N. 04392/2014REG.PROV.COLL.

N. 00682/2014 REG.RIC.

N. 01316/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

1.
sul ricorso numero di registro generale 682 del 2014, proposto da:
Comune di Antrona Schieranco, Comune di Baceno, Comune di Beura Cardezza, Comune di Bognanco, Comune di Craveggia, Comune di Crevoladossola, Comune di Crodo, Comune di Domodossola, Comune di Druogno, Comune di Formazza, Comune di Macugnaga, Comune di Malesco, Comune di Masera, Comune di Montecrestese, Comune di Montescheno, Comune di Ornavasso, Comune di Piedimulera, Comune di Pieve Vergonte, Comune di Premia, Comune di Premosello - Chiovenda, Comune di Re, Comune di Santa Maria Maggiore, Comune di Seppiana, Comune di Toceno, Comune di Trasquera, Comune di Trontano, Comune di Vanzone con San Carlo, Comune di Varzo, Comune di Viganella, Comune di Villadossola, Comune di Villette, Comune di Vogogna, Comunita' Montana delle Valli dell'Ossola, rappresentati e difesi dagli avv. Luigi M ed Eva Maschietto, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi M in Roma, via Federico Confalonieri n. 5;

contro

Regione Piemonte, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo C ed Eugenia Salsotto, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo C in Roma, viale Bruno Buozzi n. 87;
Azienda sanitaria locale del Verbano Cusio Ossola, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo C e Cinzia Meloda, con domicilio eletto presso Massimo C in Roma, viale Bruno Buozzi N. 87;

2.
sul ricorso numero di registro generale 1316 del 2014, proposto da:
Federazione Italiana Medici Pediatri (FIMP), sezione provinciale Verbano - Cusio - Ossola, rappresentata e difesa dagli avv. Eva Maschietto e Luigi M, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi M in Roma, via Federico Confalonieri n. 5;

contro

Regione Piemonte, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo C ed Eugenia Salsotto, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo C in Roma, viale Bruno Buozzi n. 87;
Azienda sanitaria locale del Verbano - Cusio - Ossola, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo C e Cinzia Meloda, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo C in Roma, viale Bruno Buozzi n. 87;

nei confronti di

Comune di Domodossola;
Comunità Montana Valli dell'Ossola;

per la riforma

quanto al ricorso n. 682 del 2014:

della sentenza del T.A.R. Piemonte - Torino: Sezione II n. 00113/2014, resa tra le parti, concernente revisione della rete ospedaliera regionale approvata dalla Giunta regionale del Piemonte con deliberazione 14 marzo 2012 n. 6-5519, nella parte in cui prevede disattivazione punto nascita nel Comune di Domodossola, nonché la determinazione dell’ASL Verbano Cusio Ossola 22 maggio 2013 n. 2013, nella parte in cui dispone la chiusura del punto nascita in questione dal 18 giugno2013 - mcp

quanto al ricorso n. 1316 del 2014:

della sentenza del T.A.R. Piemonte - Torino: Sezione II n. 00112/2014, resa tra le parti, concernente revisione della rete ospedaliera regionale - disattivazione del punto nascita nel Comune di Domodossola

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Piemonte e dell’ASL del Verbano Cusio Ossola;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2014 il Cons. Angelica Dell'Utri e uditi per le parti gli avvocati M, su delega di M, e C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con ricorso davanti al TAR per il Piemonte i Comuni e la Comunità Montana (in rappresentanza degli interessi dei cittadini delle Valli Antigorio, Antrona, Anzasca, Ossola e Vigezzo) indicati in epigrafe impugnavano la deliberazione 14 marzo 2013 n.

6-5519 della Giunta regionale del Piemonte, nella parte dell’approvato “programma di revisione della rete ospedaliera regionale” prevedente la disattivazione entro il 30 giugno 2013 del punto nascita di Domodossola, poi con motivi aggiunti la deliberazione 22 maggio 2013 n. 312 dell’Azienda sanitaria locale Verbano Cusio Ossola, con cui la disattivazione è stata disposta dal 18 giugno 2013.

Con sentenza 18 gennaio 2014 n. 113 il ricorso è stato respinto.

Di qui l’appello segnato in registro col n. 682/14, inoltrato per le notifiche il 24 gennaio 2014 e depositato il giorno seguente, col quale si censura la sentenza gravata per:

1) I. Errore in fatto;
II. Travisamento dei fatti e difetto di motivazione;
III. Illogicità e contraddittorietà agli artt. 32 e 44, co. 2, della Costituzione.

a.- Inesistenza dello STAM (Servizio di Trasporto Assistito Materno) e sue conseguenze.

2) IV. Errore in fatto;
V. Travisamento dei fatti e difetto di motivazione;
VI. Illogicità e contraddittorietà agli artt. 32 e 44, co. 2, della Costituzione;
VII. Errata interpretazione della normativa organizzativa in relazione alle delibere ASL VCO DDG 490 del 30 giugno 2008 e 710 del 7 ottobre 2008;
VIII. Violazione del patto per la salute 2010/2012, sottoscritto dalla Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome il 3 dicembre 2009 e dell’accordo siglato dalla Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali in data 16 dicembre 2010;
IX. Omissione dell’esame dei motivi di fatto relativi alle condizioni disagiate e in relazione alla tutela disposta dall’art. 44, comma 2, della Costituzione.

b.- L’organizzazione del punto nascita (L’errata interpretazione da parte del TAR degli atti aziendali dell’ASL VCO 490 e 710 del 2008 e della medesima delibera impugnata e violazione del Patto per la salute 2010/2012, sottoscritto dalla Conferenza permanente Stato-regioni-province autonome il 3 dicembre 2009 e dell’accordo siglato dalla Conferenza unificata Stato-regioni-autonomie locali in data 16 dicembre 2010)

3) X. Errore in fatto;
XI. Travisamento dei fatti e difetto di motivazione;
XII. Illogicità e contrarietà agli artt. 32 e 44, co. 2, della Costituzione.

c.- Gli altri elementi di fatto: insussistenza di una maggiore incidenza dei parti cesarei ed erronea valutazione della dotazione dell’equipe medica. Insufficienza e contrarietà alle dotazioni minime di sicurezza di quanto determinato dalla delibera dell’ASL impugnata tramite i motivi aggiunti.

4) XIII. Travisamento dei fatti e difetto di motivazione;
XIV. Violazione dell’art. 3 Cost. in relazione alla disparità di trattamento.

d.- Disparità di trattamento rispetto ad altri punti nascita della Regione.

5) XV. Violazione delle norme sulla competenza. Violazione dell’art. 3 d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 (specificamente art. 3, co. 1 quater, inserito dal d.lgs. 299/1999);
XVI. Omessa pronuncia in relazione alla mancanza di contraddittorio e ai vizi procedimentali.

e.- Degli aspetti procedimentali.

6) XVII. Omessa pronuncia sul motivo relativo alla violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità.

f.- Il ruolo dei principii costituzionali di ragionevolezza e proporzionalità.

2.- Con atto segnato in registro al n. 1316/2014, inoltrato per le notifiche il 10 febbraio 2014 e depositato il 15 seguente, la Sezione provinciale Verbano Cusio Ossola della Federazione Italiana Medici Pediatri (FIMP) ha appellato la sentenza 18 gennaio 2014 n. 112 del TAR Piemonte, sezione seconda, conforme alla predetta n. 113/2014, di reiezione del suo ricorso avverso la stessa deliberazione 14 marzo 2013 n.

6-5519 della Giunta regionale, svolgendo censure sostanzialmente analoghe a quelle, svolte dagli indicati Enti locali e sintetizzate innanzi, concernenti tale atto.

3.- In entrambi i giudizi la Regione Piemonte e l’ASL VCO si sono costituite in giudizio ed anche in successive memorie hanno svolto controdeduzioni.

A loro volta, gli appellanti hanno insistito nelle rispettive tesi e richieste, nonché replicato alle argomentazioni avversarie.

DIRITTO

1.- In via preliminare, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., va disposta la riunione per connessione dei due appelli sopra riassunti, aventi ad oggetto pronunce similari concernenti la stessa vicenda.

2.- Com’è esposto nella narrativa che precede, con deliberazione 14 marzo 2013 n. 6-5519, avente ad oggetto “Programmazione sanitaria regionale. Interventi di revisione della rete ospedaliera piemontese, in applicazione della D.C.R. n. 167-14087 del 03.04.2012 (P.S.S.R. 2012-2015)”, la Giunta regionale piemontese, richiamati, tra l’altro, i propri precedenti atti (deliberazioni 2 agosto 2010 n.

1-415 e 28 febbraio 2011 n. 44-1615) di approvazione dell’accordo sottoscritto il 29 luglio 2010 con i Ministeri della salute e dell’economia e finanze, nonché dell’allegato “piano di rientro” per il perseguimento dell’equilibrio economico, e gli altri atti attuativi, ha approvato il “programma di revisione della rete ospedaliera regionale” (allegato A), nella cui parte relativa alla rete delle neonatologie e dei punti nascita si prevede la disattivazione di otto punti nascita “che non raggiungono i 500 parti/anno”, tra i quali vi è quello di Domodossola.

Per tale parte il documento programmatico, che si propone l’obiettivo “di garantire ad ogni neonato, in qualsiasi centro nascita, ai vari livelli assistenziali, un’assistenza appropriata e sicura, uniforme su tutto il territorio regionale”, muove dalle ivi richiamate “Linee di indirizzo per la promozione ed il miglioramento della qualità, della sicurezza e dell’appropriatezza degli interventi assistenziali nel percorso nascita e per la riduzione del taglio cesareo” dettate con l’accordo tra Governo, regioni ed enti locali sancito dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni del 16 dicembre 2010, prevedenti, tra l’altro, la “razionalizzazione/riduzione progressiva dei punti nascita con numero di parti inferiore a 1000/anno”.

In particolare, in tema di misure di politica sanitaria e nel quadro dell’impegno assunto col “Patto per la Salute 2010-2012” alla riorganizzazione delle reti regionali di assistenza ospedaliera, di cui all’intesa 3 dicembre 2009 tra Governo, regioni e province autonome di Trento e Bolzano, nonché al fine di “migliorare la qualità dei servizi”, di “promuovere l’appropriatezza delle prestazioni” e di “garantire l’unitarietà del sistema”, con tali “Linee” si raccomanda “di adottare stringenti criteri per la riorganizzazione della rete assistenziale, fissando il numero di almeno 1000 nascite/anno quale parametro standard a cui tendere, nel triennio, per il mantenimento/attivazione dei punti nascita. La possibilità di punti nascita con numerosità inferiore e comunque non al di sotto di 500 parti/anno, potrà essere prevista solo sulla base di motivate valutazioni legate alla specificità dei bisogni reali delle varie aree geografiche interessate con rilevanti difficoltà di attivazione dello STAM (Servizio di Trasporto Assistito Materno)” (all. 1A).

3.- In linea generale, gli appellanti lamentano diffusamente un difetto di motivazione da parte del primo giudice, o anche l’omessa pronuncia su censure.

Al riguardo, si osserva che, com’è ben noto, l’eventuale inadeguatezza della motivazione della sentenza impugnata, se anche dimostrata, non ne impone ex se la riforma stante il carattere devolutivo dell'appello, il quale comporta la necessità di riesaminare - ovviamente nei limiti di cui all’art. 101, co. 2, cod. proc. amm. - il thema decidendum sostanziale del giudizio di primo grado;
e tale operazione ben può condurre a conclusioni identiche a quelle raggiunte dal primo grado.

4.- In via logica, va data priorità all’esame delle doglianza di incompetenza della Giunta regionale.

Si sostiene (nel quinto motivo degli appelli) che l’affermazione del primo giudice della sussistenza della competenza della Giunta regionale, basata sulla natura di “linee fondamentali” della riorganizzazione della rete ospedaliera del relativo atto, sia, oltre che immotivata, in contrasto con l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato nella decisione n. 692 del 5 febbraio 2013, giacché la Giunta non avrebbe adottato un semplice atto di indirizzo tecnico organizzativo in conformità al piano socio sanitario regionale 2012-2015 (non prevedente la disattivazione del punto nascita, limitandosi invece ad esplicitare gli obiettivi ed orientamenti di carattere generale per procedere alla ristrutturazione della rete delle neonatologie), bensì, esorbitando dalle proprie funzioni, avrebbe soppresso direttamente il punto nascita, la cui disattivazione rientra invece nelle competenze delle aziende sanitarie in quanto organizzazione e funzionamento delle stesse.

Premessa l’ultroneità del richiamo alla sentenza di questa Sezione n. 692 del 2013, che infatti ha affermato la competenza a disporre la chiusura di un punto nascita dell’organo di vertice dell’azienda sanitaria locale piuttosto che della conferenza dei sindaci della stessa azienda e non già della Regione, nella specie va notato - come emerge da quanto esposto al precedente punto 2 – che la Giunta regionale ha effettivamente esercitato i propri poteri di indirizzo tecnico amministrativo e di coordinamento delle attività delle aziende sanitarie in conformità al piano socio sanitario regionale adottato dal Consiglio regionale (a sua volta puntualmente conforme alle “Linee di indirizzo” del citato accordo sancito dalla Conferenza unificata) a norma dell’art. 3, co. 2, della legge regionale del Piemonte 6 agosto 2007 n. 18 e dell’art. 3, co. 1 bis , del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 ss.mm.ii., laddove ha specificato i già previsti principi ed i criteri di organizzazione e funzionamento delle aziende della Regione in tema di punti nascita, individuando i centri di minori dimensioni ed i parametri anche temporali di graduazione del loro accorpamento nella visione d’insieme del territorio regionale e delle relative caratteristiche ed esigenze peculiari, senza disporre essa stessa la disattivazione, tant’è che siffatto (ed anch’esso contestato) provvedimento è stato adottato dal Direttore generale dell’Azienda VCO.

Ciò stante, ai fini del riscontro della legittimità o meno dell’atto è irrilevante, oltreché indimostrato, che nessun’altra regione abbia agito in tal senso.

La doglianza va perciò disattesa.

Analogamente è a dirsi del mancato coinvolgimento nel procedimento dei Comuni e della Comunità montana interessata (censurato da tali Enti con lo stesso quinto motivo). L’applicazione delle disposizioni in materia di partecipazione di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241 ss.mm.ii. è infatti espressamente esclusa dal relativo art. 13, co. 1, nell’attività dell’amministrazione pubblica diretta all’emanazione, tra gli altri, di atti di pianificazione e programmazione, qual è quello di cui si discute, salvo che non sia previsto dalle particolari norme che ne regolano la formazione;
norme nella specie non richiamate dagli appellanti né rinvenibili nell’ordinamento.

5.- Ancora in via logica, conviene esaminare le censure (contenute nel secondo motivo degli appelli) con cui si deduce che il primo giudice avrebbe travisato l’organizzazione del punto nascita, il numero dei parti e l’incidenza dei parti cesarei del medesimo in rapporto agli altri punti nascita “rimasti in vita” a seguito della delibera impugnata. Il punto nascita di Domodossola sarebbe infatti un reparto Unico Plurisede Domodossola-Verbania (rispettivamente di primo e secondo livello) facente parte integrante dell’Ospedale San Biagio di Domodossola, Presidio ospedaliero dell’Ospedale Unico Plurisede del Verbano Cusio Ossola, come da Atto aziendale dell’ASL VCO approvato con deliberazioni nn. 490 e 710 del 2008. Negando l’identità della struttura, il TAR non avrebbe tenuto conto di ciò senza fornire motivazione circa la sua incongruente interpretazione di tale atto e del “programma” contenuto nella delibera regionale impugnata. In realtà, avrebbero dovuto essere considerati i complessivi 1.010 parti di Domodossola e Verbania. Né la soppressione si giustificherebbe col dato che la struttura di Domodossola è di assistenza perinatale di primo livello, cioè già garantiva solo l’assistenza al parto fisiologico e non poteva gestire le gravidanze a rischio e quelle patologiche.

Si aggiunge, inoltre, che la sentenza appellata avrebbe errato in fatto anche per non aver considerato come la delibera regionale (tabella 15 allegata al Programma) preveda per l’area sovra zonale Piemonte Nord-Est, in cui rientra il distretto di Domodossola, sette strutture complesse per la disciplina di ostetricia e ginecologia, numero che coincide col quello (indicato nella tabella 14) delle strutture esistenti, con conseguente invarianza della situazione di tale disciplina per Domodossola.

La Sezione, pur dando atto che all’art. 14 il citato l’Atto aziendale dell’ALS VCO definisce quale “unico presidio” il proprio complesso di stabilimenti ospedalieri denominato “Ospedale Unico plurisede (…) organizzato nelle due sedi di Verbania e Domodossola (…)” e dell’incontestata unicità della figura apicale dei rispettivi punti nascita, oppone in proposito che, come giustamente rilevato dal primo giudice e qui ribadito dall’appellata Regione, il punto nascita di Domodossola non può essere considerato struttura unitaria con quello di Verbania, stante l’individuazione del “punto nascita” da parte della comunità scientifica e della normativa nazionale come “luogo del parto”, il quale consiste nell’insieme di “sala travaglio, sala parto, sala operativa per tagli cesarei e isola neonatale”, esclusi i reparti di assistenza prima e dopo il parto a madre e neonato (cfr. da ultimo il documento “Gli standard per la valutazione dei punti nascita” edito nel novembre 2012 ed elaborato dall’Agenzia Nazionale per i servizi sanitari regionali – Age.Na.s. – in collaborazione con società scientifiche ed associazioni delle discipline interessate).

È chiaro, pertanto, che l’indicazione nella tabella n. 14, allegata alla deliberazione n.