Pubblicato il 07/12/2017

N. 05780/2017REG.PROV.COLL.

N. 05772/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5772 del 2014, proposto da:
Centro Fisioterapico Palminteri S.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati F A e D I, con domicilio eletto presso lo studio Studio Lessona in Roma, via Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Azienda Usl Toscana Nord Ovest (già Azienda Usl 6 di Livorno), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato G V, con domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza S. Bernardo 101;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 00214/2014, resa tra le parti, concernente mancato rinnovo del rapporto convenzionale con il centro fisioterapico per l'erogazione di prestazioni specialistiche ambulatoriali e risarcimento danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 novembre 2017 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti gli avvocati D I e Marilena Viciconte su delega di G V;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante per molti anni ha operato come struttura accreditata con la Regione Toscana per l’erogazione di prestazioni nel campo della medicina fisica e della riabilitazione. Da ultimo l’accreditamento è stato rinnovato con decreto del 29 ottobre 2012, ai sensi dell'art. 8 quater del decreto legislativo 502/1992, con conseguente stipula con la Asl 6 di Livorno di un contratto per il triennio 1 gennaio 2010/31 dicembre 2012.

2. Con la nota impugnata in primo grado prot. n. 104713 del 7.12.2012 (confermata dalla successiva comunicazione prot. n. 109745 del 28.12.2012), l'Azienda sanitaria locale n. 6 di Livorno ha comunicato alla ricorrente che " nell’approssimarsi del termine finale del rapporto convenzionale instaurato con Codesto Istituto…. spiace comunicare che quest'azienda non procederà al rinnovo delle convenzioni medesime. Il difficile momento economico e la cospicua riduzione della disponibilità finanziarie impongono all'azienda una rimodulazione dell'offerta dei servizi sanitari… Il termine finale della convenzione è stato confermato improrogabilmente al 31.12.2012 ".

3. Il ricorso proposto avverso tale atto è stato respinto in primo grado con sentenza del Tar Toscana n. 214/2014.

Nello specifico, il Giudice di prime cure ha escluso che, alla scadenza della convenzione precedentemente stipulata, vi fosse un qualche obbligo a contrarre per l'Amministrazione intimata, come invece sostenuto dalla società ricorrente, e ciò in quanto l'accreditamento non costituisce un vincolo per l'azienda sanitaria a fruire delle prestazioni erogate dal soggetto accreditato, né può prefigurarsi alcun automatismo tra il momento dell'accreditamento e la successiva stipula di un accordo contrattuale.

4. Nella presente sede d‘appello vengono proposte le seguenti censure:

I) Erroneità e illogicità della sentenza appellata;
Omessa pronuncia su specifico motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado;
Omessa, insufficiente, contraddittoria ed illogica motivazione;
Erronea ed omessa valutazione su questione decisiva della controversia;
Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 97 Cost;
Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3 legge n. 241/1990;
Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, irragionevolezza, sviamento di potere;
contraddittorietà;
illogicità ed ingiustizia manifesta;
difetto assoluto dei presupposti, carenza di istruttoria;
violazione del giusto procedimento .

Si assume da parte appellante che i giudici di primo grado non abbiano esaminato le doglianze riferite al sostanziale difetto di motivazione dell’atto gravato e alla contraddittorietà dell'operato dell'Azienda Sanitaria di Livorno, per avere questa ingenerato nella controparte, nel corso dell'ultimo anno di convenzionamento (il 2012), un legittimo affidamento circa la prosecuzione del rapporto, che è stato poi disatteso con l’adozione dell’atto impugnato.

Più in dettaglio, sotto il profilo motivazionale non appare chiaro quale sia il presunto risparmio derivante alla ASL di Livorno dal mancato rinnovo della convenzione con il Centro Palminteri, considerati i costi che la stessa ASL verrebbe a sostenere per erogare il servizio fino ad oggi prestato dal soggetto accreditato. In ogni caso, la ASL avrebbe dovuto motivare in modo specifico le ragioni dell’interruzione del rapporto, essendosi questo protratto per molti anni e con reciproca soddisfazione, senza alcuna avvisaglia che potesse far prefigurare la scelta dell’amministrazione di porvi improvvisamente termine. Detta scelta è stata quindi assunta nella radicale inosservanza del legittimo affidamento ingenerato nell’operatore privato in ordine alla probabile prosecuzione della convenzione.

Sotto questo specifico riguardo assume rilevanza il fatto che non sia stato disattivato, ma al contrario si sia perpetuato per tutto il 2012 (sino alla scadenza della convenzione), l’utilizzo del software fornito e gestito dalla Azienda Sanitaria per la prenotazione dei pazienti presso il Centro: tale circostanza, infatti, ha ulteriormente contribuito a consolidare nella Società appellante la convinzione che il rapporto convenzionale sarebbe stato rinnovato.

II) Erroneità e illogicità della sentenza appellata;
Erronea ed omessa valutazione sulla domanda di risarcimento dei danni ex art. 2043 c.c. formulata nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado .

Dalla fondatezza del motivo di appello che precede (riproduttivo del terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado) la parte appellante ricava, per conseguenza, l’erroneità della sentenza appellata anche nella parte in cui ha statuito l’infondatezza della domanda risarcitoria proposta ex art. 2043 c.c..

Il danno, di cui in queste sede viene reiterata la richiesta di liquidazione, risulterebbe articolato nelle diverse voci del lucro cessante (connesso ai mancati introiti derivanti dal convenzionamento con la ASL e costituenti l’80% del totale dei ricavi del Centro);
del danno emergente (afferente alle spese sostenute per gli investimenti effettuati nella prospettiva del rinnovo del rapporto convenzionale e per il disbrigo delle pratiche connesse con la cessazione dell'attività);
e del danno all'immagine (conseguente all’estromissione del Centro Palminteri dall’ambito di mercato nel quale aveva visto consolidarsi negli anni il suo credito e prestigio professionale).

III) Erroneità e illogicità della sentenza appellata;
Omessa o erronea pronuncia sulla domanda di risarcimento dei danni per responsabilità precontrattuale o da contatto sociale proposta nel ricorso introduttivo .

Sostiene l’appellante che la sentenza impugnata risulta altresì gravemente erronea nella parte in cui ha completamente omesso di pronunciarsi sulla ulteriore domanda risarcitoria proposta nel ricorso introduttivo e intesa a far valere la responsabilità precontrattuale o da contatto sociale dell'Azienda USL 6 di Livorno.

La responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. deriverebbe dall’affidamento circa la prosecuzione del rapporto inizialmente ingenerato dalla ASL e successivamente disatteso con una condotta contraria ai canoni di correttezza e di buona fede. L’appellante osserva che il profilo relativo alla valutazione del comportamento dell'Amministrazione in riferimento ai canoni di correttezza invocati, non può essere assorbito dalla sola valutazione di legittimità dell’atto impugnato (sulla quale si è unicamente soffermato il Tar Toscana), potendosi configurare l'obbligo risarcitorio da responsabilità precontrattuale anche a fronte di atti del tutto legittimi che si accompagnino, tuttavia, a comportamenti non improntati a regole di lealtà e buona fede.

5. La ASL si è ritualmente costituita in giudizio, argomentando in replica alle deduzioni avversarie e chiedendone l’integrale reiezione.

6. A seguito dello scambio di memorie e repliche ex art. 73 c.p.a., la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica del 30.11.2017.

DIRITTO

1. Non è in contestazione il passaggio motivazionale con il quale i giudici di prime cure hanno escluso che lo status di accreditamento possa comportare alcun diritto alla stipula o al rinnovo della convenzione.

2. Viene invece reiterato il profilo di doglianza riferito all’asserita assenza di motivazione dell’atto impugnato in primo grado.

In particolare, dalla lettura della nota del 7.12.2012 non apparirebbe chiaro quale sarebbe la convenienza economica derivante alla ASL di Livorno dal mancato rinnovo della convenzione con il Centro Palminteri. Sotto altro profilo, le ragioni dell’interruzione avrebbero dovute essere chiarite con maggiore puntualità, a fronte di un rapporto protrattosi per molti anni e con modalità tali da ingenerare nell’operatore privato un legittimo e specifico affidamento circa la sua prosecuzione.

3. Sotto entrambi i profili, la doglianza non persuade.

3.1. Con riguardo al primo profilo, occorre osservare che la contestata nota di comunicazione chiarisce la motivazione del mancato rinnovo, indicandola nel fatto che “ il difficile momento economico e la cospicua riduzione della disponibilità finanziarie impongono all'azienda una rimodulazione dell'offerta dei servizi sanitari ”.

3.1.1. Ora, il tenore esplicativo dell’atto, per quanto essenziale, appare chiaro e adeguato alla natura dei rapporti intercorrenti tra le parti, se solo si considera che le scelte di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari sono caratterizzate da un alto tasso di discrezionalità, il quale giustifica - unitamente alla posizione di primazia che la legge assegna alla parte pubblica nel governo di tale materia - la tendenziale insussistenza di vincoli motivazionali (ex art. 13, comma 1, L. 241/1990).

3.1.2. Specifici oneri motivazionali non si rinvengono neppure in relazione agli atti di gestione del rapporto convenzionale, se non come un riflesso di un obbligo di valenza civilistica, desumibile dai generali principi di correttezza e buona fede (1175, 1337, 1366 e 1375 c.c.), motivato dalla specificità del singolo caso.

3.1.3. Esattamente in questo senso si muove l’impostazione delle censure svolte in appello e compendiate nel primo motivo, intese a dimostrare che la lunga durata del rapporto, la reciproca soddisfazione con il quale nel suo lungo corso si era svolto e l’assenza di avvisaglie di una sua improvvisa interruzione, avrebbero imposto una esposizione maggiormente articolata e diffusa delle ragioni ritenute ostative al suo rinnovo, in modo tale da giustificarne l’inaspettata soluzione di continuità.

3.1.4. In proposito, occorre tuttavia considerare che la parte appellante, certamente consapevole delle esigenze di razionalizzazione delle risorse che caratterizzano il settore sanitario e della specifica condizione nella quale versa il comparto di suo specifico interesse, non contesta in radice la sussistenza delle priorità organizzative e di bilancio addotte dalla ASL, né denuncia l’infondatezza o la illogicità delle valutazioni dalla stessa espresse. Adduce, invece, senza fornirne peraltro alcuna argomentata dimostrazione, la tesi secondo cui tali ristrettezze finanziarie avrebbero potuto essere fronteggiate senza intaccare la convenzione in essere o al massimo riducendone di una limitata percentuale gli importi.

3.1.5. Ebbene, a tale tipo di contestazione non può darsi seguito in questa sede, sia perché sprovvista di elementi dimostratavi;
sia, e soprattutto, perché del tutto confliggente con la già segnalata ampia discrezionalità spettante all'Amministrazione nella materia di programmazione della spesa sanitaria - sindacabile in sede giurisdizionale negli stretti limiti, qui neppure prospettati, della sussistenza di macroscopici vizi di illogicità o di arbitrarietà.

3.1.6. Pertanto, il motivo di censura non può essere accolto in quanto - pur non confutando la validità delle ragioni generali addotte a fondamento dell’atto impugnato (le esigenze di rimodulazione dei servizi e di contenimento della spesa), in sé sufficienti a giustificare il senso della scelta adottata dalla ASL - mira a sollecitare, sostanzialmente, un non consentito sindacato di merito sulle valutazioni discrezionali rimesse all’autorità pubblica sanitaria.

3.2. Venendo al secondo profilo, il TAR ha chiarito come non vi fossero nel caso di specie appigli normativi o fattuali per sostenere un affidamento sul rinnovo della convenzione (tale da accrescere anche l’onere motivazionale), né da un punto di vista contrattuale (a torto è stato invocato l'art. 20 della convenzione), né da un punto di vista del contesto normativo.

3.2.1. Nel contratto in questione, infatti, non si rinviene alcuna clausola che contenga un riferimento al rinnovo;
e neppure nella normativa di riferimento è previsto un tale tipo di prerogativa a favore degli operatori accreditati.

3.2.2. Quanto all’utilizzo del software per la prenotazione dei pazienti, esso si è protratto fino in prossimità della scadenza del contratto, ma pur sempre quando il rapporto era ancora in corso. Dunque, non pare che lo stesso possa avere ingenerato qualche specifica ragione di affidamento nella prosecuzione del rapporto.

3.2.3. Vi è da osservare, infine, che la convenzione presentava ab origine un predefinito termine di scadenza e che la manifestazione di non rinnovare la convenzione è intervenuta in un contesto temporale in cui non era pervenuta all’Azienda sanitaria alcuna richiesta di rinnovo della convenzione, né era stata avviata tra le parti alcuna trattativa in tal senso.

3.2.4. Nel descritto contesto, l’aspettativa nella prosecuzione del rapporto non poteva trovare valido fondamento in atti od orientamenti direttamente o indirettamente riconducibili all’amministrazione e capaci di tramutarla in un affidamento legittimo e qualificato.

3.2.5. D’altra parte, il ragionevole affidamento che la giurisprudenza ritiene meritevole di tutela, in ossequio ai principi di correttezza e buona fede, può scaturire solo in un contesto di progredite trattative precontrattuali (Cass. civ., sez. II, 15.4.2016, n. 7545), quale non si riscontra nel caso di specie, caratterizzandosi questo per l’assenza sia di trattative avviate, sia di elementi in qualche modo premonitori della volontà della ASL di dare seguito al rinnovo contrattuale.

3.2.6. Le considerazioni che precedono trovano ulteriore conforto nell’indirizzo interpretativo più volte affermato dalla giurisprudenza in tema di rapporti concessori (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 novembre 2011, n. 6132), stando al quale il privato concessionario non può vantare, se non diversamente disposto nell'atto concessorio, alcuna aspettativa nel rinnovo del rapporto;
mentre il relativo diniego, comunque esplicitato, nei limiti ordinari della ragionevolezza e della logicità dell'agire amministrativo, non necessita di ulteriore motivazione, essendo parificabile al rigetto di un'ordinaria istanza di concessione. Sicché, in sede di rinnovo di una concessione, il precedente concessionario va posto sullo stesso piano di altro soggetto richiedente lo stesso titolo, senza necessità di particolare motivazione con riferimento alla richiesta di rinnovo.

3.2.7. In conclusione, la sola stipula di pregressi convenzionamenti, in assenza di trattative di rinnovo già avviate, non può aggravare la posizione della pubblica amministrazione nel senso di imporle obblighi motivazionali altrimenti insussistenti o di circoscriverne, in altro modo, la libertà contrattuale.

4. La ravvisata insussistenza delle illegittimità e delle scorrettezze comportamentali denunciate nell’atto d’appello, consente di ritenere infondate le istanze risarcitorie, sotto tutti i profili di qualificazione prospettati dalla parte appellante.

5. Al contempo, l’infondatezza nel merito dell’appello consente di prescindere dalla disamina delle eccezioni preliminari sollevate dalla parte resistente nel giudizio di primo grado e qui riproposte.

6. La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite del presente grado di giudizio.