Pubblicato il 13/06/2024

N. 05315/2024REG.PROV.COLL.

N. 04130/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4130 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da Agenzia Marittima Cap. F. Iannaccone s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato F C in Roma, via G.P. da Palestrina, 47;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato T C, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina, Sezione Prima, n. 377/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 marzo 2024 il Cons. V P ed uditi per le parti gli avvocati Zazza e Chieppa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, l’Agenzia Maritima Cap. F. Iannaccone s.r.l., titolare della concessione demaniale marittima n. 61 reg. e n. 1732 rep. del 15 novembre 2006,

rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Gaeta, per occupare una zona demaniale marittima della superficie di mq. 13 nel Porto di Formia allo scopo di tenere una parte di fabbricato di proprietà dello Stato adibito a biglietteria, impugnava il provvedimento con il quale la Regione Lazio ordinava lo sgombero del detto immobile, alla luce di tre presupposti:

- l’intervenuta scadenza, il 31 dicembre 2017, del titolo concessorio, stante il compimento dell’ultima proroga legale in base a quanto previsto dalla l. n. 19 del 2017;

- la condizione di inutilizzo, da circa un anno, del bene demaniale, come attestato dai verbali di

sopralluogo in data 23 aprile 2018 e 16 novembre 2018;

- la difformità dell’attività svolta nei locali rispetto a quanto previsto nel titolo concessorio, a suo tempo rilasciato per lo svolgimento del servizio biglietteria per le navi Caremar adibite al

servizio di trasporto pubblico per le isole pontine.

Il ricorso era affidato a tre motivi di impugnazione, con i quali veniva lamentata la violazione di legge e l’eccesso di potere.

In particolare, la ricorrente sosteneva che la propria concessione avesse finalità turistico-ricreative, ragion per cui si sarebbe prorogata sino al 2020, in ragione di quanto previsto dall’art. 1, comma 18 della l. n. 194 del 2009: diversamente dunque da quanto ritenuto dall’amministrazione regionale, che avrebbe erroneamente applicato al caso in esame la disciplina della l. n. 125 del 2015, non potrebbe esservi alcun dubbio in ordine alle finalità turistico/ricreative della concessione demaniale di cui trattasi.

L’attività di biglietteria, in particolare, sarebbe stata una attività economica organizzata per l’intermediazione e la gestione di servizi turistici (in quanto funzionale al trasporto turistico), ai sensi dell’art. 4 d.lgs, n. 79 del 2011 ( Codice del turismo ).

Tale conclusione avrebbe trovato ulteriore conforto nella previsione dell’art. 1, comma 683, l. n. 145 del 2018, la quale aveva ha prorogato tutte le concessioni demaniali previste dall’art. 1 del d.l. n. 400 del 1993, vigenti alla data di entrata in vigore del d.l. 31 dicembre 2009, n. 194 (dunque anche quelle in precedenza escluse dai regimi di proroga), sino al 31 dicembre 2034.

Costituitasi in giudizio, la Regione Lazio concludeva per l’infondatezza del gravame, chiedendo che fosse respinto.

Con sentenza 19 ottobre 2020, n. 377, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione l’Agenzia Marittima Cap. F. Iannaccone s.r.l. interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Erroneità dell’impugnato pronunciamento: titolarità della concessione .

2) Erroneità dell’impugnato pronunciamento: oggetto della concessione .

3) Riproposizione di motivo di censura non considerato dal TAR: in ordine al presunto mancato utilizzo e/o all’uso difforme dell’area in concessione .

Costituitasi in giudizio, la Regione Lazio insisteva per l’infondatezza dell’appello, chiedendo che fosse respinto.

Nelle more del giudizio, il Comune di Formia, divenuto nel frattempo attributario delle potestà demaniali marittime sulle aree portuali ex art. 7, l.r. Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, con nota prot. 51392 del 20 novembre 2020 chiedeva all’appellante elementi per determinare il canone concessorio e la polizza fideiussoria ex art. 17 Cod. nav.;
quindi, con successiva determinazione n. 2261 del 20 dicembre 2020 in un primo momento sembrava riconoscere che la concessione di cui trattasi fosse soggetta alla proroga di cui all’art. 1, commi 682 e 683 l. n. 145 del 2018.

Peraltro, con l’ulteriore nota prot. 49451 del 16 settembre 2022, disponeva il rilascio del bene demaniale in questione (in esecuzione dell’ordinanza di sgombero della Regione Lazio prot. n. 113448 del 12 febbraio 2019) per il giorno 28 ottobre 2022.

Seguiva la nota prot. 57287 del 21 ottobre 2022, con la quale veniva confermato il suddetto ordine di rilascio e, quindi, il verbale di ripresa in consegna prot. n. 58754 del 28 ottobre 2022, con cui il Comune definitivamente privava l’appellante del bene di cui trattasi.

Avverso tali provvedimenti l’Agenzia Marittima Cap. F. Iannaccone s.r.l. proponeva motivi aggiunti, contestandone i presunti profili di illegittimità propria e derivata (rispetto alle note della Regione Lazio prot. n. U.0808384 del 2018, n. U.0113504 del 2019 ed all’ordinanza regionale prot. U.0113448 del 2019).

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 14 marzo 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello viene contestato il ragionamento fondante il rigetto dell’introduttivo ricorso da parte del TAR, secondo cui, avendo la concessione ad oggetto “ lo svolgimento specifico del servizio di biglietteria per le navi Ca.re.mar in servizio di collegamento con le isole pontine ” ed essendo subentrata a quest’ultima società, nella gestione del servizio di collegamento con le isole pontine, la Laziomar s.p.a., la quale aveva affidato il proprio servizio di biglietteria a terzi, alla concessione dell’appellante non si sarebbero dovute applicare né le proroghe ope legis che ne avrebbero esteso la validità sino al 31 dicembre 2033, né avrebbe dovuto attivarsi il procedimento di decadenza ex art. 47 Cod. nav.

Invero, secondo il primo giudice la concessione dell’appellante, essendo stata rilasciata per il servizio di biglietteria, sarebbe cessata al 31 dicembre 2017, dal momento che la proroga ope legis di cui all’art. 1, comma 683, l. n. 145 del 2018 si applicherebbe solo alle concessioni turistiche ricreative di cui all’art. 1, lettere da a) ad f) del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400 (come convertito in legge n. 494 del 1993).

Deduce per contro l’appellante che, dovendosi ricondurre l’attività di biglietteria ad una delle tipologie individuate nel predetto decreto, la soluzione non potrebbe che cadere sui “ servizi di altra natura ” i quali, ai sensi dell’art. 1, lett. f), del d.l. n. 400 del 1993 costituiscono attività turistica ricreativa, per tale suscettibile di proroga legale.

Il motivo non può essere accolto.

Risulta dagli atti che la concessione demaniale marittima rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Gaeta all’Agenzia Marittima Cap. F. Iannaccone s.r.l. era finalizzata a tenere una parte di fabbricato di proprietà dello Stato di mq. 13,00 ad uso biglietteria per le navi CA.RE.MAR. (ora Laziomar), in servizio di collegamento con le Isole Pontine, per una durata di quarantotto mesi 48, con decorrenza dal 1° gennaio 2006 e scadenza il 31 dicembre 2009.

In quanto tale, correttamente detta concessione è stata assentita (strumentalmente) per lo svolgimento di un servizio pubblico – ossia quello di collegamento (per trasporto di persone e merci) con le isole Pontine – di talché non può essere fatta rientrare tra quelle aventi invece delle diverse finalità turistico-ricreative.

Ad essa andava pertanto applicato l’art. 1, comma 9, della l. n. 125 del 2015, nella parte in cui dispone che “ Le utilizzazioni delle aree del demanio marittimo per finalità diverse da quelle turistico-ricreative, di cantieristica navale, pesca ed acquacultura, in essere al 31/12/2013, sono prorogate fino alla definizione del procedimento di cui al comma 9-septiesdecies e, comunque, non oltre il 31/12/2016 […] ” e, quindi, l’art. 12, comma 2 della l. n. 19 del 2017, che ha aggiunto il comma 2- bis : “ […] all’art. 7, comma 9-duodevicies del D.L. n. 78/2015, convertito con modificazioni dalla L. n. 125/2015, sono aggiunte le parole “31/12/2017 […] ”.

Del resto, è persuasivo il rilievo dell’amministrazione regionale secondo cui il servizio di biglietteria non era funzionale e/o strumentale al trasporto turistico (espressione che neppure compare negli atti della procedura), bensì proprio al servizio pubblico di trasporto marittimo di persone e merci tra la terraferma e le isole Pontine.

A ciò aggiungasi – ad ulteriormente giustificare la pretesa di rilascio – il riscontrato inutilizzo dei locali da adibirsi a biglietteria (e dunque l’inesecuzione del relativo servizio, così come previsto nel titolo concessorio), come attestato nel corso di un sopralluogo effettuato congiuntamente, in data 23 aprile 2018, dall’Ufficio locale marittimo di Formia e dall’Area Porti della Regione Lazio (analogamente dicasi per l’ulteriore accertamento, in data 16 novembre 2018, svolto dall’Ufficio locale marittimo di Formia).

Con il secondo motivo di appello la sentenza di primo grado viene invece impugnata per non aver distinto tra la titolarità della concessione e l’oggetto della stessa, per di più equivocando in merito a quest’ultimo.

Al riguardo, muovendo dal duplice presupposto:

- che la concessione non era stata rilasciata alla Ca.re.mar o alla Laziomar, bensì all’appellante;

- che il rapporto tra titolare della concessione (l’appellante) e la Caremar/Laziomar era un rapporto squisitamente privatistico (non pubblicistico) regolato da contratti di diritto comune;

obietta l’appellante che non sarebbe chiara la ragione per cui il venir meno del rapporto privatistico sottostante abbia potuto incidere su una concessione, se non attraverso il procedimento di decadenza ex art. 47 Cod. nav., unica sede nella quale avrebbero potuto essere contemperati gli interessi pubblici e quelli privati coinvolti.

Del resto, deduce l’appellante, nonostante la cessazione dei rapporti privatistici con la Laziomar l’Agenzia Marittima Cap. F. Iannaccone s.r.l. avrebbe continuato a svolgere la sua attività di biglietteria per le isole Pontine, svolgendo altresì servizi per le compagnie di navigazione.

Neppure questo motivo può essere accolto.

E’ circostanza pacifica, in quanto riconosciuta in primis dall’appellante, che il bene immobile sia stato utilizzato in modo difforme rispetto a quanto ufficialmente assentito in concessione, ossia per svolgervi il servizio di biglietteria marittima solo ed esclusivamente in favore della Laziomar s.p.a.

Il mancato utilizzo del compendio immobiliare ad uso biglietteria – riscontrato anche da Laziomar s.p.a. con nota acquisita al protocollo regionale con il n. 9841 dell’8 gennaio 2019è stato inoltre confermato dall’Ufficio locale marittimo di Formia, nell’esercizio delle sue funzioni ispettive istituzionali;
a sua volta, anche la Laziomar s.p.a. aveva segnalato il mancato utilizzo del locale ad uso biglietteria, con nota.

La stessa appellante, del resto, conferma il proprio utilizzo del compendio immobiliare con modalità difformi da quanto assentito nell’atto di concessione (come già detto, il servizio di biglietteria esclusivamente per conto della Laziomar s.p.a.), indicando nel proprio atto di significazione e diffida del dicembre 2018 di svolgere la propria attività per soggetti diversi da quelli per cui era stato a suo tempo rilasciato il titolo.

Del resto, come bene evidenzia l’amministrazione appellata, oggetto della concessione non era il servizio di biglietteria, bensì il bene assentito, ossia il fabbricato di mq. 13,00 di proprietà dello Stato.

Quanto infine al profilo di censura secondo cui il venir meno del rapporto privatistico tra l’appellante e la Laziomar s.p.a. non avrebbe potuto incidere sulla concessione se non attraverso il procedimento di decadenza ex art. 47 Cod. nav., va rilevato come, essendo pacificamente scaduto il titolo concessorio in data 31 dicembre 2017 (non trattandosi, come detto, di concessione con finalità turistico-ricreative prorogate), non poteva trovare applicazione la procedura di cui all’art. 47 Cod. nav. ( decadenza della concessione ), dal momento che perché il procedimento di decadenza non può che operare su concessioni in corso di validità.

Per le ragioni di cui sopra va respinto anche il terzo motivo di appello.

Con tale mezzo di gravame viene riproposto un profilo di censura che non sarebbe stato (adeguatamente) esaminato dal giudice di primo grado, deducendo l’appellante che nel caso di specie non potrebbe parlarsi né di inutilizzo del bene assentito in concessione, né di utilizzo dello stesso per finalità diverse da quelle presupposte dall’atto di concessione medesimo, emergendo dagli atti di causa che anche successivamente alla cessazione del rapporto con Laziomar s.p.a., l’Agenzia Marittima Cap. F. Iannaccone s.r.l. aveva continuato a svolgere la propria attività di biglietteria, oltre che servizi per diverse compagnie di navigazione.

Tale circostanza, peraltro, lungi dal comprovare la correttezza dell’operato dell’appellante e la sussistenza dei presupposti per rientrare nel regime delle proroghe ex lege garantite ai gestori di servizi turistici, altro non conferma che l’utilizzo della concessione con modalità e per finalità diverse da quelle (vincolanti) per le quali la stessa era stata assentita.

La reiezione dei motivi di appello determina altresì quella dei motivi aggiunti proposti dal medesimo appellante, in primis quanto alla presunta invalidità derivata dei provvedimenti adottati dal Comune di Formia in esecuzione dell’ordinanza di sgombero della Regione Lazio, ordinanza da ritenersi però legittima in ragione delle considerazioni che precedono.

Quanto infine ai vizi cd. “propri” dei medesimi provvedimenti comunali, per non aver riconosciuto l’automatica operatività della proroga ex lege (ancorché illegittima) della concessione demaniale marittima al 31 dicembre 2023, vale quanto rilevato in precedenza circa l’inoperatività, nel caso di specie, dell’istituto della proroga.

L’appello ed i motivi aggiunti vanno dunque respinti. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.