Pubblicato il 12/10/2020

N. 06037/2020REG.PROV.COLL.

N. 05775/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5775 del 2016, proposto da
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12.

contro

Strada dei Parchi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A C, A C, S D C, con domicilio eletto presso lo studio A C in Roma, piazza San Bernardo, 101.

nei confronti

AISCAT, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Messico, 7.

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Filt-Cgil Federazione Italiana Lavoratori Trasporti, Fit-Cisl / Federazione Italiana Trasporti, Uil Trasporti/Unione Italiana dei Lavoratori dei Trasporti, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Vittoria Mezzina, Massimo Nappi, Sergio Vacirca, con domicilio eletto presso lo studio Massimo Nappi in Roma, via Agri, 1.

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 04786/2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Strada dei Parchi s.p.a. e di AISCAT;

Visto l’appello incidentale di Strada dei Parchi s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Di Cunzolo, Vagnucci per delega di Cancrini, Clarizia e Vacirca, nonché preso atto della richiesta di passaggio in decisione senza discussione depositata dall'avvocato Tedeschini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto parzialmente il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla società Strada dei Parchi s.p.a., con l’intervento ad adiuvandum dell’Associazione Italiana Società Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT), nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) per l’annullamento:

- del provvedimento prot. M_INF_SVCA n. 5698 del 2 luglio 2014, ricevuto in pari data dalla ricorrente, con cui la Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali ha disposto che " codeste Società [concessionarie autostradali] dovranno garantire, in ogni caso e per l'intero arco delle 24 ore, la presenza fisica di personale di esazione in ogni stazione barriera/casello ";

- della nota prot. 8945 del 9 ottobre 2014 della Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali, di riscontro ad una nota dell’AISCAT del 6 agosto 2014.

1.1. La sentenza -dato atto della costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente e degli incombenti istruttori disposti con ordinanza collegiale del 13 gennaio 2016, n. 1646 per acquisire copia della convenzione che regola il rapporto tra la ricorrente e l’ANAS- ha deciso come segue:

- ha respinto un primo profilo di censure, esposto nel ricorso introduttivo e ribadito nei motivi aggiunti, volto a sostenere che, alla luce delle disposizioni vigenti normative e regolamentari, la Struttura di vigilanza non avrebbe alcun potere di adottare determinazioni in grado di ingerirsi nella potestà imprenditoriale ed organizzativa della concessionaria, dovendo limitarsi ad un mero controllo della gestione delle autostrade secondo quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lett. b) , del d.m. del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 1 ottobre 2012, n. 341;

- ha accolto invece, per carenza di istruttoria e di motivazione, le ulteriori censure di cui al secondo motivo con le quali era dedotto che la Struttura di vigilanza aveva imposto alla ricorrente l’obbligo di garantire la presenza fisica di un operatore presso le stazioni di esazione, senza tenere conto delle loro caratteristiche di elevata automazione;

- nel decidere in riferimento a quest’ultimo mezzo, ha, tra l’altro, ritenuto “ l’assenza di specifiche disposizioni e riferimenti normativi e/o negoziali che potessero fornire precise e chiare indicazioni sulla estensione del sistema di pagamento automatizzato e sulla possibilità di eliminare la presenza degli operatori ai caselli ”, affermando che al riguardo non apparivano utili né “ il riferimento di parte ricorrente alla proposta contrattuale formulata in sede di partecipazione alla gara per l’aggiudicazione della concessione del servizio per la gestione del tratto autostradale in esame ”, né “ la convezione stipulata tra l’ANAS e la società Strada dei Parchi nel 2009 e quella precedente tra il RTI Autostrade S.p.A./Toto S.p.a e l’ANAS del 2001, che non contengono alcun preciso riferimento a tale innovativo sistema di automazione e alla sua progressiva estensione lungo la rete autostradale gestita dalla società Strada dei Parchi ”;

- con la conseguente conferma della “ necessità che qualsiasi determinazione da parte della Struttura di vigilanza fosse preceduta da una congrua attività istruttoria, condotta in contraddittorio, con la società ricorrente;
attività che le scarne comunicazioni tra la Struttura di vigilanze e la società Strada dei Parchi - allegate dall’Amministrazione in sede di memoria di costituzione - non sono in grado di dimostrare […] ”.

1.2. Accolti il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti di cui sopra, sono stati annullati i provvedimenti oggetto di impugnazione, con integrale compensazione delle spese di lite.

2. Per la riforma della sentenza il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha formulato un motivo di appello.

La società Strada dei Parchi s.p.a. ha resistito al gravame e proposto appello incidentale con unico motivo articolato in più censure.

2.1. Si è costituita in appello l’AISCAT per resistere all’appello principale e aderire a quello incidentale.

Hanno inoltre spiegato intervento in appello, adesivo alle ragioni dell’appellante Ministero, la FILT-CGIL/ Federazione Italiana Lavoratori Trasporti, la FIT-CISL/Federazione Italiana Trasporti e la UIL Trasporti/Unione Italiana dei Lavoratori dei Trasporti.

Strada dei Parchi si è opposta all’intervento delle organizzazioni sindacali, sostenendone l’inammissibilità.

2.2. L’appellante incidentale e gli intervenuti hanno depositato memorie ex art. 73 Cod. proc. amm. e le organizzazioni sindacali anche memoria di replica in vista dell’udienza del 2 aprile 2020.

Rinviata quest’ultima ai sensi dell’art. 84, comma 1, del d.-l. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, e fissata altra data per la trattazione di merito, all’udienza del 17 settembre 2020 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza.

3. In via preliminare va affrontata la questione di ammissibilità dell’intervento spiegato in appello dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori dei trasporti ai sensi dell’art. 97 Cod. proc. amm..

3.1. In risposta alla principale obiezione di Strada dei Parchi, va evidenziato che, accanto all’intervento ad opponendum per la prima volta in appello da parte di chi ha un interesse autonomo e incompatibile con quello del ricorrente in primo grado (come, ad esempio, il controinteressato pretermesso), che lo legittimerebbe all’opposizione di terzo (cfr. Cons. Stato, IV, 3 marzo 2000, n. 1131), la giurisprudenza ha ritenuto ammissibile per la prima volta in appello anche l’intervento adesivo non autonomo (cfr., in riferimento all’art. 97 Cod. proc. amm., Cons. Stato, V, 20 dicembre 2011, n. 6702 e id., V, 29 ottobre 2012, n. 5504;
nonché già Cons. Stato, Ad. plen., 19 febbraio 1988, n. 2, nel vigore dell’art. 37, comma 1, del r.d. 17 agosto 1907, n. 642).

L’orientamento va condiviso e ribadito.

La lettera dell’art. 97 Cod. proc. amm. non consente la restrittiva interpretazione sostenuta da Strada dei Parchi, che ne fa coincidere i presupposti di applicabilità con quelli dettati, per il rito civile, dall’art. 344 Cod. proc. civ., che ammette all’intervento in appello soltanto i terzi che potrebbero proporre opposizione di terzo (cfr. C.G.A.R.S., 13 settembre 2011, n. 552, sull’inapplicabilità al giudizio amministrativo della regola dell’art. 344 Cod. proc. civ.).

Il generico riferimento a «chi vi ha interesse» di cui all’art. 97 Cod. proc. amm. consente di raccordare la previsione a quella dell’art. 28, comma 2, Cod. proc. amm., escludendo soltanto l’ammissibilità dell’intervento dei soggetti interessati che, essendo legittimati all’impugnazione della sentenza, ne siano decaduti per decorso dei termini.

Né ci si può avvalere, in senso contrario -come fa Strada dei Parchi- dell’art. 50, comma 3, Cod. proc. amm., come se fissasse una decadenza per il mancato deposito dell’atto di intervento nei termini ivi indicati, tuttavia riferiti all’udienza dinanzi al giudice di primo grado. La disposizione, infatti, completa la disciplina dell’intervento, senza derogare né all’art. 28 né all’art. 97, quanto alle condizioni di ammissibilità, ma dettando modalità e tempi di proposizione che valgono sia in primo grado che in appello.

3.1.1. Infine, è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla società appellata, con riferimento all'art. 97 Cod. proc. amm., per violazione dell'art. 76 Cost. “ sotto il profilo dell'eccesso di delega ”, per mancato coordinamento delle norme processuali del giudizio amministrativo “ con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di principi generali ”, ai sensi dell’art. 44, comma 1, della legge n. 69 del 2009.

E’ sufficiente osservare che l’art. 344 Cod. proc. civ. non è espressione di un principio generale dell’ordinamento processuale, ma piuttosto norma limitativa della facoltà di intervento nel giudizio di appello così come connotato dinanzi al giudice civile, laddove, all’opposto, il giudizio amministrativo di appello legittima una maggiore apertura -nel solco della tradizione normativa e giurisprudenziale cui si è fatto cenno- anche alla luce della diversità delle posizioni giuridiche soggettive tutelate dinanzi al giudice amministrativo.

3.2. Ciò chiarito, è tuttavia indiscutibile che le organizzazioni sindacali intervenute in appello siano non portatrici di una posizione processuale autonoma e che il loro intervento sia supportato da un interesse di mero fatto.

Al riguardo, va premesso che l’interveniente ad adiuvandum in appello, che assume la posizione sostanziale di colui che spiega intervento ad opponendum c.d. proprio in primo grado, a sostegno cioè dell’amministrazione ivi resistente e poi appellante, può limitarsi a far valere un interesse di mero fatto, come chiarito, sia pure incidentalmente, dalla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato 28 gennaio 2015, n.1.

3.2.1. Tuttavia si tratta di verificare se l’interesse di fatto che ha indotto le organizzazioni sindacali intervenienti a supportare le ragioni del Ministero appellante, pur non di ostacolo all’intervento, sia sufficiente a fondare la loro legittimazione ad intervenire nel presente giudizio inter alios .

La risposta è negativa, sol che si considerino le condizioni individuate dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nella condivisibile decisione 2 novembre 2015, n. 9, per il riconoscimento della legittimazione ad intervenire degli enti rappresentativi di interessi collettivi;
segnatamente quanto al presupposto fondamentale che “ la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati ” (Cons. Stato, IV, 16 novembre 2011, n.6050, richiamata per condivisione da Cons. Stato, Ad. plen., n. 9 del 2015, cit.).

3.2.2. L’interesse a fondamento dell’intervento delle organizzazioni sindacali è stato individuato da queste ultime, già nell’atto di intervento del 9 novembre 2016, “ in virtù del loro ruolo istituzionale e a tutela anche dei livelli occupazionali del settore ”.

Evidente è che si tratti di un interesse, pur significativo, ma soltanto indirettamente sacrificato (o sacrificabile) in conseguenza riflessa dell’annullamento dei provvedimenti ministeriali impugnati. La tutela dei livelli occupazionali dei dipendenti delle concessionarie non è uno dei parametri di riferimento dei poteri di intervento spettanti al Ministero concedente rispetto alle scelte organizzative della concessionaria autostradale, alla stregua delle norme, di legge, regolamentari e convenzionali, di cui si dirà trattando dei motivi degli appelli, principale e incidentale. E’ sufficiente qui anticipare che i poteri di vigilanza e controllo della Struttura ministeriale competente, in ragione dei quali sono stati adottati i provvedimenti oggetto di contenzioso, attengono alla sicurezza della circolazione e degli utenti delle autostrade ed al mantenimento dei livelli di qualità del servizio, ma non alla tutela dei lavoratori che operano nel settore delle infrastrutture e dei trasporti, ed in particolare dei lavoratori che sono alle dipendenze delle concessionarie autostradali.

Quindi, la circostanza che le organizzazioni sindacali intervenute siano firmatarie del contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale dipendente da società e consorzi concessionari di autostrade e trasporti non è titolo sufficiente per il riconoscimento della loro legittimazione ad intervenire in giudizio. Resta ovviamente fermo il perseguimento della tutela degli interessi degli occupati per il tramite di altre vie, quali quelle - esemplificate nella documentazione prodotta (in sé, peraltro, non utilizzabile ai fini della decisione) - della sollecitazione alle amministrazioni concedenti a garantire i livelli occupazionali mediante apposite prescrizioni, a ciò finalizzate, da inserire nei bandi di gara (o nei contratti).

Ma nel presente giudizio non è di questo che si tratta, bensì delle scelte di automazione dei caselli autostradali da parte di Strada dei Parchi, censurate dal Ministero per ragioni di sicurezza e di efficienza del servizio e delle prestazioni della concessionaria.

3.2.3. Giova aggiungere che l’interesse di fatto al mantenimento dell’occupazione da parte dei singoli dipendenti di Strada dei Parchi, ove compromesso dalle scelte organizzative della concessionaria, avrebbe legittimato tutt’al più l’intervento di ciascuno di costoro. Il che non basta ad affermare l’interesse ad intervenire delle organizzazioni sindacali, dal momento che la legittimazione ad intervenire presupporrebbe che l’avversato annullamento dei provvedimenti impugnati si risolvesse in una lesione diretta del loro scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli lavoratori rappresentati.

3.4. L’intervento delle organizzazioni sindacali su indicate va perciò dichiarato inammissibile.

4. Passando al merito, l’ordine logico giuridico delle questioni impone di trattare preliminarmente l’appello incidentale di Strada dei Parchi s.p.a..

4.1. Con l’unico articolato motivo ( Violazione e/o falsa applicazione di legge: art. 41 e 97 Cost.;
art. 3 e 21 septies, l. n. 7.8.1990, n. 241;
art. 31 c.p.a.;
art. 2, comma 86, lett. d), d.l. 3.10.2006, n. 262;
d.m. M.I.T. 1.10.2012, n. 341. Violazione e/o falsa applicazione della convenzione unica approvata per legge ex art. 8 duodecies, comma 2, della legge 6 giugno 2008, n. 101. Nullità per carenza di potere. Violazione dei principi di libertà e autonomia imprenditoriale e del legittimo affidamento dei concessionari autostradali. Eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, nonché erronea valutazione dei fatti ) l’appellante incidentale ripropone, in primo luogo, la censura per cui con i provvedimenti impugnati la struttura ministeriale si sarebbe indebitamente e autoritativamente ingerita nella gestione e nelle modalità di esecuzione della concessione che, invece, dovrebbero essere rimesse alla esclusiva sfera di competenza della concessionaria Strada dei Parchi;
ciò, ad avviso di quest’ultima, nel presupposto che i poteri del concedente sarebbero di “ mera vigilanza in merito alla corretta esecuzione e gestione della rete autostradale ” e non potrebbero estendersi sino all’imposizione di “ concrete modalità esecutive ”, addirittura “ in contrasto con i contenuti tecnici del progetto aggiudicato ”.

4.1.1. La censura è stata respinta in primo grado.

Dopo aver richiamato le disposizioni dell’art. 2 del d.m. 1 ottobre 2012, n. 341 del M.I.T., lett. b) [che attribuisce alla Struttura di Vigilanza sulle concessionarie autostradali “ vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, inclusa la vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e il controllo della gestione delle autostrade il cui esercizio è dato in concessione ”] e lett. g) [che prevede, in modo più dettagliato, che la Struttura esercita la “ vigilanza sull'attuazione, da parte dei concessionari, delle leggi e dei regolamenti concernenti la tutela del patrimonio delle autostrade in concessione nonché la tutela del traffico e della segnaletica;
vigilanza sull'adozione, da parte dei concessionari, dei provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del traffico sulle autostrade medesime ”], la sentenza si sofferma su quanto previsto dalla nuova convezione unica, che disciplina il rapporto tra il concedente e Strada dei Parchi s.p.a., quale società concessionaria della gestione della rete autostradale costituita dalle Autostrade A24 ed A25 (convenzione che ha sostituito quella stipulata originariamente, in data 20 dicembre 2001, tra l'ATI costituita da Autostrade s.p.a. e Toto s.p.a. e l’ANAS e approvata con il decreto interministeriale 24 aprile 2002, n. 387/1/C.D.O.P.);
in particolare, richiama l’art. 8, comma 1, lett. b) , della convenzione, che attribuisce all’ANAS quale concedente (nell'ambito dei compiti di cui all'art. 2, comma 1, lett. d) , del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143 e s.m.i. e ai sensi dell'art. 2, comma 86, della legge 24 novembre 2006, n. 286, di conversione del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262) il potere di emanare « direttive concernenti le modalità operative relative all'erogazione dei servizi da parte del Concessionario, ai sensi dell'art. 2, comma 86, lettera b) del Decreto Legge n. 262/06 così come modificato dalla legge 286/06 e della Delibera CIPE n. 39 del 15 giugno 2007 e s.m.i., definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all'utente, sentiti i concessionari e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori» . Ancora, fa menzione dell’art. 2, comma 3, del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 1 ottobre 2012, n. 341 (con il quale è stata istituita la Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali), che dispone espressamente che «La Struttura si avvale, nell'espletamento delle proprie funzioni, dell'ANAS, delle società miste regionali Autostrade del Lazio s.p.a., Autostrade del Molise s.p.a., Concessioni Autostradali Lombarde s.p.a. e Concessioni Autostradali Piemontesi s.p.a., relativamente alle infrastrutture autostradali, assentite o da assentire in concessione, di rilevanza regionale» .

Alla stregua del combinato disposto delle disposizioni su indicate, la sentenza conclude affermando “ la possibilità per la Struttura di vigilanza di adottare determinazioni, o meglio direttive, volte a salvaguardare i livelli generali di qualità delle prestazioni da garantire all’utente, come quella impugnata nel caso di specie dalla ricorrente […]”.

4.1.2. Strada dei Parchi sostiene di non avere inteso contestare in generale la sussistenza dei poteri regolatori e di vigilanza del Ministero per garantire i livelli di sicurezza e di qualità del servizio, ma piuttosto di avere censurato l’operato della Struttura di vigilanza nella misura in cui si sarebbe risolto “ in un’indebita ingerenza nell’attività gestionale del Concessionario ”, poiché ha imposto un obbligo incondizionato di garantire la presenza fisica di un operatore presso le stazioni di esazione, nonostante esse siano ad elevata automazione.

4.2. Il motivo è infondato.

La norma regolamentare, che demanda alla Struttura di vigilanza ministeriale «il controllo della gestione delle autostrade il cui esercizio è dato in concessione» , nonché l’esercizio della «vigilanza […] sull'adozione, da parte dei concessionari, dei provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del traffico sulle autostrade medesime» , e la previsione convenzionale, che attribuisce al concedente il potere di emanare «direttive concernenti le modalità operative relative all'erogazione dei servizi da parte del Concessionario, ai sensi dell'art. 2, comma 86, lettera b) del Decreto Legge n. 262/06 così come modificato dalla legge 286/06 e della Delibera CIPE n. 39 del 15 giugno 2007 e s.m.i., definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all'utente, sentiti i concessionari e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori» , consentono di escludere che il Ministero abbia agito in carenza di potere.

Le ragioni fondanti il potere di intervento ministeriale sono le medesime che l’Avvocatura generale dello Stato indica, impropriamente (come si vedrà), a sostegno dell’appello principale: sicurezza degli utenti e adeguati livelli di qualità delle prestazioni sono gli obiettivi in vista dei quali il Ministero, per il tramite della competente Struttura di vigilanza, è abilitato, per via di normazione secondaria e convenzionale, ad intervenire dettando, anche, ove necessario ai detti scopi, le direttive concernenti le modalità operative relative all'erogazione dei servizi da parte del Concessionario.

Non vi è dubbio che, come osservano sia Strada dei Parchi che AISCAT, tali direttive debbano avere ad oggetto, essenzialmente, i risultati da raggiungere in riferimento ai livelli dei servizi resi agli utenti, ma anche -come osserva, sia pure in diversa prospettiva, la difesa erariale- in riferimento alla sicurezza degli utenti delle autostrade. Ciò comporta che, in linea di principio e fatto salvo il rispetto di specifici obblighi assunti contrattualmente, resta in capo al concessionario la scelta delle modalità organizzative del servizio ritenute congrue per perseguire i detti scopi, nel rispetto della libertà imprenditoriale degli operatori economici affidatari della concessione.

Tuttavia, l’impianto normativo e convenzionale consente di ritenere -concordando sul punto con le conclusioni raggiunte in sentenza- per un verso, che (anche) le soluzioni organizzative concretamente proposte dal concessionario siano assoggettabili alla vigilanza e al controllo che fanno capo alla struttura ministeriale e possano essere da questa motivatamente censurate ove ritenute in contrasto, o anche solo inadeguate, rispetto alle finalità da garantire o ai risultati da raggiungere;
per altro verso, che sia consentito l’intervento della struttura ministeriale, non solo impeditivo, ma anche propositivo (o impositivo) di modalità organizzative od operative ove, previa completa ed articolata istruttoria in contraddittorio col concessionario e adeguata motivazione (che tenga conto specialmente delle soluzioni operative alternative del concessionario), dimostri che la soluzione proposta (o imposta) sia la migliore (o l’unica) praticabile in un determinato contesto spaziale e temporale e comunque sia coerente con gli obiettivi di efficienza e di proporzionalità dell’azione amministrativa e con il rispetto delle reciproche sfere di competenza delineate per via contrattuale.

4.3. Ne consegue che, fatto salvo quanto si vedrà trattando dell’appello principale, l’intervento della Struttura di vigilanza è, nel caso di specie, collocabile nel perimetro del potere di vigilanza e controllo sulla gestione del servizio, nonché di regolazione mediante direttive indirizzate al concessionario, spettante al Ministero concedente.

La prima e fondamentale censura dell’appello incidentale va respinta.

5. Per convenienza espositiva, in parziale deroga all’ordine logico giuridico delle questioni, è da affrontare la seconda censura dell’unitario motivo di appello incidentale.

5.1. Strada dei Parchi, censurando la motivazione della sentenza per cui la proposta contrattuale, contro quanto affermato dalla concessionaria, non conteneva il progetto di automazione delle stazioni, torna a sostenere che il percorso verso la completa automazione dei sistemi di esazione sarebbe stato già delineato nell’offerta presentata in gara, al dichiarato fine di contenere le spese relative al personale deputato a svolgere questa particolare attività, come si desumerebbe dalla relazione tecnica allegata all’offerta, nonché da una nota prot. 11305 del 30 giugno 2014 inviata dalla concessionaria alla Struttura di vigilanza.

La censura è infondata, per le ragioni di cui appresso.

5.2. Va sgomberato il campo dal contenuto della nota prot. 11305 del 30 giugno 2014, che, così come la precedente prot. n. 9687 del 6 giugno 2014, non attiene direttamente agli impegni contrattuali contenuti nell’offerta o nella convenzione unica: sicché va considerata -come fatto dal primo giudice- nel contesto dell’interlocuzione intrattenuta dalla concessionaria con la struttura ministeriale, cui hanno fatto seguito i provvedimenti impugnati. Essa invece non rileva al fine di ricostruire -nemmeno per via indiretta, come sembra suggerire l’appellante incidentale- gli impegni assunti in fase di gara.

5.3. Soffermandosi, invece, a tale scopo, sul contenuto dell’offerta e dell’allegata relazione tecnica, si rileva in primo luogo che gli stralci riportati sia nell’atto di appello incidentale (pag. 11-12) che nella memoria di Strada dei Parchi (pag.