Pubblicato il 27/04/2020

N. 02676/2020REG.PROV.COLL.

N. 00440/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 440 del 2010, proposto da
Paradise Entertainment S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati N P, Nicolo' Paoletti, con domicilio eletto presso lo studio Nicolo' Paoletti in Roma, via Barnaba Tortolini 34;

contro

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, Conferenza Permanente per i Rapporti tra Lo Stato, Le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissione per la Cinematografia non costituito in giudizio;

nei confronti

Fandango S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo De Sanctis, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Digione, 1;
Asp S.r.l., Cinetea S.r.l., Amm.Re Unico Cinetea S.R.L. Vicario Barbara, Dharma 3 S.r.l., Iif Italian International Film S.r.l., Downtown Pictures S.r.l., Amm.Re Unico Asp S.R.L. Bucci Riccardo non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione Seconda Quater, n. 10623/2008, resa tra le parti, che ha confermato il rigetto di un’istanza volta ad ottenere la dichiarazione di interesse culturale del film "The Storm - La Tempesta".

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e le Attività Culturali e di Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano e di Fandango S.r.l.;

Vista la sentenza di questa Sezione 21/03/2017 n.1274;

Visto l’atto di riassunzione del ricorso depositato il 20 giugno 2020;

Vista l’ordinanza di questa Sezione 25 febbraio 2019 n.1249;

Visto l’atto di integrazione del contraddittorio depositato dalla ricorrente il 13 febbraio 2020;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2020 il Cons. Sergio Santoro e uditi per le parti gli avvocati N P e Giovanni Greco dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento della Commissione per la Cinematografia, Sottocommissione per il riconoscimento dell’interesse culturale, Sezione opere prime e seconde e cortometraggi, con il quale era stata rigettata l’istanza della ricorrente per ottenere che il film “The Storm – La Tempesta” fosse dichiarato di “interesse culturale” ai sensi dell’art. 2, comma 5, del D.lgs. 22.1.2004, n. 28. Era stato contestualmente impugnato anche il provvedimento del Ministro per i Beni e le Attività Culturali di nomina della Commissione per la Cinematografia - Sottocommissione per il riconoscimento dell’interesse culturale, Sezione opere prime e seconde e cortometraggi;
nonché i presupposti art. 2 del D.M. 27.9.2004 recante “Definizione degli indicatori del criterio per il riconoscimento dell’interesse culturale dell’opera filmica di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), del D.lgs. 22 gennaio 2004 n.28 e successive modificazioni;
la composizione e le modalità di organizzazione e di funzionamento della Commissione per la Cinematografia”, nella parte in cui non ha previsto la presenza di componenti supplenti;
infine, il provvedimento della medesima Commissione che, nella seduta del 25.11.2004, aveva predeterminato “gli indicatori utili per la valutazione discrezionale” dell’interesse culturale. Con tale ricorso la società esponeva di essere titolare di diritti di utilizzazione economica di un soggetto e di una sceneggiatura intitolati “The Storm – La Tempesta”, aventi ad oggetto la storia di P R, studioso d’arte che durante la Seconda guerra mondiale aveva messo in opera il meritevole compito di salvare circa diecimila opere provenienti dai principali musei italiani nascondendole nel cuore delle Marche. La ricorrente esponeva che, allo scopo di realizzare un film con quell’oggetto e sceneggiatura, aveva chiesto al Ministero intimato con istanza del 15.6.2005, di riconoscere a tale opera la qualifica di “interesse culturale” ai sensi dell’art. 2, comma 5, del D.lgs. 22.1.2004, n. 28. Infatti, con la nota indicata in epigrafe, lo stesso Ministero le aveva comunicato che, in relazione all’istanza di riconoscimento, per il film in questione, di interesse culturale, la Commissione cit. aveva espresso parere contrario.

2. Con il ricorso di primo grado era dunque richiesto l’annullamento: a) del parere negativo, espresso nel verbale n. 15 del 14.9.2005, dalla Commissione per la Cinematografia, Sottocommissione per il riconoscimento dell’interesse culturale, Sezione opere prime e seconde e cortometraggi di cui all’art. 8, comma 1, lettera a) del D.lgs. 22.1.2004, n.28, in merito al riconoscimento dell’interesse culturale del film “The Storm – La Tempesta” richiesto dalla ricorrente ai sensi dell’art. 2, comma 5, dello stesso D.Lgs. n. 28/2004;
b) del D.M. del 26.10.2004 di nomina della predetta Commissione;
c) dell’art. 2 del D.M. 27.9.2004 nella parte in cui non ha previsto la presenza di componenti supplenti;
d) del verbale della stessa Commissione del 25.11.2004 con il quale sono stati fissati “gli indicatori utili per la valutazione discrezionale” dell’interesse culturale.

I motivi ivi dedotti erano stati: violazione del’art. 10 bis L. 7.8.1990, n. 241 (inserito dall’art. 6 della legge 11.2.2005, n. 15);
dell’ art. 8, comma 3, D.lgs. 22.1.2004, n. 28 e dell’art. 2, comma 2, D.M. 27.9.2004 recante “Definizione degli indicatori del criterio per il riconoscimento per il riconoscimento dell’interesse culturale dell’opera filmica di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), del D.lgs. 22 gennaio 2004 n.28 e successive modificazioni, nonché della composizione e le modalità di organizzazione e di funzionamento della Commissione per la Cinematografia”;
eccesso di potere;
carenza di istruttoria;
violazione art. 8, comma 2, D.lgs. 22.1.2004, n. 28;
errata valutazione dei presupposti di fatto;
violazione art. 3 L. 7.8.1990, n. 241;
carenza di motivazione;
violazione art. 3 L. 7.8.1990, n. 241;
eccesso di potere;
carenza di motivazione sotto diverso profilo;
violazione art. 8 D.lgs. n. 28/1004.

In particolare, la Paradise Entertainment s.r.l. riteneva il diniego illegittimo:

per essere stato adottato dall'amministrazione senza avere preventivamente comunicato alla ricorrente ex art. 10-bis L. n. 241 del 1990 i motivi che avrebbero ostato all'accoglimento della domanda ed avere concesso alla medesima termine per presentare per iscritto le proprie osservazioni al riguardo;

per essere stato adottato senza che fossero presenti tutti i componenti della commissione e ciò nonostante la commissione in questione fosse un c.d. collegio “perfetto” con la conseguenza che la stessa può deliberare solo ed esclusivamente con il plenum e non con la maggioranza dei suoi componenti;

perché il voto espresso dei singoli membri della commissione che ha adottato il provvedimento in questione non è stato palese e motivato;

per essere stato adottato senza avere preventivamente esperito un’adeguata istruttoria;

perché i componenti della commissione si sono limitati ad esprimere un voto alfanumerico senza avere minimamente motivato circa le modalità di concreta applicazione dei criteri (criteri ritenuti illegittimi in quanto adottati in violazione dell'art. 8 del D.L. vo n. 28 del 2004).

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sezione II quater - con la decisione indicata in epigrafe (n. 10623 del 24 novembre 2008) ha rigettato il ricorso.

3. È qui riproposta l’impugnazione di tali provvedimenti attraverso l’appello in esame, che risulta fondato nel primo dei motivi proposti (violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241 del 1990).

La Paradise Entertainment s.r.l. è titolare dei diritti di utilizzazione economica di un soggetto e di una sceneggiatura intitolati “The storm - La tempesta ” aventi ad oggetto la storia di P R, studioso d'arte nato ad Arpino nel 1909 che durante la seconda guerra mondiale aveva messo in salvo circa diecimila opere (tra cui la “Tempesta” del Giorgione, 13 quadri di Tiziano, 17 del Tintoretto, 4 di Piero della Francesca e altre opere di Rubens, Tiepolo e Canaletto) provenienti dai principali musei italiani, nascondendoli nel cuore delle Marche, riponendoli nelle segrete e sicure stanze della Rocca di Sassocorvaro, del Palazzo dei Principi di Carpegna e del Palazzo Ducale di Urbino così proteggendoli dalle razzie e dai bombardamenti.

La Paradise Entertainment s.r.l. con istanza in data 15 giugno 2005 chiedeva di riconoscere al film la qualifica di “interesse culturale” ai sensi dell'articolo 2, comma 5, del decreto legislativo n. 28 del 2004.

Il Ministero resistente, con il provvedimento impugnato, comunicava alla ricorrente che la Commissione per la Cinematografia - Sottocommissione per il riconoscimento interesse culturale di cui al comma 1, lett. A, dell'art. 8 del D.L. vo 22 gennaio 2004 n. 28 - Sezione per il riconoscimento dell'interesse culturale opere prime e cortometraggi - ha espresso parere contrario al riconoscimento dell'interesse culturale con la seguente motivazione "L'ispirazione all'autentica vicenda di un famoso storico dell'arte non rende più credibile un progetto che si presenta come una telenovela nel mondo dell'arte. L'idea pur nobilissima, considerato che P R ha salvato una parte importante del nostro patrimonio artistico, viene purtroppo banalizzata ed appiattita da un progetto che appare modesto dal punto di vista artistico e produttivo ” .

Ricevuto tale provvedimento, in data 12 dicembre 2005, la Paradise Entertainment s.r.l. chiedeva di poter visionare ed estrarre copia del verbale della Commissione per la Cinematografia, Sottocommissione per il riconoscimento dell'interesse culturale, sezione opere prime e seconde e cortometraggi .

In data 20 dicembre 2005 il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali rilasciava alla ricorrente stralcio del sopraindicato verbale. In tale stralcio, riguardo l'istanza della ricorrente, si legge “ Società Paradise Entertainment s.r.l.;
Titolo Film "The storm - La Tempesta";
regia di Maria C.A. Ponti. Il Presidente propone: 1° criterio: punti 32, 2° criterio: punti 8;
3° criterio punti 10. Punteggio complessivo: punti 50. La proposta di punteggio del Presidente viene approvata all'unanimità ".

4. Il primo motivo con cui è dedotta violazione art. 10 bis L. 7 agosto 1990 n. 241 (articolo inserito dall'articolo 6 della legge 11 febbraio 2005 n. 15) è fondato, non essendo condivisibile la tesi del primo giudice secondo cui l'assegnazione dei finanziamenti per la produzione di film avrebbe natura concorsuale ( rectius: competitiva).

L’argomento utilizzato dal primo giudice, per definire concorsuale il procedimento in questione, è stato da questi ravvisato nella circostanza che il beneficio da conseguire attraverso il riconoscimento di interesse culturale sarebbe quello di poter suddividere tra i richiedenti che hanno ottenuto un miglior punteggio in graduatoria una somma predeterminata (“Da tale disposizione emerge cioè che il giudizio sull'interesse culturale della commissione è finalizzato e strettamente correlato con i finanziamenti che, come evidenziato dalla difesa erariale hanno un budget predefinito e limitato”).

In realtà, dalle disposizioni di legge applicabili alla fattispecie emerge tutt’altro, essendovi la concreta eventualità che un determinato film possa essere riconosciuto di interesse culturale anche senza la conseguente assegnazione di un finanziamento.

Al riguardo va rilevato che l'articolo 1, comma 8, del D.M. 27.9.2004, come modificato dall'art. 1, D.M. 3 ottobre 2005 ( Definizione degli indicatori del criterio per il riconoscimento dell'interesse culturale dell'opera filmica di cui all'art. 8, comma 2, lettera d), del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 28, e successive modificazioni, nonché la composizione e le modalità di organizzazione e di funzionamento della Commissione per la cinematografia, abrogato dal comma 1 dell'art. 7, D.M. 18 aprile 2012 e dall'art. 7, comma 3, D.M. 8 febbraio 2013, successivamente quindi all’adozione del provvedimento impugnato), stabiliva che in ciascuna seduta deliberativa della Sezione viene redatto un elenco dei progetti esaminati con l'indicazione del punteggio attribuito a ciascuno di essi. Il finanziamento è attribuito a quei progetti che, nell'àmbito della medesima seduta, hanno ottenuto la valutazione complessiva più elevata. Il numero dei progetti filmici riconosciuti in ciascuna seduta non può comunque dar luogo ad un importo complessivo di finanziamenti superiore alle risorse di attuale verificata disponibilità. Entro tale limite, possono essere riconosciuti solo quei progetti filmici che abbiano ottenuto nella valutazione discrezionale, di cui all'art. 8, comma 2, lettere a), b) e c), un giudizio almeno sufficiente. Qualora un progetto filmico sia ritenuto meritevole del riconoscimento dell'interesse culturale e non vi siano risorse finanziarie sufficienti nella seduta deliberativa nella quale viene esaminato, il progetto medesimo, per decisione unanime dei componenti, può essere rinviato, con il medesimo punteggio, per una sola volta, alla seduta successiva.

Dall’ultima parte del comma cit., si ricava che il procedimento amministrativo principale è proprio quello di riconoscimento dell’interesse culturale del progetto filmico, mentre quello di assegnazione dei fondi riveste carattere complementare e per così dire incidentale ed eventuale, essendo a sua volta condizionato a quel positivo riconoscimento.

Quindi, non può sostenersi che il riconoscimento di interesse culturale possa essere negato per scarsità dei fondi.

Il rinvio alla seduta successiva si applica unicamente ai progetti che già hanno avuto il riconoscimento e solo nel caso i fondi non siano sufficienti. All’esito della seduta successiva il riconoscimento precedentemente (definitivamente ed univocamente) attribuito al singolo progetto potrebbe determinare o meno la concessione del beneficio economico, a seconda dell’esistenza o meno delle risorse disponibili.

Mentre nella prima fase la valutazione è discrezionale, nella seconda la potestà esercitata è vincolata, condizionata esclusivamente alle due premesse, quella dell’esistenza dei fondi e quella della positiva valutazione dell’interesse culturale già accordata nella prima fase.

Poiché nella specie non c’è stata una seconda fase, né alcun rinvio ad una successiva seduta, essendosi interrotto il procedimento a seguito del mancato riconoscimento all’opera in questione dell’interesse culturale, non può che concludersi che nella prima fase non vi sia stata alcuna competizione o valutazione comparativa nei confronti dell’opera presentata alla valutazione della commissione che, come detto, ha soltanto concluso per l’insussistenza dei requisiti per riconoscere l’interesse culturale al progetto.

Oltretutto, in concreto, come emerge dai verbali della commissione, nella specie non vi è stata alcuna valutazione comparativa del progetto in questione rispetto agli altri esaminati nel medesimo periodo, essendovi stata viceversa soltanto una valutazione negativa delle qualità dell’opera, al riconoscimento delle quali soltanto poteva essere condizionato il passaggio alla distinta fase successiva di ricognizione ed eventuale attribuzione del beneficio nell’ambito e nei limiti dei fondi disponibili.

Ed è appena il caso di considerare che, in ogni caso, per poter attribuire al procedimento natura concorsuale, sarebbe stata almeno necessaria l’indizione di un bando e/o di una sessione temporalmente determinata e/o individuata, nella quale esaminare contestualmente le richieste di riconoscimento pervenute, nell’ottica di attribuire il beneficio economico sperato per le sole opere valutate meritevoli, sempre entro i limiti di un’eventuale ripartizione e attribuzione dei fondi se sufficienti e/o disponibili.

5. Quindi deve concludersi che l’insussistente natura concorsuale del procedimento in questione, attivato su istanza di parte, non possa giustificare, sul piano della legittimità, il mancato ricorso all'art. 10-bis della L. 241 del 1990, in relazione all’impugnato diniego di attribuzione della qualifica di “interesse culturale”.

Quindi il contraddittorio richiesto dall'art. 10-bis della L. 241 del 1990 nella specie è mancato, tenuto conto che nel procedimento in questione l’esame delle domande di finanziamento e riconoscimento dell’interesse culturale è avvenuto, a margine delle audizioni dei rappresentanti delle imprese di produzione tra i quali quello della società ricorrente, nella seduta del 14.9.2005, nel corso della quale oltretutto non era stato anticipato nulla di negativo all’interessata.

Lo stesso Direttore Generale della Direzione Generale Cinema, nella relazione depositata in atti, ammette che nel corso dell’audizione sono state richieste al regista precisazioni di carattere artistico ed al produttore quesiti in ordine alla realizzabilità produttiva del film, come avviene comunemente per tutti i progetti in esame , ed in ordine alle relative risposte nulla era stato obbiettato.

Ed è appena il caso di ricordare che, ai fini della configurabilità della violazione dell’art.10-bis cit., le garanzie procedimentali non possono ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza, nella prospettiva del buon andamento dell'azione amministrativa, che il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie pretese partecipative, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (Cons. Stato, Sez. V, 5/6/2018, n. 3399;
Sez. IV, 3/12/2018, n. 6824, Sez. VI 10/12/2019 n.8403), presupposti questi che l’interessata ha pienamente adempiuto all’onere di attestare.

Il vizio ora ritenuto fondato e accolto ha oltretutto carattere assorbente, in quanto logicamente anteriore rispetto a tutte le altre fasi del procedimento, pur censurate sotto vari profili, tenuto conto che il procedimento in questione andrà rinnovato, per effetto dell’accoglimento del primo motivo, dalla seduta deliberativa del 14.9.2005 in poi, dovendosi considerare illegittimi, per i motivi esposti, sia quest’ultima (allorquando avrebbe dovuto applicarsi l’art. 10-bis cit.) che gli atti successivi.

Le spese di giudizio debbono essere compensate, essendovi reciproca soccombenza, perché l’accoglimento dell’impugnazione è parziale e ne consegue unicamente la rinnovazione in parte qua del procedimento.