N. 01909/2016REG.PROV.COLL.

N. 10788/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10788 del 2015, proposto da:
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono ope legis domiciliati;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avv. A S, con domicilio eletto presso Claudia De Curtis in Roma, viale Giuseppe Mazzini 142;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. della CAMPANIA – Sede di NAPOLI - SEZIONE VI n. 03268/2015, resa tra le parti, concernente trasferimento d'autorità per incompatibilità ambientale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2016 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’ Avvocato Starace e l'Avvocato dello Stato Callaboletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tribunale amministrativo regionale della Campania – Sede di Napoli - ha accolto il ricorso, corredato da motivi aggiunti, proposto dalla odierna parte appellata -OMISSIS-, teso ad ottenere l’annullamento del provvedimento prot. n. 0668058 del 110.12.2010, con cui il Comandante della Guardia di Finanza della Regione Campania ne aveva disposto il trasferimento d'autorità dalla Tenenza di Massa Lubrense al I Gruppo di Napoli, del foglio n. 647808 del 30.11.2010 a firma del Comandante Provinciale di Napoli e di ogni altro atto connesso, collegato e conseguente.

1.1. L’odierno appellato aveva impugnato detti atti prospettando articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che il trasferimento d’autorità disposto nei propri confronti era illegittimo, affetto da carenze procedimentali, immotivato, e supportato unicamente da dati ricavati da alcune denunce anonime.

2.Il Ministero delle Finanze si era costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato.

3. Il T.a.r. ha accolto le censure di difetto di motivazione e di istruttoria.

In particolare, con la sentenza gravata:

a) ha espresso il convincimento per cui il trasferimento con effetto immediato dell’odierno appellato dalla tenenza di Massa Lubrense al Gruppo di Napoli a cagione di situazioni di palese incompatibilità tra l’ispettore ed il proprio contesto di lavoro con pregiudizio del prestigio, dell’autorevolezza e dell’immagine del Corpo, nonché per i riflessi negativi sull’ordinato svolgimento del servizio nello specifico ambito territoriale fosse viziato in quanto le ragioni della ravvisata incompatibilità esplicitate nella proposta del Comando Provinciale si erano fondate quasi esclusivamente su due segnalazioni anonime pervenute tramite il Comando Regionale con note n.n. 371974/09 dell’1.07.2009 e 357354/10 del 278.06.2010;

b) ha rilevato che sulla base di tali segnalazioni anonime erano stati denunciati i seguenti episodi:

I) l’odierno appellato non aveva corrisposto alcuna somma ad una ditta con sede in Somma vesuviana per lavori edili eseguiti presso la sua abitazione;

II) durante un controllo presso una struttura Esso di Meta l’odierno appellato aveva strappato un verbale di violazione al Codice della Strada per sostituirlo con altro che prevedeva una sanzione minore e non comportava decurtazione di punti;

III) il predetto aveva intrattenuto un conto in sospeso presso un noto negozio di abbigliamento di Meta;

IV) il predetto appellato aveva rifornito la propria autovettura presso un deposito di carburanti per riscaldamento ad un prezzo del 30% inferiore a quello commerciale.

c) ha rammentato che in virtù di tali elementi, questi era già stato rimosso dall’incarico di Comandante del Nucleo Mobile della Tenenza di Massalubrense ed era stato assegnato alla Squadra Volante della stessa sede per l’espletamento di compiti di natura non fiscale.

3.1. Nel merito, la sentenza impugnata ha rilevato che:

a) le richiamate circostanze poste a base del trasferimento ed emerse dalle due segnalazioni anonime, non erano sufficientemente circostanziate perché, nel riportare determinati comportamenti addebitabili al’appellato non ne circoscrivevano il contenuto con sufficienti indicazioni di tempo tali da risalire con certezza al periodo di riferimento (nota prot. 0636447/10 del 24.11.2010 della Guardia di Finanza di Massa Lubrense, con cui era stato comunicato alla Procura Militare che la circostanza relativa al negozio di abbigliamento di Meta per “genericità” non lasciava spazio ad approfondimenti, e che l’accertamento relativo al controllo presso il distributore Esso non era riscontrabile in quanto impreciso.);

b) quanto poi alla circostanza relativa ai lavori eseguiti per conto dell’odierno appellato presso una ditta edile locale denominata Sommese, solo da notizie apprese “informalmente” era emerso che i lavori non erano stati pagati, senza però che fossero state acquisite ulteriori precisazioni tali da consentire di enucleare il rapporto intercorso tra le parti, gli accordi e le modalità concordate di esecuzione dei lavori e di pagamento;

b1) per altro verso, la circostanza relativa al mancato pagamento dei lavori edili in questione non era stata poi confermata dal titolare della ditta Sommesse Domenico in sede di successiva escussione a sommarie informazioni testimoniali, per conto della Procura Militare, tanto che il procedimento da quest’ultima avviato si era concluso con decreto di archiviazione del 19.01.2012;

c)infine, rilevava in senso sfavorevole alla legittimità degli atti la circostanza che dagli accertamenti eseguiti dalla Tenenza di Massa Lubrense era emerso che una delle segnalazioni anonime doveva presumibilmente provenire da un militare della stessa Tenenza riportando la lettera delle tracce e impronte inequivocabilmente riferibili ad una stampante in uso al medesimo Ufficio;

d) era ben vero che il provvedimento impugnato rientrava nella categoria degli ordini: ma nondimeno esso doveva essere fornito di un pur minimale corredo motivazionale mentre nel caso di specie, si era al cospetto di una totale insufficienza del suddetto onere motivazionale seppure attenuato ed il contestato trasferimento appariva frutto di un oggettivo sviamento di potere in relazione a finalità sostanzialmente disciplinari, e comunque non esplicitava i motivi dell’omessa comparazione delle peculiari esigenze personali e familiari rappresentate dall’appellato quanto alla distanza tra residenza e sede di destinazione.

4. L’amministrazione originaria resistente rimasta soccombente, ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico.

Richiamata la giurisprudenza amministrativa prevalente in punto di lata discrezionalità dell’amministrazione nel ravvisare profili di incompatibilità ambientale, ha fatto presente che:

a) era stato riscontrato il profilo relativo all’approvvigionamento di carburante da parte dell’appellato.

b)le peculiari esigenze personali e familiari rappresentate dall’appellato quanto alla distanza tra residenza e sede di destinazione erano state puntualmente comparate;
c)la circoscrizione territoriale della tenenza di Massa Lubrense era ristretta e limitata;
l’appellato rivestiva un grado apicale;
i profili di turbamento complessivo erano evidenti, e peraltro l’appellato già nel 2011 aveva raggiunto la sede di Napoli.

5.In data 26.1.2016 l’appellato ha depositato una articolata memoria, chiedendo la reiezione dell’appello, facendo presente che le denunce presentate nei propri confronti erano state archiviate.

6. Alla camera di consiglio del 4 febbraio 2016 fissata per la delibazione della istanza di sospensione della esecutività della impugnata decisione l’appello cautelare è stato accolto con l’ordinanza n. 442/2016 alla stregua delle considerazioni per cui: “rilevato con portata assorbente che, quanto al fumus boni iuris, seppure nella endemica sommarietà della cognitio cautelare l’appello cautelare della difesa erariale appare fondato, in quanto il provvedimento gravato prendeva atto di una situazione di complessivo disagio, discendente dalla circostanza che nei confronti dell’appellato erano stati presentati varii esposti;rilevato che gli esiti delle segnalazioni penali avviate non possono condizionare una valutazione quale quella sottesa al complessivo disagio per la Tenenza, la perdita di prestigio per il corpo, etc.rilevato –conclusivamente sotto tale profilo -che l’appello cautelare richiama condivisibile giurisprudenza in punto di riconducibilità dei provvedimenti in questione alla categoria degli ordini, con conseguente assenza di oneri di motivazione (art. 1349 c. 3 del Decreto legislativo 15/03/2010, n.66 , Ad plen. n. 1/2016 Consiglio di Stato, sez. IV, 17/09/2013, n. 4586);rilevato per altro verso che –quanto al periculum- appare prevalente l’interesse prospettato dall’Amministrazione, anche considerato che il provvedimento di trasferimento è stato eseguito sin dal 2011 e che provocherebbe comprensibile e certo disagio e turbamento il trasferimento dell’appellante alla Tenenza di provenienza ove poi la sentenza di primo grado venisse riformata;rilevato peraltro che lo stesso appellato ha fatto presente nella propria memoria di non avere chiesto il trasferimento da Napoli (sede attuale) per cui risulta vieppiù comprovata la prevalenza dell’interesse dell’amministrazione;
”.

7. Alla odierna udienza pubblica del 21 aprile 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma dell’impugnata decisione e reiezione del ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.

2. Va premesso che la giurisprudenza amministrativa (ex aliis Consiglio di Stato, sez. IV, 17/09/2013, n. 4586 ) ha già da tempo raggiunto una sostanziale concordanza di opinioni nel ritenere che:

a) i provvedimenti di trasferimento d'autorità di militari - ivi compresi quelli assunti per ragioni di incompatibilità ambientale - sono qualificabili come "ordini", rispetto ai quali l'interesse del militare a prestare servizio in una determinata sede assume, di norma, una rilevanza di mero fatto, che non abbisogna di particolari garanzie di partecipazione preventiva, quale è quella di cui all'art. 7, l. 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. anche Consiglio di Stato sez. IV 04 febbraio 2013 n. 664);

b)in conseguenza, i trasferimenti d’ autorità per ragioni di incompatibilità ambientale non abbisognano nemmeno di una particolare motivazione, atteso che l'interesse pubblico al rispetto della disciplina ed allo svolgimento del servizio è prevalente sugli altri eventuali interessi del subordinato (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 11 dicembre 2012 n. 6337);

ciò anche al fine di evitare l'esternazione di situazioni di particolare delicatezza, sulle quali è comunque opportuno mantenere il massimo riserbo nell'interesse dell'Arma e dello stesso militare.

2.1. Per altro verso, è ben noto che il trasferimento d'autorità non si connota per il carattere sanzionatorio, ma è preordinato ad ovviare alla situazione di incompatibilità ambientale venutasi a determinare e, conseguentemente, non rileva punto la scaturigine della situazione di incompatibilità ambientale venutasi a creare: essa potrebbe anche non dipendere da condotte “ascrivibili” al militare ovvero essere dovuta a condizioni in cui si sono venuti a trovare i familiari di quest’ultimo, etc: esula del tutto alcun giudizio di rimproverabilità della condotta di questi.

2.2. In simili fattispecie, il compito del giudice è limitato al riscontro della effettiva sussistenza della situazione di incompatibilità venutasi a creare ad avviso dell’Amministrazione (e costituente presupposto del provvedimento), e della proporzionalità del “rimedio” adottato dall’Amministrazione per rimuoverla.

Si è detto in proposito, ancora di recente, che “ la valutazione della situazione soggettiva che, anche in difetto di comportamenti colpevoli del militare, costituisce la causa funzionale del trasferimento, deve poi fondarsi su una compiuta e complessiva considerazione dell'episodio di vita, della sua gravità, della sua idoneità concreta, anche in relazione ai compiti disimpegnati dal militare, a ledere il prestigio del reparto o comando di appartenenza, o quantomeno a menomarlo in modo significativo” (di recente: Consiglio di Stato, sez. IV, 15/01/2016, n. 103).

2.3. Il T.a.r. ha esaminato la causa in un’ottica parzialmente diversa, valutando la vicenda in termini non dissimili da uno scrutinio investente una sanzione disciplinare: così operando, ha atomisticamente esaminato gli episodi sottesi al trasferimento escludendone la refluenza ed ha trasposto alla presente vicenda processuale principi (ad esempio in punto di contestata carenza di garanzie infraprocedimentali e di corredo motivazionale) applicabili invece nella differente ipotesi di giudizio sulla legittimità di una sanzione disciplinare.

2.3.1.Il che non appare al Collegio affatto condivisibile.

2.4. Muovendo invece dall’ottica tesa a riscontrare se la situazione venutasi a creare avesse effettivamente posto l’appellato in una situazione di incompatibilità con il luogo di lavoro ove operava, osserva il Collegio che:

a) l’appellato era stato “destinatario” di due segnalazioni anonime pervenute al Comando Regionale nell’ambito delle quali si denunciavano taluni episodi rilevanti:

- egli non avrebbe corrisposto alcuna somma ad una ditta con sede in Somma vesuviana per lavori edili eseguiti presso la sua abitazione;

- durante un controllo presso una struttura Esso di Meta avrebbe strappato un verbale di violazione al Codice della Strada per sostituirlo con altro che prevedeva una sanzione minore e non comportava decurtazione di punti;

- avrebbe avuto un conto in sospeso presso un noto negozio di abbigliamento di Meta;

- avrebbe rifornito la propria autovettura presso un deposito di carburanti per riscaldamento ad un prezzo del 30% inferiore a quello commerciale;

b)come segnala l’appellante amministrazione, l’odierno appellato, in relazione a quanto sopra, era stato rimosso dall’incarico di Comandante del Nucleo Mobile della Tenenza di Massalubrense ed era stato assegnato alla Squadra Volante della stessa sede per l’espletamento di compiti di natura non fiscale;
egli non aveva impugnato tale provvedimento.

2.4.1. Fermandosi per un attimo ad esaminare tali circostanze, il T ha correttamente dato atto che dagli accertamenti eseguiti dalla Tenenza di Massa Lubrense era emerso inoltre che una delle segnalazioni anonime doveva presumibilmente provenire da un militare della stessa Tenenza riportando la lettera delle tracce e impronte inequivocabilmente riferibili ad una stampante in uso al medesimo Ufficio.

2.4.2. Tale circostanza, già isolatamente considerata, è certamente degna di nota: il solo fatto che si ipotizzi fondatamente che all’interno della Tenenza vi fosse un clima tale da indurre taluno dei militari a denunciare in forma anonima ai superiori gerarchici condotte non commendevoli poste in essere da colleghi , implica la doverosa considerazione per cui certamente le condizioni di lavoro all’interno della Tenenza medesima non erano serene e che, quindi, ci si trovava al cospetto di una situazione tale da minare il corretto ed armonico funzionamento di tale Ufficio.

Ne discende che, conseguentemente, non possa dirsi arbitraria una iniziativa tesa a fare cessare tale condizione di oggettiva assenza di serenità e concordia.

2.4.3. Ovviamente con questo non si vuole certo affermare che sia sufficiente che pervenga una segnalazione anonima a carico di taluno per far sì che il soggetto ivi “nominato” sia trasferito: una simile affermazione rischierebbe di innescare conseguenze paradossali, per cui tale metodo potrebbe essere utilizzato per fare trasferire ad altro incarico i militari maggiormente lodevoli, corretti, inflessibili.

2.5. Le notazioni che precedono sono unicamente utili a porre in luce che:

a)le segnalazioni anonime provenienti presumibilmente dall’interno della tenenza erano “spie” di un malessere e di un clima non sereno e di malfunzionamento dell’Ufficio;

b)bene ha fatto l’Amministrazione ad attivarsi per verificarne la fondatezza, anche considerata la possibile refluenza penale dei atti descritti nelle dette missive (refluenza penale, comunque, come si è chiarito, del tutto distinta dal provvedimento oggetto di scrutinio).

2.6. Fermo restando che l’indagine penale non è approdata ad una incolpazione (essa, come riferito nella parte in fatto del presente elaborato, è stata archiviata) va rilevato che alcuni dei “fatti storici” descritti nelle segnalazioni anonime hanno trovato riscontro “oggettivo”, in quanto, a tacere d’altro, il “profilo” relativo all’approvvigionamento di carburante da parte dell’appellato presso l’esercizio “Castellano”, non abilitato alla vendita a terzi, è stato positivamente accertato, seppur vada dato atto che l’appellato ha “giustificato” tale circostanza (integrante illecito disciplinare, e che gli ha arrecato l’indubbio vantaggio di corrispondere un prezzo “scontato” del 30% per la fornitura del carburante) come episodica ed ascrivibile a casi straordinarii (sciopero dei distributori, etc).

3. Il quadro sopradescritto ad avviso del Collegio, legittima e rende immune da vizii i provvedimenti impugnati in primo grado in quanto:

a)la sussistenza di una situazione di tensione, conflittualità, e non serenità interna alla Tenenza, appare incontestabile, e neppure è stata decisivamente negata dall’appellato;

b)l’iniziativa dell’Amministrazione non ha natura punitiva, ma nell’ottica del migliore funzionamento dell’Istituzione tende ad elidere proprio tali situazioni;

c)lo spostamento territoriale dell’appellato ha assunto dimensioni contenute, e non pare avere travalicato affatto il doveroso contemperamento tra le esigenze d’Ufficio e quelle familiari dell’appellato, sol che si consideri che la distanza tra Massa Lubrense e Napoli è inferiore a 60 km;

d)la contestazione relativa all’omesso rispetto delle garanzie infraprocedimentali ed al difetto motivazione non è fondata, stante la natura del provvedimento adottato dall’amministrazione appellante (Ad plen. n. 1/2016 Consiglio di Stato, sez. IV, 17/09/2013, n. 4586);

e)le indagini avviate hanno consentito di accertare che almeno una delle “contestazioni” mosse nelle denunce anonime era fondata, il che implica:

I)che la situazione di irregolarità in cui si trovava l’appellato sia non contestabile;

II)che una o più persone “terze” ciò conoscevano;

III)che probabilmente –dando credito alla circostanza per cui almeno una delle denunce anonime provenisse dall’interno della Tenenza – tale abuso aveva “infastidito” uno o più Colleghi dell’appellato, il che – oltre a dimostrare la sussistenza di un clima di conflittualità interna – imponeva un intervento dell’Amministrazione, anche per non ingenerare il convincimento che essa rimanesse inerte a fronte di situazioni di irregolarità atte a minare il prestigio dell’Amministrazione.

4. Alla stregua delle superiori considerazioni, l’appello va accolto, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza va respinto il ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.

4.1.Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

4.2. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5. Le spese processuali del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti, a cagione della particolarità delle questioni esaminate e della natura della controversia.