Pubblicato il 27/01/2023

N. 00965/2023REG.PROV.COLL.

N. 02921/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2921 del 2020, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato S M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. -OMISSIS- resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2022 il Cons. Fabrizio D'Alessandri e udito l’Avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte appellante ha gravato la sentenza del Tribunale Amministrativo per la Campania - Sezione staccata di Salerno - n. -OMISSIS- che ha rigettato il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico presentato dal ricorrente avverso classifica di “buono“ con punti 23 relativa all’anno 2013, reso con delibera del Ministero della Giustizia Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria e, più nello specifico, del rapporto informativo per il personale del Corpo di Polizia penitenziaria, con cui è stato attribuito all’appellante il giudizio di “buono”, con l’attribuzione di punti 23/30 e per la declaratoria – ora per allora – del diritto a un punteggio maggiore di 23/30, oltre al ristoro di tutti i pregiudizi medio tempore subiti per l’illegittimo punteggio.

In particolare, parte appellante deduce quali motivi di censura della sentenza gravata l’ “ eccesso di potere per l'erronea applicazione dell'art. 44, comma 2, D.Lgs. n. 443 del 1992 e l'eccesso di potere per mancanza della motivazione poiché, pur tenendo conto dell'elevata discrezionalità che caratterizza tali giudizi, non si riscontra un'indicazione degli elementi che giustifichi il giudizio reso in capo al ricorrente. Violazione dell’art. 3 e segg. della legge 7 agosto 1990 n. 241;
violazione e falsa applicazione dell’art. 44 del decreto legislativo 30 ottobre 1992 n. 443 per incongrua motivazione;
violazione delle circolari del dipartimento di polizia penitenziaria in materia ed in particolare della circolare prot. n.

GDAP

406624 2004 la quale impone, al compilatore un vero e proprio obbligo di motivazione delle variazioni in peius dei singoli elementi valutativi, eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità ed irragionevolezza della motivazione, Travisamento dei fatti, sviamento dell’azione amministrativa ”.

Nello specifico, secondo l’appellante, il T.A.R. sarebbe stato indotto al rigetto dall’erronea interpretazione del ricorso introduttivo e delle censure contenute nel ricorso.

In particolare, la valutazione di “buono” sarebbe stata assunta con una motivazione che fa riferimento al percorso professionale e alla presenza di precedenti disciplinari riferiti all’anno 2013, cui attiene la valutazione gravata, ma sostanzialmente al precedente anno 2012.

Peraltro ci sarebbe anche una discontinuità in fatto tra i due anni, essendo stato l’appellante distaccato dal 14.1.2013 presso la Casa Circondariale di-OMISSIS-.

Di conseguenza lo stesso nell’anno 2012 ha prestato servizio presso la Casa Circondariale di -OMISSIS-, mentre nell’anno 2013 ha prestato servizio presso la Casa Circondariale di-OMISSIS-.

La parte appellante, invoca, quindi, in suo favore, il principio di autonomia dei singoli giudizi, peraltro richiamato nella sentenza di primo grado, per giustificare la discrasia riscontrata tra le valutazioni riportate dall’appellante precedenti al 2012 e quelle (peggiorative) degli anni 2012 e 2013.

Secondo l’appellante, infatti, la normativa di settore impone che i giudizi espressi in ciascun documento caratteristico siano riferiti esclusivamente all’arco temporale contemplato dal documento e, pertanto, non può farsi menzione di fatti e circostanze estranei a tale periodo.

In sintesi, la cadenza annuale delle valutazioni e l’autonomia dei relativi giudizi costituirebbero principi cardine della materia disapplicati dall’Amministrazione e dal giudice di primo grado.

La medesima parte appellante ribadisce il vizio di omessa motivazione del provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico e del rapporto informativo gravato.

Il provvedimento di diniego reso relativamente al prodotto ricorso gerarchico non avrebbe colmato le lacune motivazionali del rapporto informativo (MOD DAP 6), il quale risulta privo di qualsivoglia nota esplicativa, riportando solo il dato numerico e in calce la seguente dizione: “attesi gli elementi di giudizio valutati numericamente dal Comandante del Reparto”.

A ciò, secondo parte appellante, dovrebbe aggiungersi l'intrinseca contraddittorietà dei giudizi numerici espressi, a fronte dell'assenza di esplicitazione degli stessi.

Non si comprenderebbe infatti come si possa conciliare il giudizio di "buono" in relazione al punteggio massimo attributo (3) alle “conoscenze professionali, alle capacità realizzative, alle capacità di coordinamento operativo e alla capacità di utilizzazione del personale".

Ed ancora, incongruente, in raffronto ai predetti giudizi positivi e in assenza di una puntuale motivazione sul punto, apparirebbe l’attribuzione numerica di 1 rispetto alle “qualità culturali ed espressive”.

Sul punto la parte appellante ha rappresentato la sua qualità di rappresentante sindacale e ha depositato in atti scritti di suo pugno relativi alle contestazioni disciplinari subite.

Ha fatto seguire alcune considerazioni inerenti alla condizione lavorativa, connotata dall’assunzione nei suoi confronti di comportamenti dequalificanti, e di salute (gli sarebbe stato diagnosticato uno stato di “ansia reattiva”)

La medesima parte appellante ha richiamato le vicende che hanno portato alla comminazione nei suoi confronti delle sanzioni disciplinari nell’anno 2012, mentre era in servizio presso la Casa Circondariale-OMISSIS--, rimarcando i relativi episodi che sarebbero stati collegati con il suo stato di salute e accaduti non mentre era in servizio d’istituto ma in congedo, nonché episodi legati alla sua attività sindacale (quindi ancora una volta estranei ai compiti d’istituto) e a situazioni conflittuali aventi ad oggetto la problematica afferente la mancata installazione del serbatoio del gas presso la sua abitazione.

L’appellante ha, altresì, evidenziato che, con il decreto n. 1637/2013 del 14.6.2013, il Provveditorato Regionale della Campania gli ha concesso il collocamento in congedo per gravi motivi familiari (per assistere la moglie affetta da una grave patologia) dal 17.6.2013 al 17.10.2013 per una prima volta e successivamente con altro decreto 466/2013 del 9.12.2013 dal 10.12.2013 al 21.11.2014.

Lo stesso è risultato, quindi, assente dal servizio per quasi tutto il secondo semestre dell’anno 2013.

Secondo la parte appellante, “ da quanto esposto appare evidente il vizio del travisamento dei fatti in cui è incorso il Giudice di prime cure sol se si consideri che la normativa di settore impone che i giudizi espressi in ciascun documento caratteristico siano riferiti esclusivamente all’arco temporale contemplato dal documento e, pertanto, non può farsi menzione di fatti e circostanze estranei a tale periodo. Le valutazioni sono autonome ed indipendenti l’una dall’altra, sia relativamente al tempo sia relativamente alle autorità che intervengono nella formazione di uno stesso documento caratteristico. Il giudizio caratteristico è espressione diretta del superiore, che trae gli elementi di giudizio dalla conoscenza personale del giudicando, salvo particolari condizioni d’impiego che prevedano l’obbligatoria acquisizione di elementi informativi di supporto. Le valutazioni dei superiori sono ispirate a principi d’obiettività, imparzialità ed alto senso di equità nell’apprezzamento di tutti gli elementi che influiscono sull’attività e sul rendimento del dipendente. La capacità di giudizio costituisce, a sua volta, elemento di valutazione.

Risulta all’evidenza come tutti questi indefettibili passaggi procedimentali siano carenti nel caso di cui trattasi.

La variazione in peius del punteggio complessivo del rapporto informativo de quo, al quale è stato attribuito il punteggio di 23 rispetto al punteggio di 30 raggiunto sino all’anno 2010 dal ricorrente in tutti i rapporti informativi, è determinata sostanzialmente dall’abbassarsi dei coefficienti relativi alle sole voci “ capacità di giudizio” ;
capacità realizzate”;
“rendimento complessivo”;
attitudini a svolgere funzioni superiori ;
qualità morali e di carattere”;” qualità culturali ed espressive “.

Da una attenta valutazione del gravato rapporto informativo, si evince che il coefficiente 2 attribuito al rendimento complessivo e all’attitudine a svolgere funzioni superiori è immotivato e/o genericamente motivato.

Si nota come nelle prima parte la nota non esprime fatti o situazioni ma contiene delle supposizioni “non è riuscito ad operare autonomamente….”;
nella seconda parte “dimostrando uno scarso rendimento e di non possedere l’attitudine a svolgere funzioni superiori ”;

Quanto alle qualità morali e di carattere, il provvedimento risulterebbe, altresì, immotivato nella parte in cui ritiene che “ nel contesto di riferimento inerente le qualità morali e di carattere si è potuto constatare una difficoltà del dipendente ad interagire con i superiori gerarchici , che denota un carattere rigido e poco incline ai principi di correttezza”;
la nota non espone fatti o situazioni , ma contiene delle mere supposizioni , manca ogni riferimento a situazioni o fatti concreti idonei a valutare la capacità del soggetto.

Si omette poi di considerare il percorso della patologia in capo al ricorrente che, esplosa a partire dall’anno 2009 è stata accertata proprio nel febbraio dell’anno 2012 in cui sono occorsi gli episodi che hanno portato all’irrogazione delle sanzioni disciplinari nei suoi confronti.

Assolutamente ingiuste appaiono le valutazioni relative alle qualità culturali ed espressive, considerato peraltro di essere in possesso del diploma di scuola secondaria superiore e di aver rivestito cariche dirigenziali all’interno di una confederazione sindacale e di aver sempre avuto nel corso degli anni di servizio il massimo punteggio.

Al ricorrente sarebbe spettato esattamente il rivendicato punteggio superiore, in primis il denunciato vizio di difetto di motivazione non solo perché si tratta, al più, di considerazioni di esclusiva pertinenza dell’amministrazione / commissione esaminatrice, ma soprattutto in quanto smentita dai fatti. Si ribadiscono gli effettivi motivi di illegittimità come quelli di violazione dei predetti criteri di valutazione, insieme al difetto assoluto di motivazione e altrettanto eclatante di ingiustizia manifesta e disparità di trattamento ”.

Si è costituita nel giudizio di appello l’Amministrazione intimata.

L’appello è stato trattenuto in decisione all’udienza del 13.12.2022.

DIRITTO

1) In via preliminare, il Collegio rileva che l’oggetto del ricorso in appello è delimitato dalle censure proposte in primo grado non essendo possibile formulare nuove censure nel giudizio di secondo grado, in considerazione del vigente principio di inammissibilità di ius novorum in sede di appello.

Al tempo stesso, in sede di appello non ci si può limitare a riprodurre le censure formulate in primo grado, ma si devono formulare delle specifiche critiche alla decisione appellata, secondo il principio di specificità dei motivi di gravame.

Nel caso di specie nell’atto di appello sono stati introdotti degli elementi di censura non oggetto del giudizio di primo grado, quali i profili inerenti al merito dei procedimenti e delle sanzioni disciplinari subiti all’appellante, così come le questioni dei supposti comportamenti dequalificanti assunti dall’amministrazione penitenziaria o delle sue condizioni di salute.

Tali profili di censura si palesano, quindi, inammissibili.

2) In sede di giudizio di primo grado l’odierno appellante ha fatto sostanzialmente valere il solo difetto di motivazione (anche con specifico riferimento all’assenza di note informative, ulteriori rispetto alla scheda con i giudizi numerici) e l’incongruità dei giudizi numerici riportati, prospettando la circostanza che la motivazione del rigetto del ricorso gerarchico si riferisce a sanzioni disciplinari non intervenute nel periodo oggetto di valutazione, essendo state comminate nell’anno precedente a quello oggetto dalla valutazione gravata;
nonchè la circostanza che l’appellante sarebbe stato assente dal servizio, per giustificate ragioni, per gran parte dell’anno, non risultando, quindi, giustificata la valutazione ricevuta.

Tali censure sono state riproposte nel giudizio di appello, criticando la sentenza nella parte in cui non le ha accolte, e a tali aspetti si deve limitare lo scrutinio in esame.

3) Stante quanto anzidetto, il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto.

In punto di diritto, l’art. 44 del D.Lgs. 30/10/1992, n. 443 (Ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, a norma dell'art. 14, comma 1, della L. 15 dicembre 1990, n. 395), prevede che “ 1. Per il personale del Corpo di polizia penitenziaria deve essere redatto, entro il mese di gennaio di ciascun anno, un rapporto informativo che si conclude con il giudizio complessivo di «ottimo», «distinto», «buono», «mediocre» o «insufficiente».

2. Il giudizio complessivo deve essere motivato.

3. Al personale nei confronti del quale, nell'anno cui si riferisce il rapporto informativo, sia stata inflitta una sanzione disciplinare più grave della deplorazione, non può essere attribuito un giudizio complessivo superiore a «buono».

4. Con decreto del Ministro di grazia e giustizia saranno stabilite le modalità in base alle quali deve essere redatto il rapporto informativo, volto a delineare la personalità dell'appartenente al Corpo, tenendo conto dei seguenti parametri di giudizio, da prevedere in tutto o in parte in relazione alle diverse funzioni attribuite al personale di ciascun ruolo ed alle relative responsabilità:

a) competenza professionale;

b) capacità di risoluzione;

c) capacità organizzativa;

d) qualità dell'attività svolta;

e) altri elementi di giudizio.

5. Per ciascuno degli indicati parametri, dovranno essere previsti più elementi di giudizio, per ognuno dei quali sarà attribuito dall'organo competente alla compilazione del rapporto informativo, di cui agli articoli 45, 46, 47, 48 e 49, un punteggio variabile da un minimo di 1 ad un massimo di 3”.

Da tale previsione si evince che il giudizio espresso nel rapporto informativo annuale si compone di tre elementi:

a) cinque parametri di giudizio, articolati in sotto elementi, a ciascuno dei quali parametri va attribuito un punteggio numerico variabile da 1 a 3 (commi 4 e 5 del citato art. 44);

b) giudizio complessivo finale sintetico che si compendia nelle formule: «ottimo», «distinto», «buono», «mediocre» o «insufficiente» (comma 1 dell’art. 44).

c) motivazione discorsiva del giudizio finale sintetico (comma 2 dell’art. 44).

Al lume del suindicato dettato normativo non sono dunque sufficienti a motivare il giudizio reso: il mero punteggio numerico dei singoli elementi di valutazione, né il giudizio complessivo finale sintetico, essendo espressamente chiesto un quid pluris , vale a dire la motivazione del giudizio complessivo finale.

A fronte dell’espresso dettato normativo che impone l’onere motivazionale discorsivo, non sono estensibili al procedimento de quo i principi elaborati dalla giurisprudenza per altri ambiti concorsuali, in ordine alla sufficienza del punteggio numerico.

Anche le circolari ministeriali del D.A.P. hanno ribadito la necessità di motivazione: così, la circolare sui criteri di redazione dei rapporti informativi per l’anno 2013 qui in contestazione (D.G. del Personale e della Formazione Circolare n°: prot. GDAP-0414970-2013 num. GDAP-0414970-2013), peraltro al pari di quelle relative agli anni precedenti 2011 e 2012.

Tale circolare ai parr. 2.3., 2.4., 2.5. esplicita che “… il giudizio complessivo deve essere sorretto da una motivazione che, anche alla luce del dettato dell’art. 3 della legge 241/90, renda note le circostanze di fatto e l’iter logico che hanno indotto l’organo competente a formulare un certo giudizio. L’esigenza di una puntale e adeguata motivazione sussiste soprattutto quando l’organo valutatore ritenga di dovere modificare in peius la propria precedente determinazione. Per l’orientamento costante della giurisprudenza, l’obbligo di motivazione assume connotati particolari in quanto il giudizio complessivo, pur potendo essere manifestato in modo sintetico, deve comunque mostrare le ragioni che integrino e chiariscano la valenza del punteggio assegnato alle diverse aggettivazioni. Queste descrivono i singoli elementi sinteticamente elencati nelle parti della scheda che, in modo più analitico, afferiscono alle qualità professionali, morali e culturali del dipendente. E’ sempre illegittimo il ricorso a formule generiche o di stile” .

Dagli atti del giudizio risulta che la valutazione di ottimo è stata motivata, nel rapporto informativo esclusivamente dell’espressione di un punteggio numerico, sia pure sulla base di parametri di valutazione prestabiliti.

Rispetto a tale quadro normativo e alle direttive impartite dall’Amministrazione penitenziaria centrale, il rapporto informativo gravato relativo all’anno 2013 evidenzia un palese deficit, in quanto esso contiene solo due dei tre elementi richiesti: i punteggi numerici per i singoli elementi di giudizio, e il giudizio complessivo sintetico, mancando sostanzialmente la parte relativa alla “motivazione”, ovverosia un elemento del rapporto informativo che è essenziale secondo il paradigma normativo (Cons. giust. amm. Sicilia, 12 febbraio 2019, n. 107).

La parte relativa alla motivazione, seppure non lasciata in bianco, si è limitata esclusivamente a riportare “attesi gli elementi di giudizio valutati numericamente dal Comandante del Reparto”, con un inammissibile mero richiamo al punteggio numerico.

Nel caso di specie l’appellante, infatti, ha correttamente indicato che l’amministrazione ha tralaticiamente riportato il giudizio dell’anno precedente, sulla base di una motivazione espressa in termini solamente numerici.

La valutazione di buono è stata motivata esclusivamente dell’espressione di un punteggio numerico, sia pure sulla base di parametri di valutazione prestabiliti e, pertanto, si rivela illegittima.

4) Né tale difetto motivazionale può considerarsi superato dalle motivazioni del rigetto del ricorso gerarchico, in quanto le stesse fanno riferimento in via generica a comportamenti irregolari e a sanzioni disciplinari.

Al di là della questione se la Commissione ex art. 50 del D.Lgs. n. 443/1992 avrebbe potuto rendere una motivazione sostitutiva o integrativa di quella contenuta nella scheda valutativa, la motivazione si presenta generica e i precedenti provvedimenti disciplinari genericamente richiamati in sostanza non relativi a episodi occorsi nell’anno valutato ma all’anno precedente. Peraltro l’autorità di comando che ha effettuato la valutazione dell’anno in questione (la Casa circondariale di-OMISSIS-), è differente da quella che ha valutato l’anno 2012 (la Casa circondariale di -OMISSIS-), nel corso del quale sono intervenute le rilevanti vicende disciplinari.

Sul punto il Collegio ricorda il principio di autonomia dei singoli rapporti informativi - pacifico in giurisprudenza - ampiamente ricordato dal T.A.R. nella sentenza gravata per motivare l’irrilevanza del radicale peggioramento delle valutazioni da un anno all’altro (quelle del 2012 e 2013) rispetto a quelle apicali (30/30) degli anni precedenti.

Tale principio di autonomia dei singoli giudizi, così come viene richiamato in peius per giustificare la possibilità di peggioramento da un anno all’altro della valutazione, deve a contrario anche essere applicato per evitare che il giudizio di un anno venga tralaticiamente riportato nell’anno successivo, soprattutto qualora esistano elementi, quali come nel caso di specie provvedimenti disciplinari, che sono contemplabili nel solo periodo in cui si sono verificati, perché circoscritti temporalmente.

Le valutazioni periodiche sottese alle schede di valutazione del militare sono autonome le une dalle altre, si riferiscono a momenti particolari e devono limitarsi a riscontrare il comportamento dell'interessato senza che possano esaminarsi vicende precedenti oggetto di diversi apprezzamenti confluiti in autonome schede o rapporti informativi (T.A.R. Lombardia Milano Sez. IV Sent., 07/02/2013, n. 368;
Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3577)" (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 9 gennaio 2013, n. 55).

Più nello specifico, come rilevato anche recentemente da questa Sezione (Cons. Stato, Sez. II, 08/07/2022, n. 5737) “ per costante giurisprudenza in materia, nell'ambito delle Forze Armate, i giudizi analitici e quello complessivo formulati di anno in anno sono autonomi, in considerazione della potestà discrezionale attribuita all'Amministrazione in ordine alla valutazione del servizio reso in relazione al periodo specifico, alle variabili esigenze dell'amministrazione stessa, alle autorità che intervengono nella formazione del documento caratteristico secondo la progressione di carriera del militare (Consiglio di Stato sez. IV, 07/07/2011, n.4076). Ciascuna scheda o rapporto informativo si concentra esclusivamente sul rendimento complessivo del militare riguardo ad un dato periodo di riferimento e le valutazioni periodiche ad essa sottese sono autonome ed indipendenti le une dalle altre, in quanto devono limitarsi a riscontrare il modo con il quale il dipendente ha svolto, in un determinato arco temporale, le sue funzioni. Tutte le doti di un militare possono subire un appannamento nel corso del tempo in quanto il carattere, le attitudini e i risultati del lavoro compiuto dall'interessato, lungo il corso degli anni, non sono necessariamente uniformi. Le schede di valutazione rivestono la specifica funzione di dare conto degli andamenti di rendimento proprio sotto il profilo diacronico e, sotto tale angolazione, è del tutto irrilevante che precedentemente o successivamente il ricorrente abbia conseguito giudizi finali migliori” .

Nel caso di specie, quindi, la valutazione della rilevanza “ultrattiva” dei provvedimenti disciplinari riferiti a fatti inerenti agli anni precedenti avrebbe, eventualmente, richiesto una specifica, seppure anche sintetica, motivazione, non ravvisabile nel giudizio esclusivamente numerico dato dall’Amministrazione, né nelle indicazioni rese in sede di rigetto del ricorso gerarchico.

5) Per le suesposte ragioni, l’appello va accolto, ferma la innanzi dichiarata inammissibilità di talune censure proposte.

La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), e le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l’applicazione dell’art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.