Pubblicato il 15/07/2019

N. 04951/2019REG.PROV.COLL.

N. 08947/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8947 del 2017, proposto dalla Regione del Veneto, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A M, E Z ed E M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato A M in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;

contro

la Ever Energy s.p.a. (succeduta alla Euganea Energia s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato E S, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato E S in Roma, via Sardegna, n. 14;

nei confronti

del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro pro tempore , e del Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, n. 11299/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale della Ever Energy s.p.a.;

visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2019 il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti l’avvocato Luigi Manzi, su delega dichiarata dell’avvocato A M, e l’avvocato Daniele Villa, su delega dichiarata dell’avvocato E S, nonché l’avvocato dello Stato Lorenza Vignato;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla pretesa risarcitoria di un danno da ritardo mero, cagionato ad un’impresa da una pluralità di pubbliche amministrazioni.

1.1. La Ever Energy s.p.a. (succeduta alla Euganea Energia s.p.a.) avviò nel 2002 un complesso iter amministrativo coinvolgente sia la Regione Veneto che l’amministrazione statale e finalizzato alla costruzione di una sottostazione di una centrale elettrica nel Comune di Montecchio Maggiore e delle relative opere di collegamento alla rete elettrica.

Con decreto della Giunta regionale del Veneto n. 4277 del 22 dicembre 2004 è stata disposta la sospensione, fino al 31 dicembre 2015, delle attività istruttorie della Commissione regionale per le valutazioni d’impatto ambientale in corso per le centrali elettriche da realizzarsi nel territorio veneto, con conseguente sospensione del procedimento avviato dalla Ever Energy s.p.a..

1.2. Avverso tale provvedimento, la società ha proposto il ricorso n. 478 del 2005 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, che, con la sentenza n. 1857/2009, lo ha accolto, rigettando, tuttavia, la domanda risarcitoria, in quanto generica e non provata;
tale statuizione non è stata impugnata e, pertanto, è passata in giudicato.

1.3. Il procedimento amministrativo si è concluso con il parere della Commissione regionale per le valutazioni d’impatto ambientale n. 157 del 9 maggio 2007 di non compatibilità ambientale del progetto, recepito dalla Giunta regionale del Veneto con decreto n. 1991 del 3 luglio 2007.

2. Con il ricorso di primo grado n. 4402 del 2010 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Ever Energy s.p.a. ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nella conclusione del procedimento, nei confronti della Regione Veneto, del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, quantificati in complessivi euro 6.471.610.

Si sono costituite nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso, sia la Regione Veneto che le amministrazioni statali.

3. Con l’impugnata sentenza n. 11299 del 13 novembre 2017, il T.a.r. per il Lazio, sezione terza, ha accolto la domanda risarcitoria, condannando rispettivamente le amministrazioni statali e la Regione Veneto al pagamento in favore della parte privata delle somme di euro 60.000 e di euro 20.000, oltre le spese di lite.

4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 18 settembre 2018 e 1° ottobre 2018 – la Regione Veneto ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando i seguenti tre motivi:

a) sulla domanda di risarcimento vi sarebbe già un giudicato sfavorevole alla società;

b) non sussisterebbe l’astratta ammissibilità di un danno da ritardo in presenza di un provvedimento sfavorevole del privato;

c) vi sarebbe una violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in quanto il T.a.r. motu proprio avrebbe effettuato una valutazione equitativa e, in ogni caso, il quantum sarebbe eccessivo.

5. Il Ministero dello sviluppo economico ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare si sono costituiti in giudizio ed hanno proposto appello incidentale, con cui hanno dedotto che non sarebbe configurabile un risarcimento da ritardo nel caso di provvedimento finale legittimo e che, in ogni caso, il quantum liquidato in primo grado sarebbe eccessivo.

6. La società si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto degli avversi appelli e formulando appello incidentale, con cui ha contestato il quantum liquidato dal T.a.r. nella parte in cui le ha riconosciuto un ristoro di euro 80.000 invece che di euro 6.471.610.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 febbraio 2019.

8. L’appello principale della Regione Veneto e quello incidentale delle amministrazioni statali sono fondati e devono essere accolti alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e diritto.

9. Il primo motivo dell’appello principale è infondato, poiché il primo giudicato riguarda il danno da provvedimento di sospensione che impinge sul ritardo, mentre il presente giudizio verte sul danno da ritardo e comunque riguarda un periodo di tempo più ampio.

10. Il secondo motivo dell’appello principale ed il primo motivo dell’appello incidentale delle amministrazioni statali, il cui accoglimento assorbe i restanti motivi inerenti al quantum , sono fondati.

Il Collegio, invero, non condivide quanto affermato dal T.a.r. per cui << la fissazione di un termine procedimentale di durata massima, con evidenti finalità acceleratorie, ancorché non perentorio (e dunque, al di là della persistenza o meno del potere di provvedere in capo all’amministrazione inadempiente), comporta la qualificazione come inadempimento del fatto stesso dell’inutile spirare di tale termine, posto a presidio della certezza dei tempi dell’azione amministrativa, qualora sull’istanza della parte non sia stato adottato un provvedimento entro il termine di conclusione del procedimento fissato dalla disciplina normativa (o comunque entro un congruo lasso di tempo successivo a tale scadenza) >>
e ritiene di non doversi discostare dal prevalente orientamento giurisprudenziale per cui non è ammissibile in subiecta materia il risarcimento di un danno da ritardo mero, così come sancito dalla nota pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 7/2005.

Al riguardo il Consiglio di Stato ha precisato che: << non è risarcibile il danno da mero ritardo, ma quello da impedimento, caratterizzato dal fatto che la tardiva adozione del provvedimento impedisce di conseguire tempestivamente il bene della vita che spetta. È stato infatti ritenuto che il sistema di tutela degli interessi pretensivi consente la riparazione per equivalente solo allorché l’interesse pretensivo, incapace di trovare realizzazione con l’atto, in congiunzione con l’interesse pubblico, assuma a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali;
conseguentemente non vi è spazio per il risarcimento quando i provvedimenti adottati in ritardo siano di carattere negativo per colui che ne ha presentato l’istanza >>
(Cons. Stato, sezione V, sentenza 18 ottobre 2016, n. 4346);
più di recente è stato ribadito che: << il risarcimento di tale danno [da ritardo] , quando riguarda un interesse legittimo pretensivo, implica una valutazione concernente la spettanza effettiva del bene della vita (e non, come nella specie, il riesame sull'eventuale spettanza) e, quindi, è subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata fin dall'inizio ad un esito favorevole ed all’attribuzione definitiva del bene stesso, onde di per sé solo non è di per sé risarcibile il danno da mero ritardo >>
(Cons. Stato, sezione VI, sentenza 27 maggio 2019, n. 3440).

Inoltre questa Sezione si è già espressa nel senso che: << - il risarcimento del danno da ritardo, relativo a un interesse legittimo pretensivo, implica una valutazione sulla spettanza del bene della vita;
di conseguenza, deve essere subordinato, tra l'altro, anche alla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e quindi, appunto, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2015, n. 4712;
sez. IV, 23 giugno 2017, n. 3068;
sulla sostanziale spettanza del bene quale necessario presupposto per la nascita dell’obbligazione risarcitoria a fronte di un interesse pretensivo leso, in termini generali, Cons. Stato, sez. IV, 14 giugno 2018, n. 3657);

- non è di per sé risarcibile il danno da mero ritardo (Cons. Stato, n. 3068/2017, cit., secondo cui neppure l’entrata in vigore dell’art. 2 bis della L. n. 241 del 1990, peraltro inapplicabile ratione temporis alla vicenda controversa, ha elevato a bene della vita – suscettibile di autonoma protezione mediante il risarcimento del danno – l’interesse procedimentale al rispetto dei termini dell’azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell’interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato) >>
(Cons. Stato, sezione IV, sentenza 12 luglio 2018, n. 4260).

Ne discende l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha riconosciuto la risarcibilità del danno da ritardo mero.

10.1. Peraltro, si deve considerare la particolare complessità del procedimento attivato dalla società appellata;
le amministrazioni interessate, infatti, hanno nel corso del tempo emanato i vari atti infraprocedimentali, che esigevano le adeguate e complesse attività istruttorie.

Dall’esame complessivo delle varie fasi del procedimento, e degli atti di volta in volta emessi, non emergono profili tali da indurre a ravvisare alcuna rimproverabilità delle pubbliche amministrazioni.

In proposito non può non evidenziarsi che si è trattato di un procedimento complesso, in cui hanno interagito sia l’amministrazione regionale che i Ministeri dell’ambiente e dello sviluppo economico, e che nel corso delle varie fasi dell’istruttoria sono stati acquisiti anche i pareri del Ministero dei beni e delle attività culturali, della Provincia di Vicenza, e dell’Autorità di bacino dei fiumi Isonzo, Livenza, Tagliamento, Piave e Brenta-Bacchiglione

Inoltre vi sono state svariate interruzioni procedimentali volte a consentire alla parte privata di effettuare integrazioni documentali e progettuali;
in particolare la società ha fornito i seguenti atti integrativi tramite note acquisite dalla Regione Veneto: il 2 agosto 2002 con prot. n. 2734/46/00, l’11 febbraio 2003 con prot. n. 537/46/00, il 15 luglio 2003 con prot. n. 2846/46/00, il 2 settembre 2004 con prot. n. 523892/46/01, il 31 maggio 2006 con prot. n. 336121/45/07 e il 19 luglio 2006 con prot. n. 431423/45.07.

Va rilevato, infine, che le spese di progettazione sostenute dalla società rientrano nel normale rischio d’impresa, posto che non vi era certezza circa l’ottenimento dell’autorizzazione all’opera – che, invero, poi è stata negata – e che la parte privata non ha rappresentato alle amministrazioni coinvolte, durante l’ iter procedimentale, specifici pregiudizi economici derivanti dalla non evitabile complessa attività istruttoria.

11. In conclusione l’appello principale della Regione Veneto e quello incidentale delle amministrazioni statali devono essere accolti, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado.

12. L’accoglimento degli appelli delle amministrazioni ed il conseguente rigetto dell’ an della pretesa risarcitoria rendono improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse l’appello incidentale sul quantum proposto dalla parte privata.

13. In applicazione del principio della soccombenza, all’accoglimento degli appelli delle amministrazioni segue la condanna della Ever Energy s.p.a. al pagamento in favore delle parti pubbliche delle spese di lite del doppio grado di giudizio, che, tenuto conto dei parametri stabiliti dal D.M. 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, c.p.a., si liquidano in complessivi euro 5.000 (cinquemila/00) per il Ministero dello sviluppo economico ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e in euro 10.000 (diecimila/00) per la Regione Veneto, il tutto oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).