Pubblicato il 02/05/2023

N. 04459/2023REG.PROV.COLL.

N. 00984/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 984 del 2017, proposto da
Associazione Sacro Cuore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R M R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Potenza, via Messina 35;

contro

Comune di Senise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato D G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 00637/2016, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Senise e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 marzo 2023 il Cons. R R;

Preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, e data la presenza degli avvocati: Romaniello e Genovese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in trattazione, l’Associazione Sacro Cuore chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata del 21 giugno 2021, n. 637, che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso l’ordinanza del sindaco del Comune di Senise del 17 febbraio 2016, n. 9, adottata ai sensi degli artt. 50 e 54 d.lgs. n. 267/2000, con la quale è stata disposta la chiusura immediata della scuola materna sita in Largo C. Donnaperna, n. 7.

2. Va premesso in fatto che:

- con ordinanza sindacale del 30 novembre 1998, a seguito di una serie di eventi sismici, veniva disposto lo sgombero dell’unità immobiliare in questione nella parte adibita dall’Opera Nazionale Maternità ed Infanzia (in prosieguo solo “ONMI”) a scuola materna e, in particolare, della parte orientale e della stanza retrostante i bagni del medesimo versante.

- negli anni venivano rilasciati dal responsabile del Settore Tecnico del Comune di Senise certificati di staticità e di agibilità - ad esclusione della parte dei bagni e dei servizi posti sul lato orientale e del tratto terminale dell’ultima aula, sempre sul lato orientale del fabbricato (doc. 10 -14 fasc. primo grado) -, nonché pareri favorevoli circa il rispetto delle norme igienico sanitarie (doc 16.24 fasc. primo grado);

- in data 1 settembre 2009, l’ONMI concedeva all’Associazione Sacro Cuore, in comodato d’uso gratuito, l’immobile di che trattasi, con subentro in tutte le autorizzazioni esistenti, tra le quali il Decreto Ministeriale di riconoscimento della scuola materna quale scuola paritaria (D.M. del 10 luglio 2002, n. 10304).

- con nota del 10 novembre 2009, il responsabile dell’Ufficio Commercio del Comune di Senise trasmetteva all’Associazione Sacro Cuore una nota del responsabile dell’Ufficio Tecnico comunale, con la quale veniva comunicata la necessità di realizzare alcuni interventi di adeguamento strutturale (all. 30 fasc. primo grado) e con cui si dichiarava che non risultavano depositati i documenti per poter dichiarare l’idoneità dell’immobile alla riapertura: in particolare, il certificato di idoneità degli impianti, il certificato di idoneità statica dell’immobile e quant’altro necessario per il rilascio del certificato di agibilità di cui all’art. 25 del D.P.R. n. 380/2001.

- con nota del 25 novembre 2010, n. 4457 (doc. 37 fasc. primo grado), il Comune di Senise comunicava che, ai fini del completamento dell’istruttoria per il rilascio del certificato di agibilità, sarebbe stato necessario effettuare, nel termine perentorio di 15 giorni, gli adeguamenti richiesti dal Servizio di Igiene e Sanità Pubblica di Lagonegro con nota del 19 ottobre 2010, n. 140204 (doc. 36 fasc. primo grado);

- rilevati gli inadempimenti e la mancanza dei requisiti di sicurezza dal punto di vista statico e di agibilità, con ordinanza sindacale n. 35 del 6 settembre 2013 veniva disposta l’immediata chiusura della Scuola Materna (doc. 38 fasc. primo grado);

- con segnalazione certificata di inizio attività (doc. 48 fasc. primo grado), l’Associazione Sacro Cuore presentava un progetto di opere interne non strutturali e, dopo la loro ultimazione, il Direttore dei lavori rilasciava la dichiarazione sostitutiva del certificato di agibilità;
conseguentemente, veniva domandata la revoca dell’ordinanza n. 35/2013 (doc. 49 fasc. primo grado);

- in data 9 luglio 2015, con nota n. 4757, il responsabile del Settore Tecnico del Comune comunicava che le opere erano state realizzate al solo fine di adeguare i locali alle norme igienico sanitarie, non essendosi provveduto alla messa in sicurezza dell’immobile, con la conseguente insussistenza dei presupposti per il rilascio del certificato di agibilità, non essendo la dichiarazione sostitutiva del medesimo rilasciata dal direttore dei lavori idonea a dimostrare che l’edificio si trovasse in condizioni di sicurezza, anche in virtù del fatto che sull’immobile non risultava essere stato eseguito alcun lavoro di riparazione o ristrutturazione;
il responsabile dell’Ufficio Tecnico, pertanto, ribadiva la validità ed efficacia dell’ordinanza n. 35/2013, (doc. 51 fasc. primo grado), e in seguito confermava tale decisione con nota del 20 agosto 2015, ove si chiariva che l’ordinanza sindacale di chiusura della scuola materna non poteva essere revocata in quanto nell’immobile non erano stati realizzati interventi strutturali tali da scongiurare pericoli per la staticità dell’intero immobile;

- successivamente, essendo stata depositata, in data 4 settembre 2015, una perizia integrativa (doc. 54 fasc. primo grado) e preso atto della presentazione della C.I.L.A. per interventi di messa in sicurezza e riparazione (prot. n. 6238 del 10 settembre 2015), con ordinanza sindacale n. 48 del 18 settembre 2015 si provvedeva alla sospensione, per la durata di un anno, dell’ordinanza n. 35/2013, al fine di consentire l’esecuzione dei lavori (doc. 55 fasc. primo grado);

- con nota dell’8 febbraio 2016, il comandante della Polizia Municipale, a seguito di sopralluogo, trasmetteva una relazione con cui si segnalava lo svolgimento di attività didattiche all’interno dell’edifico;

- pertanto, con nota dell’11 febbraio 2016, n 956, il Comune di Senise chiariva che l’ordinanza n. 48/2015 aveva disposto la sospensione dell’ordinanza di sgombero n. 35/2013 al solo fine di consentire l’esecuzione dei lavori edili, restando valido il divieto imposto di chiusura dell’attività scolastica (doc. 58 fasc. primo grado);

- si arriva, infine, all’ordinanza n. 9 del 17 febbraio 2016 (notificata il 19 febbraio 2016), con la quale il sindaco del Comune di Senise, ai sensi dell’art. 50 e 54, comma 4, D.Lg.vo n. 267/2000, richiamate l’ordinanza n. 35 del 9.9.2013 e la nota prot. n. 956 dell’11.2.2016, disponeva la chiusura della scuola materna, frequentata da 28 bambini come accertato dalla Polizia Municipale in data 8.2.2016, “ fino all’ottenimento delle autorizzazioni e/o certificazioni necessarie all’espletamento della relativa attività ”, “ per prevenire una situazione di pericolo per l’incolumità pubblica ” (doc. 60 fasc. primo grado).

2. Avverso il summenzionato provvedimento l’Associazione Sacro Cuore proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, che con la sentenza in epigrafe indicata l’ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse sul presupposto che l’Associazione ricorrente non avrebbe impugnato l’atto presupposto, ovvero l’ordinanza sindacale n. 35 del 9 settembre 2013. In motivazione, ha comunque dichiarato il ricorso infondato nel merito.

3. L’associazione Sacro Cuore ha impugnato l’indicata pronuncia.

4. Il Comune di Senise si è costituito in giudizio, sollevando eccezione di irricevibilità dell’appello per tardività, nonché eccezione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse;
nel merito, ha insistito per il rigetto del gravame.

5. Si è costituito in giudizio, per resistere all’appello, anche il Ministero dell’Interno,

6. Le parti, con successive memorie, hanno ulteriormente articolato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 28 marzo 2023, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Preliminarmente, può prescindersi dall’esame delle eccezioni di irricevibilità e di improcedibilità del ricorso introduttivo, sollevate in questa sede dall’amministrazione comunale, stante l’infondatezza dell’appello nel merito.

9. Con il primo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza per aver ritenuto fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse. In particolare, l’Associazione Sacro Cuore asserisce che, diversamente da quanto ritenuto dal Collegio di prima istanza, nell’oggetto del ricorso di primo grado doveva ritenersi compresa anche l’ordinanza n. 35/2013, in accordo con quanto previsto da costante giurisprudenza, secondo la quale un atto deve ritenersi impugnato qualora, dall’esame delle censure sollevate con il ricorso, emerga la volontà di impugnarlo.

9.1. Il motivo è fondato. Come affermato da costante giurisprudenza, “(…)nel processo amministrativo l’individuazione degli atti impugnati deve essere operata non con riferimento alla sola epigrafe, bensì in relazione all’effettiva volontà del ricorrente, quale è desumibile dal tenore complessivo del gravame e dal contenuto delle censure dedotte sicché è possibile ritenere che sono oggetto di impugnativa tutti gli atti che, seppure non espressamente indicati tra quelli impugnati ed indipendentemente dalla loro menzione in epigrafe, costituiscono senz’altro oggetto delle doglianze di parte ricorrente in base ai contenuti dell’atto di ricorso;
il generico richiamo, nell’epigrafe del ricorso, alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti, o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l’impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati devono essere puntualmente inseriti nell’oggetto della domanda ed a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure;
ciò perché solo l’inequivoca indicazione del petitum dell’azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa (…) ”(Consiglio di Stato, Sez. V., 25 marzo 2016, n. 1242).

9.2. Nel caso in esame, dal ricorso non si evince in alcun modo, chiaramente ed inequivocabilmente, la volontà di impugnare l’ordinanza n. 35/2013, essendo che le cesure sollevate con il ricorso di primo grado attengono esclusivamente alla mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza per l’adozione dell’ordinanza n. 9 del 2016. Sennonché, il non aver impugnato l’ordinanza summenzionata non esclude né fa venir meno l’interesse alla impugnazione dell’ordinanza n. 9 del 2016, che attesta, a seguito di un rinnovato esame della situazione, la persistenza degli elementi ostativi al rilascio del certificato di agibilità, ragione per cui non si può negare l’interesse dell’Associazione Sacro Cuore ad appellarla.

9.3. La censura va pertanto accolta, ma questo non esime dall’esame delle ulteriori censure articolate con l’atto d’appello, in considerazione del fatto che il TAR ha anche statuito sul merito, affermando che “ il ricorso risulta pure infondato, in quanto lo svolgimento dell’attività scolastica, senza la preventiva esecuzione dei citati lavori di adeguamento strutturale, costituisce una situazione di pericolo per l’incolumità pubblica, cioè per l’integrità fisica degli alunni e dei docenti, come specificato dall’art. 1 del D.M. 5.8.2008, emanato in attuazione del comma 4 bis dell’art. 54 D.Lg.vo n. 267/2000 .”.

10. Con il secondo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza, in quanto basata su un travisamento dei fatti. Secondo l’Associazione Sacro Cuore il TAR avrebbe fondato la propria decisione su un’erronea percezione dei fatti, confondendo “ luoghi e interventi diversi da effettuare, collegando l’Ordinanza sindacale n. 9 del 17.02.2016 ai diversi presupposti di fatto che hanno dato luogo all’emissione dell’Ordinanza n. 35/2013 e all’Ordinanza n. 48/2015 ”. Specificatamente, il TAR avrebbe confuso “ gli adeguamenti funzionali richiesti nell’Ordinanza n. 35/2013 che riguardano la parte dell’immobile adibita a Scuola per l’infanzia con quelli strutturali prescritti dall’ordinanza n. 48/2015 (che sospende la precedente) e che riguardavano esclusivamente la parte orientale dell’immobile non più adibita a Scuola per l’infanzia dal 1998 . L’errore di fatto, dunque, sta nell’aver inteso che gli interventi strutturali richiesti con l’Ordinanza n. 48 del 2015 del Comune di Senise (all. n. 55, fascicolo ricorso al TAR avverso Ordinanza N. 9/2016 del Comune di Senise) riguardassero non la parte oggetto dell’Ordinanza n. 73 del 30.11.98 (all. n. 8 e n. 9, fascicolo ricorso al TAR avverso Ordinanza N. 9/2016 del Comune di Senise), ma la porzione dell’immobile a tutt’oggi destinata all’uso Scuola per l’Infanzia ove, per di più, sono stati pedissequamente eseguiti tutti gli interventi funzionali richiesti, e che fino al 2009 ha ricevuto, regolarmente e senza alcuna obiezione di sorta, il certificato di agibilità da parte del Comune di Senise .”

10.1. Sulla base di tali considerazioni e richiamando la disciplina dell’errore revocatorio – evocata del tutto impropriamente, trattandosi di disciplina che attiene alla revocazione quale mezzo di impugnazione e che, ai sensi dell’art. art. 106, comma 3, c.p.a., può riguardare le sentenze del tribunale amministrativo regionale solo nella misura in cui i motivi di revocazione non possano essere dedotti come motivi d’appello - l’appellante insiste nell’affermare che il TAR sarebbe incorso in errore, che si è tradotto nell’erroneo convincimento che la parte dell’immobile adibito a scuola materna abbisognasse di lavori di adeguamento strutturale richiesti, invece, con riferimento ad altra parte dello stabile non più usata per uso scolastico, oggetto dell’ordinanza n. 48/2015.

10.2. Il motivo è infondato. Valga al proposito ricordare che: (i) l’ordinanza n. 73/98 ordinava lo sgombero dell’intera parte orientale del fabbricato di proprietà dell’opera OMNI e della stanza retrostante i bagni esistenti sul medesimo versante;
(ii) l’ordinanza n. 35/2013 ha ordinato la chiusura della scuola materna “Sacro Cuore” rilevando che nel corso dell’anno si erano succeduti numerosi episodi di scosse telluriche e che “ l’intera struttura non possiede i requisiti per essere ritenuta sicura dal punto di vista statico e agibile per lo svolgimento delle attività scolastiche cui essa è destinata ”: quindi l’ordinanza n. 35/2013, nel dichiarare la mancanza di sicurezza dello stabile, la riferisce all’intero stabile, in particolare anche alla parte occupata dalla scuola materna;
(iii) l’ordinanza n. 48/2015 ha disposto la sospensione per un anno dell’ordinanza n. 35/2013 al solo scopo di consentire la realizzazione delle opere di cui alla CILA presentata il 10 settembre 2015 dal legale rappresentante dell’Opera OMNI, dando atto che si trattava di interventi finalizzati al miglioramento estatico e messa in sicurezza dell’edificio, consistenti nella revisione del tetto di copertura e di alcune lesioni presenti all’interno di una stanza, tuttavia senza affermare che i suddetti interventi fossero sufficienti per garantire la stabilità del fabbricato e, quindi, per il rilascio del certificato di agibilità;
(iv) con nota n. 956 dell’11 febbraio 2016 il responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale, appreso del reinsediamento della scuola materna nello stabile, ha comunicato all’appellante, e a tutti gli enti interessati, che l’ordinanza di sospensione n. 48/2015 non equivaleva ad autorizzazione alla ripresa dell’attività scolastica e, contestualmente, significava che il certificato di idoneità statica dell’immobile del 13 marzo 2015, prodotto dalla Associazione Sacro Cuore non poteva ritenersi idoneo ad attestare l’assenza di rischio, e tanto per una serie di ragioni tecniche puntualmente indicate nella nota;
(v) con l’ordinanza n. 9 del 17 febbraio 2016 il Comune, dato atto che l’ordinanza n. 35/2013 aveva disposto la chiusura della scuola materna “ per mancanza dei requisiti statici e di agibilità ”, richiamata la successiva ordinanza n. 48/2015 nonché il verbale della Polizia Municipale in cui si riferiva della persistente mancanza del certificato di agibilità e della ripresa dell’attività scolastica, con la presenza di 28 bambini nello stabile, ritenuto, infine, “ attuale e necessario ricorrere ad adozione di misura contingibile ed urgente per prevenire situazione di pericolo per l’incolumità pubblica ”, ha disposto l’immediata chiusura della scuola materna “fino all’ottenimento delle autorizzazioni e/o certificazioni necessarie per l’espletamento della relativa attività”.

10.3. E’ evidente, dall’attento esame delle ordinanze che si sono succedute che, sebbene nel 1998 sia stato disposto lo sgombero solo di una parte del fabbricato, nel 2013 il Comune ha ritenuto - nell’ambito dei controlli che si rendono necessari in occasione del subentro di un nuovo soggetto in un esercizio pubblico – che tutto lo stabile fosse ormai privo dei requisiti di stabilità e sicurezza, e quindi anche la parte occupata dalla scuola materna: detta ordinanza non è mai stata contestata.

10.4. Non esiste, poi, un atto nel quale il Comune abbia esplicitato quali opere fossero necessarie e sufficienti per mettere in sicurezza lo stabile, o anche solo la parte occupata dalla scuola: del resto, una volta disposta la cessazione dell’attività scolastica, spettava alla Associazione Sacro Cuore predisporre dei progetti comprendenti tutte le opere necessarie ad ottenere il rilascio del certificato di agibilità. La proprietà, in effetti, ha presentato una CILA (il 13 marzo 2015), corredata anche un certificato di idoneità statica, ma quest’ultimo è stato esplicitamente contestato dal responsabile dell’Ufficio Tecnico e in giudizio l’Associazione appellante non si è minimamente curata di dimostrare l’attendibilità di tale certificato (del 13 marzo 2015) e la sufficienza delle opere di cui alla CILA del 13 marzo 2015 a garantire la stabilità e sicurezza della parte dello stabile occupato dalla scuola;
peraltro, le opere suddette, che si sono compendiate nel rifacimento della copertura del tetto e nella “revisione” di una “lesione” non paiono affatto idonee a mettere in sicurezza uno stabile già leso da un sisma e poi sollecitato da successive e plurime scosse telluriche.

10.5. In conclusione, il Collegio ritiene che il TAR ha correttamente percepito il contenuto dei documenti rilevanti, riferendo gli interventi strutturali all’immobile destinato a scuola materna.

11. Con il terzo ed ultimo motivo, l’appellante ripropone la censura relativa alla legittimità dell’ordinanza sindacale n. 9 del 2016, per assenza dei presupposti di contingibilità ed urgenza: anche questo motivo é infondato.

11.1. Le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato), la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi ( ex multis , si veda la recente sentenza di questa Sezione n. 9846 del 10 novembre 2022).

11.2. I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità, la quale implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure l’inadeguatezza dei rimedi disponibili, al fine di assicurare che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato Sez. IV, 25/03/2022, n. 2193).

11.3. Sul tema, la giurisprudenza ha infatti unanimemente osservato che " i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità " (cfr. Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474;
conforme, III, 29 maggio 2015, n. 2697).

11.4. Ciò posto, depone nel senso della legittimità dell’ordinanza sindacale impugnata l'applicazione alla fattispecie de qua del principio di precauzione, il quale supporta l'intervento restrittivo da parte della pubblica amministrazione, in presenza di un rilevante pericolo per interessi pubblici particolarmente sensibili, anche in assenza di una evidenza scientifica del nesso di causalità, secondo lo standard del c.d. più probabile che non, tra la circostanza fattuale su cui si interviene e il pregiudizio che potrebbe arrecare. Anche la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha affermato che " il c.d. "principio di precauzione", di derivazione comunitaria (art. 7, Regolamento n. 178 del 2002), impone che quando sussistono incertezze o un ragionevole dubbio riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l'effettiva esistenza e la gravità di tali rischi;
l'attuazione del principio di precauzione comporta dunque che, ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un'attività potenzialmente pericolosa, l'azione dei pubblici poteri debba tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche " (Consiglio di Stato sez. III, 3 ottobre 2019, n. 6655).

11.5. Lordinanza sindacale deve, conclusivamente, ritenersi espressione di un potere legittimamente esercitato, in quanto evidentemente ispirato all’intento di scongiurare un rischio per la pubblica incolumità degli utenti della scuola materna, in presenza, nondimeno, di indici di rischio oggettivi, costituiti dalla presenza di lesioni createsi in occasione delle scosse telluriche nonché dall’assoggettamento del territorio di insistenza a vincolo sismico.

12. Per tali ragioni, l’appello, seppure fondato limitatamente alla declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, non può condurre all’accoglimento del ricorso di primo grado.

13. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.