Pubblicato il 16/06/2022

N. 04922/2022REG.PROV.COLL.

N. 02628/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2628 del 2015, proposto dalla Città Metropolitana di Napoli, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati A D F e M M M, con domicilio presso la Segreteria della Sezione IV del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

contro

l’Arcidiocesi di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati E B e F B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A C in Roma, p.zza Augusto Imperatore, n. 22;
la Gestione liquidatoria ex USL 41, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Campania, sede di Napoli, Sezione V, n. 4703/2014, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale dell’Arcidiocesi di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2022 il consigliere A V e uditi per le parti gli avvocati E B e F B;

Vista l’istanza di passaggio in decisione dell’avvocato Maurizio Massimo Marsico depositata in data 25 maggio 2022.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania (r.g. n. 5705/2008), l’Arcidiocesi di Napoli agiva:

a) in relazione alla parte del suolo corrispondente alla particella 120 (ex 41/a), previo accertamento del diritto alla retrocessione per la mancata utilizzazione del suolo, per ottenere la condanna dell’Amministrazione Provinciale di Napoli al risarcimento dei danni;

b) in relazione alla parte del suolo corrispondente alle particelle 41/a, 41/c e 42 del terreno, con annessa casa colonica, sito in tenimento di Chiaiano, riportato in catasto alla partita 672, fol. 14, per ottenere la condanna dell’Amministrazione Provinciale di Napoli e/o della Gestione liquidatoria dell’ex U.S.L. n. 41 alla restituzione del suolo previa corresponsione dell’indennità di esproprio in precedenza riscossa.

2. Il T.a.r., con la sentenza n. 4703 del 4 settembre 2014, ha accolto in parte il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare:

a) ha ritenuto sussistente nella presente controversia la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;

b) ha ritenuto infondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione provinciale;

c) ha ritenuto fondato il ricorso con riferimento alla domanda di condanna dell’Amministrazione Provinciale al risarcimento del danno per equivalente monetario, in relazione alla parte del suolo corrispondente alla particella 120 (ex 41/a) foglio 32, partita 13097, per l’impossibilità di retrocedere detto suolo (a cagione dell’usucapione da parte di in terzo, accertata con la sentenza del Tribunale civile di Napoli n. 4327/06 del 19 aprile 2006), ed ha conseguentemente disposto ex art. 34, comma 4, c.p.a. al fine del pagamento del risarcimento per equivalente;

d) ha ritenuto infondato il ricorso con riferimento alla domanda di condanna dell’Amministrazione Provinciale e/o dell’U.S.L. alla restituzione del suolo corrispondente alle particelle 41/a (non utilizzata, né usucapita), 41/c e 42, con annessa casa colonica, con restituzione dell’indennità di esproprio, considerato che, come riconosciuto anche dalle sentenze dei giudici di merito e dalla Corte di Cassazione che si sono già pronunciate nella vicenda in esame, la certificazione del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Napoli del 14 febbraio 1967 non contiene la dichiarazione di inservibilità necessaria a far nascere l’interesse legittimo alla restituzione delle porzioni di fondo rimaste inutilizzate ai fini della realizzazione dell’ospedale.

3. La Città Metropolitana di Napoli ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha prospettato le censure riassumibili nei seguenti termini:

i) la gravata sentenza sarebbe erronea nella parte in cui non ha accolto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalla Provincia, atteso che il Presidente della Regione Campania, in attuazione della legge istitutiva del S.S.N., con decreto n. 4025 del 27 maggio 1982, aveva trasferito alle USL le funzioni sanitarie in materia di assistenza psichiatrica, attribuendo, tra l’altro, ai Comuni del relativo territorio i beni mobili ed immobili, nonché le attrezzature degli ospedali psichiatrici già di competenza della Provincia e degli altri enti pubblici e che, in attuazione di detto trasferimento, con verbale del 23 giugno 1982, l’Assessore alla Sicurezza sociale della Provincia, all’uopo delegato, aveva provveduto alla consegna dell’intero complesso, denominato Nuovo Ospedale Psichiatrico, costituito da tutte le aree espropriate (tra cui anche quelle già dell’Arcidiocesi) al Presidente del Comitato di Gestione della USL n. 41;

ii) l’impugnata pronuncia sarebbe, altresì, erronea nella parte in cui condanna la Provincia di Napoli al risarcimento del danno, respingendo l’eccezione circa il mancato assolvimento dell’onere posto dalla legge a carico dell’espropriato ai fini della retrocessione parziale, come previsto dalla legge n. 2359 del 1865 applicabile ratione temporis e riconosciuto anche dalle Sezioni unite della Corte di cassazione nella sentenza n. 14826/2008 resa inter partes .

3.1. Si è costituita in giudizio l’Arcidiocesi di Napoli, la quale, depositando memoria difensiva, oltre ad opporsi all’appello ed a chiederne l’integrale rigetto, ha a sua volta proposto appello incidentale, impugnando la sentenza del T.a.r. Campania n. 4703/2014. In particolare, l’Arcidiocesi, in relazione all’appello principale, ne ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità per mancata specificazione dei motivi e, nel merito, ha rilevato l’infondatezza delle censure, deducendo, quanto al primo motivo, la esclusiva responsabilità dell’autorità espropriante in caso di mancata retrocessione del bene inutilizzato e, quanto al secondo motivo, l’equipollenza tra l’accertamento dell’avvenuto acquisto per usucapione e la dichiarazione di inservibilità.

Con appello incidentale, l’Arcidiocesi ha impugnato il capo della pronuncia di primo grado con cui è stata respinta la domanda di accertamento del diritto alla retrocessione relativamente alla parte residua del fondo di cui alle particelle 41/a, 41/c e 42, richiamando - al fine della dichiarazione di inservibilità - la certificazione del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Napoli del 14 febbraio 1967.

Con appello incidentale condizionato all’accoglimento dell’appello principale, l’Arcidiocesi ha infine chiesto, in caso di dichiarazione di carenza di legittimazione passiva dell’Amministrazione Provinciale, di condannare l’ASL NA 1, in solido con la Città Metropolitana di Napoli o – in via subordinata – da sola, al risarcimento del danno quantificato nella gravata pronuncia in relazione alla particella 120 (ex 41/a), foglio 32, partita 13097.

4. Con il decreto del Presidente della Sezione IV n. 266 del 2 aprile 2015 è stato concesso termine per il completamento della notificazione alla parte appellata Gestione Liquidatoria ex USL 41.

5. Con l’ordinanza del Presidente della Sezione IV n. 2055 del 23 novembre 2021 è stato chiesto alle parti di presentare una dichiarazione di conferma o meno della sussistenza del perdurante interesse alla definizione del giudizio.

5.1. L’Arcidiocesi di Napoli, depositando memoria in data 26 novembre 2011, ha manifestato la persistenza del proprio interesse ad ottenere la definizione del giudizio ed ha escluso il verificarsi di sopravvenienze nel corso del giudizio e la sussistenza di connessioni con altri giudizi pendenti in sede di giustizia amministrativa.

5.2. La Città Metropolitana di Napoli, con memoria del 3 gennaio 2022, ha anch’essa confermato il proprio interesse alla decisione.

5.3. L’Arcidiocesi di Napoli e la Città Metropolitana di Napoli, con ulteriori memorie difensive, depositate rispettivamente il 22 aprile e il 5 maggio 2022, hanno replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte. In particolare, l’appellante principale ha eccepito l’inammissibilità dell’appello incidentale in ragione della mancata notifica all’ASL, non costituita in giudizio.

6. All’udienza del 26 maggio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

7. Il giudice di prime cure ha così ricostruito la vicenda in scrutinio:

“ Espone, in punto di fatto, l’Arcidiocesi di Napoli, in persona del procuratore generale, Silvano Francesco:

- che con decreto del Prefetto di Napoli n. 65911 del 23.8.1963 era disposto in favore della Provincia di Napoli per la costruzione del Nuovo Ospedale Psichiatrico l’esproprio di terreno, con annessa casa colonica, sito in tenimento di Chiaiano esteso moggia locali otto, riportato in catasto alla partita 672, fol. 14, particella 41/a e 41/c, nonché fabbricato 42, fabbricato rurale, già di pertinenza del beneficio Sant’Angelo all’Arena, ora soppresso e, pertanto, rientrante nei beni vacanti dell’Arcidiocesi di Napoli e che, per la realizzazione del detto Ospedale Psichiatrico, l’Amministrazione Provinciale di Napoli utilizzava solo 5.600 mq. della particella 41/a del detto fol. e partita, rinunciando all’espropriazione della maggiore estensione di detta particella e dell’intera particella 41/c, nonché della particella 42 costituente il fabbricato rurale, immobili questi che dichiarava di non aver mai occupati e, per i quali, di essere in corso di emissione decreto prefettizio di rettifica dell’esproprio, il tutto come da certificato in data 14 febbraio 1967;

- che, non intervenendo il detto decreto e non provvedendo la suddetta Amministrazione Provinciale, ultimata l’opera, alla restituzione dei beni non utilizzati al cui esproprio aveva dichiarato di aver rinunciato e di non averli mai occupati, con atto di citazione del 10.7.1992, l’Arcidiocesi di Napoli conveniva dinanzi al Tribunale di Napoli l’Amministrazione provinciale di Napoli al fine di sentire:

1) riconoscere il diritto dell’istante alla restituzione di quella parte dei beni non utilizzato e, precisamente, di parte della particella 41/a, dichiarata utilizzata solo per 5.600 mq, dell’intera particella 42, ordinandosi la restituzione dei beni liberi da persone, cose e di manufatti pregiudizievoli;
2) accertare e dichiarare nel contempo il diritto all’indennità per illegittima occupazione degli stessi alla data del decreto di esproprio e, quanto meno, all’epoca di ultimazione dell’opera, dalla quale sarebbe sorto il diritto di essa istante alla retrocessione degli stessi a cui non si era provveduto con condanna dell’amministrazione alla corresponsione della detta indennità oltre interessi;
3) in caso di mancata retrocessione dei beni come richiesto sub 1), fermo restando il diritto all’indennità di cui sub 2, condannarsi sempre l’Amministrazione Provinciale a corrispondere il valore dei beni non utilizzati.

- che, costituitasi in giudizio l’Amministrazione Provinciale, eccepiva preliminarmente la propria carenza di legittimazione passiva in quanto la Regione Campania, in attuazione della legge n. 833/78, con decreto n. 04025 del 27.5.82, aveva trasferito ai Comuni l’esercizio attraverso le U.S.L. delle funzioni sanitarie in materia psichiatrica, attribuendo, tra l’altro, ai Comuni del relativo territorio i beni mobili ed immobili, mentre in via subordinata, nel merito, deduceva l’inammissibilità della domanda di retrocessione di parte attrice dei beni non utilizzati, in quanto difettava il provvedimento dell’Autorità Amministrativa emesso su istanza di parte, con cui si dichiara di non servire più gli stessi beni all’utilizzazione dell’opera;

- che la Sezione Stralcio del Tribunale di Napoli, con sentenza n. 11494/02, dichiarava improponibile la domanda per difetto di giurisdizione del G.O. ed il successivo ricorso in appello proposto dall’Arcidiocesi per la riforma della siffatta sentenza (laddove dichiara il difetto di giurisdizione nei confronti del G.A., anziché dichiarare, per il giudizio de quo, la giurisdizione esclusiva del G.A.), era rigettato con la sentenza n. 131/2005 della Corte di Appello di Napoli, Sez. I civile;

- che la Corte di Cassazione, successivamente adita, con sentenza delle Sezioni Unite Civili n. 14826/08 del 6.5.2008 depositata il 5.6.2008 … dichiarava la giurisdizione del giudice amministrativo rimettendo le parti davanti al T.A.R.

Tanto premesso, l’Arcidiocesi di Napoli, in persona del procuratore generale, Silvano Francesco, con ricorso in riassunzione, notificato il 21.3.2006 e depositato il 5.4.2006, ha adito questo Tribunale - chiedendo la condanna dell’Amministrazione Provinciale, in relazione alla parte del suolo corrispondente alla particella 120 (ex 41/a) Foglio 32, partita 13097, previo accertamento del diritto alla retrocessione per la mancata utilizzazione del suolo, dell’Amministrazione Provinciale di Napoli, in persona del Presidente p.t, al risarcimento dei danni in una somma non inferiore ad euro 650.980,00, come da consulenza di parte, ovvero di quella somma maggiore o minore che risulterà dovuta all’esito di Consulenza Tecnica d’Ufficio;
ed, in relazione alla parte del suolo corrispondente alle particelle 41/a e 41/c e 42 del terreno, con annessa casa colonica, sito in tenimento di Chiaiano esteso moggia locali otto, riportato in catasto alla partita 672, previo accertamento del diritto, chiedendo la condanna delle intimate Amministrazioni, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., alla restituzione del suolo dall’Amministrazione Provinciale di Napoli, in persona del presidente p.t., all’Arcidiocesi di Napoli, con restituzione dell’indennità di esproprio. ”.

7.1. In via preliminare, la Sezione ritiene di evidenziare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, del codice del processo amministrativo, deve reputarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.

8. L’appello principale è infondato e deve pertanto essere respinto.

9. Stante l’infondatezza dell’appello nel merito, si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’atto di appello per genericità proposta dall’Arcidiocesi di Napoli.

10. In primo luogo si rileva l’infondatezza del primo motivo di appello principale.

10.1. Al riguardo, il Collegio osserva che, per la costante giurisprudenza nella materia espropriativa, responsabile del danno derivante dall’espropriazione, anche nel caso di mancata retrocessione del bene espropriato e non utilizzato, è esclusivamente l’autorità espropriante, dovendosi pertanto prescindere ai fini risarcitori dall’esame delle sorti della proprietà sul bene espropriato.

Invero, tali conclusioni discendono dalla ripetuta affermazione della addebitabilità della responsabilità del danno da espropriazione illegittima in capo al titolare del potere espropriativo, e cioè al soggetto tenuto al rispetto delle norme sull’espropriazione (Cass. Civ., sez. I, 18 settembre 2013, n. 21333;
id., sez. I, 27 ottobre 2006, n. 23279), oltre che della applicabilità dei principi generali in forza dei quali viene individuato il responsabile dell’illecito extracontrattuale, con la conseguenza che in linea di principio sono da considerare passivamente legittimati, rispetto alla domanda di risarcimento danni, tutti i soggetti che hanno concorso alla produzione dell’illecito nelle varie qualità di beneficiario e titolare dell’opera, di esecutore materiale dei lavori e di soggetto che di sua iniziativa ne ha disposto l’esecuzione di suolo altrui ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2007, n. 2389;
cfr. Cass. civ., sez. I, 10 aprile 2013, n. 8692). Ne consegue che, ai fini della individuazione del titolare, dal lato passivo, del rapporto obbligatorio nascente dalla illegittima trasformazione del bene privato, dovrà aversi riguardo “ all’ente che abbia concretamente intrapreso tale attività, e non a quello che ne abbia soltanto beneficiato ” (Cass. civ., sez. I, 26 gennaio 2006, n. 1526).

10.2. Ai fini delle domande oggetto del presente giudizio e, in particolare, per l’individuazione dell’ente legittimato passivo, non assume pertanto alcuna rilevanza l’avvenuto trasferimento in favore delle USL delle funzioni sanitarie in materia di assistenza psichiatrica, seguito dalla consegna del complesso del Nuovo Ospedale Psichiatrico al Presidente del Comitato di Gestione della USL n. 41, trattandosi di eventi successivi al perfezionamento della fattispecie risarcitoria derivante dalla mancata retrocessione del bene espropriato.

Parimenti, ai fini del presente giudizio non rileva la circostanza che il Tribunale di Napoli nella sentenza n. 4327/2008, nell’accogliere la domanda di usucapione da parte del sig. De Vita Luigi nei confronti dell’A.S.L. proprietario dei beni, dichiarava la carenza di legittimazione passiva della Provincia di Napoli, essendo diverso l’oggetto del giudizio: ossia l’accertamento dell’usucapione di un bene, nell’uno, e la responsabilità per fatto illecito per mancata retrocessione a causa del mancato utilizzo del bene, nel presente giudizio.

10.3. La descritta censura si rivela pertanto infondata, risultando condivisibile quanto statuito dal primo giudice in ordine al ruolo svolto nell’ambito del procedimento espropriativo dall’Amministrazione Provinciale, prima del descritto trasferimento, in ragione sia dell’adozione da parte di questa degli atti della procedura sia per aver tenuto quei comportamenti che hanno dato adito alle domande oggetto del presente giudizio.

11. Risulta infondato anche il secondo motivo di appello con cui la Città Metropolitana di Napoli, come sottolineato, sostiene che l’Arcidiocesi non avrebbe rispettato per tutti i fondi oggetto della controversia il necessario onere, presentando specifica domanda, per ottenere gli atti prodromici alla pronuncia del Prefetto in ordine alla retrocessione.

11.1. Sulla specifica questione sollevata con la presente censura il Collegio ritiene sufficiente richiamare quanto esposto nei precedenti paragrafi ( sub § 10-10.1-10.2-10.3) in ordine alla legittimazione passiva dell’Amministrazione Provinciale rispetto alle presenti domande risarcitorie, da ciò conseguendo l’irrilevanza, ai fini della retrocessione, della mancata presentazione di specifica domanda da parte dell’espropriata nei confronti della USL subentrata alla Provincia.

11.2. Ad ogni modo, trova condivisione da parte di questo Collegio il capo dell’impugnata sentenza ( sub § 2.c), gravato con il secondo motivo di appello, con cui è stata condannata la Città Metropolitana di Napoli al risarcimento del danno per equivalente monetario, in relazione alla parte del suolo corrispondente alla particella 120 (ex 41/a), foglio 32, partita 13097, atteso che:

a) com’è noto, la retrocessione parziale dei beni espropriati è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica, da cui consegue che, solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, gli espropriati sono titolari, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo, lo jus ad rem , che consente loro di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati (Cons. Stato, sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1158;
id., sez. IV, 9 gennaio 2019, n. 200;
id., sez. IV, 21 gennaio 2014, n. 269;
Cass., sez. unite, 5 giugno 2008, n. 14826);

b) in mancanza di una dichiarazione formale, sebbene non sia consentito all’Autorità giudiziaria accertare l’inservibilità, stante la natura discrezionale della valutazione dell’amministrazione in ordine all’esistenza o meno di un rapporto di utilità tra il bene non utilizzato e l’opera compiuta, può essere riconosciuto valore equipollente alla dichiarazione formale d’inservibilità ad un inequivoco comportamento tenuto dall’amministrazione, con cui la stessa ha manifestato, anche per facta concludentia , l’inutilità del bene ai fini della realizzazione dell’opera per la quale esso era stato espropriato;

c) invero, la sentenza del Tribunale civile di Napoli n. 4327/06 del 19 aprile 2006, con cui veniva accertata l’intervenuta usucapione della particella 120 (ex 41/a), foglio 32, partita 13097 in favore del signor De Vita, costituisce equipollente della dichiarazione di inservibilità che avrebbe dovuto porre in essere l’Amministrazione Provinciale, in quanto il mancato utilizzo del terreno ha di fatto (e di diritto) reso impossibile il suo sfruttamento per la realizzazione dell’opera;

d) del resto, in relazione alla fattispecie in esame, si sono già espresse le Sezioni unite della Corte di Cassazione civile, laddove, con la sentenza 5 giugno 2008, n. 14826, hanno affermato che, ove non vi sia stata la dichiarazione di inservibilità dei beni per l’esecuzione dell’opera pubblica necessaria per la retrocessione parziale prevista dagli art. 60 e 61 della legge 25 giugno 1865 n. 2359 (applicabili ratione temporis alla fattispecie in esame), è possibile riconoscere valore equipollente ad essa ad un comportamento dell’amministrazione dal quale possa desumersi la scelta di mettere in vendita dei beni, in quanto non più necessari alla realizzazione dell’opera per la quale essi furono espropriati.

12. L’appello incidentale, nella parte in cui non viene condizionato all’accoglimento dell’appello principale, è anch’esso infondato e deve pertanto essere respinto.

L’infondatezza nel merito dell’appello incidentale, consente di non esaminare l’eccezione di inammissibilità della medesima impugnazione sollevata dalla Città Metropolitana di Napoli.

12.1. Come anticipato, con tale mezzo l’Arcidiocesi ha impugnato il capo della pronuncia di primo grado con cui è stata respinta la domanda di accertamento del diritto alla retrocessione relativamente alla parte residua del fondo di cui alle particelle 41/a, 41/c e 42, ritenendo che la certificazione del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Napoli del 14 febbraio 1967 potesse integrare la richiesta dichiarazione di inservibilità.

12.2. Al riguardo, il Collegio rileva che l’interpretazione proposta dall’Arcidiocesi deriverebbe dall’affermazione, presente nella certificazione del Presidente della Provincia, che “ L’effettiva espropriazione degli immobili di proprietà della Parroccia S. Arcangelo all’Arena …..è limitata a mq.