigente in contrasto con la nuova normativa per la classificazione dei film per le sale cinematografiche, degli altri prodotti audiovisivi che vengono trasmessi alla televisione pubblica e privata e sulla rete internet e dei videogiochi posti in vendita.

L’obbligo di richiedere il parere del Consiglio di Stato sui decreti legislativi adottati in evasione della delega è stabilito dal successivo articolo 36 della legge citata.

1.3. Come esplicitato nella Relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo, con la delega suindicata il legislatore ha preso atto della necessità di aggiornare il quadro normativo in materia di revisione delle opere audiovisive, attualmente riveniente in via principale dalla citata legge n. 161 del 1962 e dal suo regolamento attuativo (d.P.R. 11 novembre 1963, n. 2029), alla luce degli sviluppi sociali, economici e tecnologici che hanno interessato sia il sistema di produzione (crescita del numero delle opere e diversificarsi delle loro tipologie), sia i meccanismi di distribuzione e fruizione (sviluppo della tecnologia digitale e del consumo via internet), sia la stessa utenza (ampliarsi del pubblico dei fruitori e conseguente necessità di tener conto di nuove fasce di età all’interno di esso).

Ai fini della predisposizione del testo normativo, come espressamente dato atto nella scheda AIR, è stato audito il Consiglio superiore per il cinema e l’audiovisivo, organo consultivo del Ministro, ed inoltre sono state consultate le associazioni di categoria dei produttori e dei genitori rappresentate nell’attuale Commissione di revisione, di cui per quanto possibile è stato acquisito il contributo. Le scelte trasfuse nel testo, come meglio appresso si dirà, sono ispirate anche alle best practices attuate da altri Stati europei e dagli U.S.A.

1.4. L’articolato normativo in esame, composto da quattordici articoli, è accompagnato, oltre che dalla Relazione illustrativa e dalla Relazione tecnica, dalla già citata scheda AIR e dall’analisi tecnico-normativa (ATN): pertanto, e visti i contenuti delle dette relazioni, l’istruttoria che ne ha preceduto l’adozione del provvedimento può dirsi completa ed esaustiva.

2. Il quadro normativo attuale e i principi direttivi della nuova disciplina.

2.1. Come ben evidenziato nella Relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo, le principali novità della nuova disciplina sulla classificazione delle opere audiovisive sono le seguenti:

a ) abolizione del meccanismo di censura preventiva che ancora connota la normativa vigente;

b ) introduzione di un sistema di classificazione più flessibile, idoneo a tener conto delle nuove fasce di pubblico che, come già accennato, oggi accedono alle opere cinematografiche;

c ) introduzione di un sistema basato sul principio di responsabilizzazione degli stessi operatori del settore, piuttosto che su di un controllo ab externo .

2.1.1. Con riguardo al primo aspetto, è a dirsi che l’attuale disciplina è incentrata sul meccanismo del nulla osta rilasciato dalla Direzione generale Cinema del Ministero dei beni e delle attività culturali, previo parere della Commissione per la revisione cinematografica, cui spetta decidere se approvare la diffusione del film per tutti ovvero imporre divieti di visione ai minori di anni 14 o 18 (articolo 5, l. n. 161/1962), o ancora negare il nulla osta ove ritenga che l’opera offenda il buon costume (articolo 6, l. n. 161/1962), o infine sospendere l’espressione del parere invitando il richiedente a sopprimere o modificare singole scene o sequenze o battute (articolo 8, comma 8, d.P.R. n. 2029/1963).

A fronte di ciò, la nuova disciplina esclude ogni possibilità di diniego del nulla osta (cosa che per vero, come sottolineato nella stessa Relazione, già non avviene da decenni) ed anche la facoltà di intervenire sul contenuto dell’opera imponendo tagli o modifiche: scelta che appare certamente più rispettosa della libertà di espressione artistica costituzionalmente garantita, essendosi optato per soluzioni diverse al fine di individuarne il punto di equilibrio con le altrettanto rilevanti esigenze di tutela del pubblico maggiormente sensibile (e, in particolare e per quanto qui rileva, dei minori).

2.1.2. Quanto al secondo profilo, si è preso atto – sulla scia di quanto già da tempo avvenuto nelle esperienze di altri Stati, e in particolare degli U.S.A. – dell’allargamento delle fasce di pubblico, e segnatamente dell’accesso ormai largamente diffuso alle sale cinematografiche anche di bambini molto piccoli, in modo da rendere rigido e inadeguato il sistema di tutela attuale, in cui la misura minima è costituita dal divieto di visione ai minori di 14 anni (e che, pertanto, non opera distinzione alcuna tra i minori in età scolare per il primo ciclo di scuola dell’obbligo e i minori che seguono il ciclo delle scuole medie). Di qui l’introduzione di un sistema di classificazione più flessibile, in cui ai “tradizionali” divieti di visione ai minori di 14 e 18 anni – sui quali peraltro si rinvia alle osservazioni di seguito svolte sub § 4.3.2 - si affianca, oltre alle opere “ per tutti ”, una categoria di opere definibili “ non adatte ai minori di anni 6 ” (articolo 2, comma 2, dello schema di decreto); inoltre, per le opere vietate ai minori di 14 e 18 anni è introdotta la possibilità di assistervi per i minori che abbiano compiuto rispettivamente 10 e 14 anni, purché accompagnati da un genitore o da soggetto esercente la potestà genitoriale (articolo 2, comma 3, dello schema di decreto).

Tale ultima innovazione è motivata dalla necessità, espressa anche al livello della delega legislativa, di valorizzare ai