Pubblicato il 12/09/2023

N. 08290/2023REG.PROV.COLL.

N. 02851/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2851 del 2019, proposto da Autovillage di Ciesco Carmine, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati E A, G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio E A in Genova, via Roma, 4/3;

contro

Città Metropolitana di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato F M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso Inghilterra 7;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Consorzio Cram, non costituito in giudizio;
Nuova Garda S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Carena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 997/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Torino, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Nuova Garda S.r.l.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2023 il Cons. G R e uditi per le parti gli avvocati Colarizi, in dichiarata delega dell'Avv. Massacesi, e Carena;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce l’appellante di essere titolare di un’impresa individuale che opera nella Val Susa, alla quale è stata rilasciata dalla Provincia di Torino l’autorizzazione n. OM1-279630 del 3 aprile 2012 per lo svolgimento periodico delle revisioni dei veicoli (autorizzazione ottenuta a seguito di subentro nell’attività di revisione già precedentemente svolta dal Centro Revisioni Autoveicoli Valsusa S.r.l., regolarmente autorizzata dalla Provincia di Torino).

2. Avendo appreso che nell’ambito territoriale corrispondente al suo stesso bacino di utenza la Città Metropolitana di Torino ha rilasciato due provvedimenti autorizzatori a centri che sarebbero sprovvisti dei requisiti di legge, il Sig. Ciesco ha proposto ricorso dinanzi al TAR Piemonte per chiederne l’annullamento, ricorso che è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione con sentenza n. 997/2018.

3. Di tale sentenza, asseritamente ingiusta e illegittima, Autovillage di Ciesco Carmine, ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello alla stregua dei seguenti motivi così rubricati: “ A. Error in iudicando e in procedendo. Sulla erroneità della Sentenza nella parte in cui il Giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto da Autovillage di Ciesco Carmine per difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere;
B. Error in iudicando. Sulla erroneità della Sentenza impugnata nella parte in cui il Giudice di primo grado non ha esaminato i motivi contenuti nel ricorso proposto da Autovillage di Ciesco Carmine”.

4. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, la Città metropolitana di Torino, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Nuova Garda s.r.l.

5. Alla udienza pubblica del 6 luglio 2023 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

6. Con il primo motivo l’appellante argomenta come segue.

6.1. Il TAR Piemonte ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla ditta Autovillage per difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere.

6.2. La sentenza sarebbe anzitutto erronea laddove il Giudice di prime cure ha ritenuto di non poter prendere in considerazione, ai fini della decisione - e, quindi, ai fini dell’accertamento della sussistenza della legittimazione ad agire in capo al ricorrente -, i documenti prodotti nel giudizio di primo grado con i numeri 14 e 15, in quanto gli stessi sarebbero stati depositati in giudizio successivamente allo scadere del termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza.

6.2.1. Uno dei due documenti, vale a dire il documento n. 15 (Dichiarazione Ministero Infrastrutture e Trasporti attestante il numero di revisioni operate dalla Ditta ricorrente negli anni 2015, 2016, 2017 e 2018), è stato rilasciato dal Ministero competente solo successivamente allo scadere del termine di legge per le produzioni documentali di parte nel giudizio proposto innanzi al TAR. La nota prot. n. 5112 è datata 25 giugno 2018 e, benché all’apparenza la stessa si presenti come il riscontro ad una richiesta formalizzata dal ricorrente solo alcuni giorni prima, trattasi in realtà di dichiarazione già sollecitata più volte in precedenza dalla Ditta odierna appellante e da questa ottenuta solo in prossimità della data dell’udienza di discussione.

6.2.2. Trattandosi di documento formatosi solo successivamente allo scadere del termine previsto dall’articolo 73 del d.lgs. n. 104 del 2010 per il deposito delle produzioni di parte e, considerata la sua rilevanza ai fini del decidere, il Collegio avrebbe dovuto ragionevolmente tenere conto di tale produzione, eventualmente concedendo alle parti controinteressate – se richiesto – idoneo termine a difesa per esaminare il documento e procedere ad eventuali controdeduzioni sul tema. Il Giudice di prime cure avrebbe in ogni caso potuto ( rectius , dovuto) esaminare i documenti in questione.

6.2.3. Posto che i dati ufficiali relativi al numero delle revisioni espletate dai vari operatori della zona di interesse erano nella esclusiva disponibilità dell’Amministrazione competente (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti), che gli stessi risultavano (come sono concretamente risultati) di difficile reperibilità e che si trattava di documenti pacificamente utili ai fini del decidere, il Giudice avrebbe addirittura potuto disporne l’acquisizione d’ufficio, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 64, comma 3, del d.lgs. n. 104 del 2010.

6.2.4. Qualora il Collegio avesse preso cognizione di tali documenti, si sarebbe persuaso della sussistenza, in capo alla Ditta ricorrente, di un interesse attuale, concreto e differenziato, idoneo a legittimarla all’impugnativa dei provvedimenti autorizzatori in questione, dai quali – come si evince, appunto, dai documenti nn. 14 e 15, che riportano i dati ufficiali dei registri tenuti presso il Centro elaborazione dati della Motorizzazione – sarebbe derivato un pesante calo del numero di revisioni svolte annualmente dalla ricorrente, con conseguente dimostrazione di quella “ incidenza delle autorizzazioni rilasciate sugli utili ricavati dall’attività di revisione veicoli da lui svolta ” che a dire del Giudice di prime cure sarebbe stata determinante ai fini dell’ammissibilità del ricorso, ma che in sentenza è stata dichiarata non provata.

6.3. Prosegue l’appellante affermando che il TAR ha ritenuto che, onde dimostrare la propria legittimazione ad agire, il ricorrente avrebbe dovuto darsi carico anche di provare la diretta ed immediata interferenza delle nuove attività contestate con la propria attività preesistente. Ciò sul presupposto che l’attività di revisione di veicoli a motore esercitata dalla Ditta ricorrente sia un’attività di tipo artigianale di non grandi dimensioni (tipo officina meccanica), in relazione alla quale le pronunce giurisprudenziali ritengono non sufficiente la dimostrazione della mera vicinitas intesa in senso commerciale.

6.3.1. I centri di revisione di veicoli a motore non possono essere in alcun modo equiparati alle attività artigianali in quanto presentano caratteristiche del tutto differenti. L’attività di verifica e controllo per le revisioni deve essere svolta in locali idonei e rispondenti alle prescrizioni tecniche previste dall’articolo 80 del Codice della Strada, il cui comma 9 statuisce che i titolari delle autorizzazioni amministrative di che trattasi devono essere dotati di “ attrezzature e di locali idonei al corretto esercizio delle attività di verifica e controllo per le revisioni ”, con le caratteristiche fissate nel dettaglio dal Regolamento recante norme sulla revisione generale periodica dei veicoli a motore e loro rimorchi di cui al decreto 6 agosto 1998, n. 408 del Ministero dei Trasporti, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 278 del 27 novembre 1998.

6.3.2. Sarebbe erronea la decisione impugnata laddove afferma che nella fattispecie in esame l’interesse ad opporsi all’apertura di altri centri di revisione non può essere dimostrato sulla base della sola “ vicinitas ” intesa in senso commerciale, poiché l’attività di cui si tratta sarebbe un’attività di tipo artigianale (il Giudice di primo grado fa un’esplicita equiparazione tra il centro di revisione e l’officina meccanica) e nulla avrebbe a che vedere con le grandi strutture commerciali che hanno capacità di attrarre clientela anche da zone molto distanti.

6.3.3. Posto che nella vicenda in esame i due nuovi centri si trovano rispettivamente ad una distanza di 2 km (Nuova Garda S.r.l.) e di 7 km (Consorzio CRAM) rispetto al centro Autovillage, non vi sarebbe dubbio che gli stessi attingano alla medesima clientela che prima della loro apertura si rivolgeva alla Ditta esponente. Aspetto, questo, che non avrebbe dovuto lasciare alcun dubbio circa la legittimazione della ditta Autovillage di Ciesco Carmine ad impugnare i provvedimenti autorizzatori di che trattasi.

6.4. In ogni caso, la sentenza impugnata risulterebbe contraddittoria (e quindi erronea) per avere omesso l’esame e la considerazione di quegli aspetti che la stessa sentenza ha declinato in via di principio.

6.4.1. Qualora fossero state analizzate le caratteristiche specifiche dell’attività di revisione, nel giudizio di primo grado sarebbe emerso che per le rigorose dimensioni dei locali, per la periodicità biennale dell’attività espletata, per la particolare natura della clientela cui si rivolge, il centro di controllo ricorrente attinge ad un bacino di utenza che certamente si estende a tutta la zona della Valsusa e che l’autorizzazione di altri centri nella stessa zona determina ex se il calo degli accessi a quello della Ditta ricorrente, con conseguente pacifica dimostrazione di legittimazione ed interesse ad agire in capo al ricorrente.

7. Il motivo è infondato e la sentenza impugnata va integralmente confermata.

7.1. Con riferimento alla peculiare declinazione della vicinitas , laddove la controversia investa un titolo edilizio o un altro titolo abilitativo funzionale all'avvio di una nuova attività economica, la giurisprudenza ha affermato che, il criterio dello stabile collegamento territoriale, che deve legare il ricorrente all'area di operatività del controinteressato per poterne qualificare la posizione processuale e conseguentemente il diritto di azione, deve essere riguardato in un’ottica più ampia rispetto a quella usuale: il concetto di vicinitas nella contestazione di una struttura imprenditoriale si identifica nella nozione di stesso bacino d'utenza della concorrente, tale da poter oggettivamente determinare un apprezzabile calo del volume d'affari (tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. IV, 1 giugno 2018 n. 3316, Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 marzo 2022 n. 2268).

7.2. Nell’ambito delle attività commerciali la nozione di vicinitas , è intesa come bacino di utenza –consumo. Esso postula la necessità per il ricorrente di dimostrare il pregiudizio derivante dalla realizzazione dell'intervento assentito e cioè in quale misura il provvedimento impugnato incida sulla posizione sostanziale dedotta in giudizio, determinandone una lesione effettiva, immediata ed attuale.

7.3. Si tratta della dimostrazione effettiva del pregiudizio non certo basata su affermazioni generiche. Occorre tenere presente che la nozione di “bacino d’utenza” si utilizza in vari ambiti. Per esempio l’ambito della fruizione dei servizi in generale, quello della la mobilità degli utenti nell’ambito sanitario, quello della clientela potenziale in ambito commerciale, e così avanti. Nell’ampia letteratura sul marketing si discorre ormai in modo univoco di un’area di attrazione raggiungibile partendo da un punto prefissato rispetto all’area di competenza (il calcolo usuale è quello degli assi stradali).

7.4. Al di là di generiche affermazioni dell’appellante, nel caso qui esaminato difetta del tutto la prova che la riduzione del numero delle revisioni (di Autovillage) sia da attribuire alla concorrenza degli altri due centri autorizzati, che sono peraltro situati in comuni diversi rispetto a quello in cui opera il sig. Ciesco.

7.5. E’ da condividere quanto afferma la difesa della Città Metropolitana di Torino (pagina 14 della memoria di costituzione depositata il 15 aprile 2019) e cioè che in assenza di idonee prove circa l'effettiva interferenza tra l'attività di revisioni di Autovillage con quella degli altri due centri autorizzati, una eventuale presunzione di interesse a ricorrere sotto il profilo della vicinitas potrebbe porsi solo a fronte dell'apertura di una nuova struttura di rilevanti dimensioni, che per sua natura possa attrarre l'utenza anche da aree molto distanti. Così come è da condividere l’affermazione (pagina 15 della memoria di costituzione depositata il 15 aprile 2019) secondo cui il ragionamento svolto dal TAR sulla vicinitas contrappone la grande struttura di vendita rispetto a un'attività di dimensioni più modeste, nella quale siano occupati un numero di addetti dell'ordine della decina di persone, come nel caso delle officine di revisione.

7.6. Va ancora osservato che:

a) il documento 15 produzioni in primo grado sul quale l’appellante appunta particolarmente la propria attenzione è stato depositato tardivamente ed era stato richiesto con email del 22 giugno 2018;
lo stesso è a dirsi per il documento 14, ugualmente tardivo;

b) non va dimenticato che compete al ricorrente offrire prova dei fatti posti a fondamento della propria domanda, e in specie delle circostanze da cui discende l'illegittimità del provvedimento (Consiglio di Stato sez. V, 1° giugno 2023, n. 5438);

c) è vero che nel processo amministrativo vige il principio dispositivo con metodo acquisitivo, potendo il giudice amministrativo contribuire all'acquisizione delle prove in giudizio, in base delle richieste del ricorrente che introduca anche elementi parziali a suffragio dell'essenza della prova e della sua rilevanza in giudizio (Consiglio di Stato sez. VI, 22 giugno 2022, n. 5146);
è tuttavia da considerare che incombe sulla parte che agisce in giudizio l'onere di indicare e provare specificamente i fatti posti a base delle pretese avanzate, in base al principio generale, applicabile anche al processo amministrativo, dagli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c.;
in mancanza di una prova compiuta a fondamento delle proprie pretese, il ricorrente dovrebbe soddisfare quanto meno un principio di prova perché il giudice possa esercitare i propri poteri istruttori (Consiglio di Stato sez. VI, 21 giugno 2022, n. 5090), principio di prova che qui manca del tutto, come correttamente rilevato dal primo Giudice.

8. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese del grado di giudizio vista l’assoluta particolarità delle questioni sottoposte al Collegio possono essere compensate tra le parti in causa.