Pubblicato il 01/08/2023

N. 07461/2023REG.PROV.COLL.

N. 01924/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1924 del 2022, proposto da Comune di Manduria, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato D B, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. E Vergine in Roma, via Pineta Sacchetti 182;

contro

L D, C C e C C C, rappresentate e difese dagli avvocati A E C e M L A, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Edilia Restauri S.r.l., G.A.L. Terre del Primitivo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (sezione prima) n. 211 del 7 febbraio 2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle signore L D, C C e C C C;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2023 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla deliberazione n. 62 del 9 aprile 2020 della Commissione straordinaria presso il Comune di Manduria, nominata con d.P.R. del 27 aprile 2018, di approvazione del progetto esecutivo di un “Centro comunale di raccolta rifiuti differenziati in località San Pietro in Bevagna, frazione di Manduria”, da realizzare su di un'area di proprietà comunale catastalmente identificata al foglio n. 136, particella n. 142;

- dalla deliberazione n. 24 del 26 ottobre 2017 del Commissario prefettizio presso il Comune di Manduria, assunta con i poteri della Giunta comunale, di approvazione del progetto definitivo e da ogni altro atto comunque connesso, presupposto e consequenziale del procedimento.

2. Avverso tali atti le signore Digiacomo Liliana, Calò Cosima e Calò Clelia Carmine, proprietarie o utilizzatrici di civili abitazioni, adibite a residenze estive, immediatamente adiacenti al sito interessato dall’intervento progettato, hanno proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sulla base dei seguenti motivi:

a) eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, carenza istruttoria, illogicità manifesta, violazione del principio del giusto procedimento, violazione ed elusione della normativa urbanistica di zona, del principio del giusto e dell’art. 193 del decreto legislativo n. 152/2006;

b) eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto sotto altro profilo, carenza istruttoria sotto altro profilo;

c) eccesso di potere per irragionevolezza manifesta dell’azione amministrativa, contraddittorietà manifesta, carenza istruttoria sotto altro profilo;

d) eccesso di potere sotto altro profilo, violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e del principio del giusto procedimento sotto altro profilo.

3. Il T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, disattendendo le eccezioni preliminari di irricevibilità del ricorso per tardività formulate dal Comune e dalla Edilia Restauri s.r.l., ditta appaltatrice dei lavori progettati, ed affermando la sussistenza della legittimazione delle ricorrenti e dell’interesse all’impugnazione, con la sentenza n. 211 del 7 febbraio 2022 ha accolto il ricorso per “la carenza di idonea variante allo strumento urbanistico generale per contro necessaria ai fini dell’insediamento del centro raccolta rifiuti differenziati in questione in area classificata agricola dal vigente PRG del Comune di Manduria”, annullando le deliberazioni assunte al riguardo dal Comune e compensando le spese.

4. Tale pronuncia è stata impugnata dal Comune di Manduria, che ha affidato il suo appello a tre motivi così rubricati:

I - in via preliminare, violazione e falsa applicazione art. 45 c.p.a. in relazione al principio utilizzato per l’individuazione del dies a quo nel caso di specie;

II - violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della l. reg. Puglia n. 13/2001;

III – violazione e falsa applicazione dell’art. 54 e dell’art. 73 c.p.a., in relazione alla declaratoria di inutilizzabilità della documentazione depositata dal Comune di Manduria in data 18 novembre 2021.

5. Con il medesimo atto di appello il Comune ha, altresì, riproposto le difese e le eccezioni non esaminate dal T.a.r., insistendo per l’inammissibilità e, in ogni caso, per il rigetto del ricorso di primo grado.

6. Si sono costituite dinanzi al Consiglio di Stato le appellate, articolando ulteriormente le loro argomentazioni nella memoria depositata il 3 aprile 2023.

7. Il Comune di Manduria ha replicato in data 13 aprile 2023.

8. All’udienza del 4 maggio 2023 il Collegio ha rilevato d’ufficio il mancato rispetto da parte delle appellate del termine di cui all’art. 101 comma 2 c.p.a. per la riproposizione delle questioni oggetto del ricorso in primo grado, dichiarate assorbite dal T.a.r.

9. Nella stessa data la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Il Comune appellante ha, in primo luogo, lamentato l’erroneità della sentenza del T.a.r., nella parte in cui aveva ritenuto tempestivo il ricorso proposto in primo grado dalle odierne appellate, poiché, essendo in contestazione la realizzazione stessa dell’opera nell’area individuata e non semplicemente le sue modalità di costruzione, il termine di impugnazione sarebbe dovuto decorrere comunque dall’inizio dei lavori e non avrebbe potuto essere differito, quanto al dies a quo , all’esito dell’esercizio del diritto di accesso, avendo le proprietarie delle abitazioni vicine ai luoghi oggetto di causa avuto conoscenza del procedimento già dal dicembre 2020.

10.1. La mancata tempestiva impugnazione da parte delle originarie ricorrenti degli atti di approvazione del progetto definitivo (deliberazione del Commissario straordinario con poteri della Giunta comunale n. 24 del 26 ottobre 2017, impugnata solo insieme al progetto esecutivo, pubblicata all’Albo pretorio del Comune di Manduria al n. 2318 dal 26 ottobre 2017 al 10 novembre 2017) avrebbe, poi, determinato, in ogni caso, l’inammissibilità del ricorso avverso gli atti recanti la progettazione di livello successivo, qual era appunto il progetto esecutivo, approvato con deliberazione n. 62 del 9 aprile 2020 della Commissione straordinaria presso il Comune.

10.2. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, censurato la decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto illegittimi i provvedimenti adottati dal Comune perché non preceduti da una variante dello strumento urbanistico generale per l’insediamento del centro di raccolta rifiuti differenziati in area agricola, non considerando applicabile al caso di specie l’art. 16 della l. reg. Puglia n. 13 del 2001.

10.3. L’appellante ha, in particolare, evidenziato che “le isole ecologiche (ecopiazzole, centri di raccolta, ecostazioni, ecocentri…) non sono equiparabili ad una discarica … né ad aree destinate allo smaltimento o al definitivo stoccaggio dei rifiuti”, rappresentando “ un servizio generalizzato e necessario in ogni quartiere”, le cui strutture devono poter essere ubicate ovunque, se richiesto per il miglior funzionamento della raccolta differenziata, a prescindere dalla destinazione urbanistica delle singole aree.

10.4. Quanto alla pretesa mancata valutazione della compatibilità del centro di raccolta con il progetto di sentieristica del G.A.L. “Terre del Primitivo”, il Comune ha sottolineato che sia la Regione in sede di concessione del finanziamento, sia l’ente di gestione del Parco non avevano rilevato alcuna incompatibilità dell’intervento progettato con l’ambiente e con le iniziative turistiche e di valorizzazione del territorio già intraprese (valutazione espressa, tra l’altro, dall’ente di gestione del Parco con un parere ricompreso tra i documenti ritenuti tardivi dal T.a.r. e come tali ritenuti inammissibili al processo, ma, in realtà, solo successivamente acquisiti nella disponibilità del Comune stesso).

10.5. Con il terzo motivo l’appellante ha, infine, contestato specificamente il giudizio di inammissibilità emesso dal T.a.r. in relazione alla documentazione prodotta successivamente alla scadenza di cui all’art. 73 comma 1 c.p.a. e, in ogni caso, la valutazione di irrilevanza dei documenti stessi ai fini della decisione del ricorso.

11. A prescindere dall’esame delle riproposte eccezioni di difetto di legittimazione attiva delle originarie ricorrenti e di irricevibilità/inammissibilità del ricorso di primo grado per tardività o per mancata tempestiva impugnazione del provvedimento presupposto di approvazione del progetto definitivo, le censure svolte dal Comune appellante sono fondate e meritevoli di accoglimento in rapporto al principale profilo di merito della presente controversia, relativo alla affermazione da parte del T.a.r. dell’incompatibilità del progetto di ecocentro approvato dall’amministrazione con la destinazione agricola del fondo in questione e della necessità di una variante urbanistica ai fini della sua legittima realizzazione nell’area prescelta.

11.1. L’interpretazione della disciplina urbanistica fatta propria dal giudice di primo grado non può essere, infatti, condivisa, alla luce delle caratteristiche specifiche dell’opera da realizzare e del quadro fattuale e giuridico in cui essa va ad inserirsi.

11.2. Come osservato dal più recente indirizzo della giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Giust. Amm 27 aprile 2021 n. 377), l’ecocentro è, in verità, un'opera funzionale a un servizio pubblico necessario (raccolta dei rifiuti con modalità differenziata) che, proprio per essere efficiente, deve essere dislocata in diversi punti dell'intero tessuto del territorio cittadino.

11. 3. Trattandosi di un servizio generalizzato e necessario di ogni quartiere - e dunque da organizzare pervasivamente in ogni zona abitata - esso, quindi, non richiede una specifica destinazione urbanistica “a servizi” delle aree in cui sorgono le strutture che ne fanno parte, analogamente a quanto avviene per gli impianti del servizio elettrico, idrico o del gas, che devono operare in tutto il territorio comunale per servire capillarmente la comunità di riferimento e le cui strutture operative - strumentali al loro corretto funzionamento. Tali strutture vengono, dunque, generalmente ubicate ovunque ciò sia necessario, utile o comunque conveniente, senza che sia richiesta una specifica destinazione urbanistica delle zone interessate.

11.4. Pertanto, una volta che l'amministrazione abbia optato per la scelta - di politica ambientale e territoriale - di organizzare la raccolta mediante lo strumento del centro di raccolta differenziata e abbia deciso - esercitando i suoi poteri di governo del territorio comunale - di potenziare la rete di raccolta, grazie alla disponibilità di finanziamenti regionali, ubicando un nuovo ecocentro all'interno di un'area di sua proprietà, non può in alcun modo rilevare, ai fini della legittimità del provvedimento, che la zona non abbia la specifica destinazione “a servizi”, ma quella “agricola”, come nel caso di specie. Le opere in questione - mera conseguenza della scelta delle modalità di espletamento del servizio di igiene urbana e dell’esigenza di assicurare un efficace raccolta differenziata in un’area soggetta a grande afflusso turistico nella stagione balneare - non necessitano, dunque, come già rilevato, di una specifica destinazione urbanistica, fermo, in ogni caso, il rispetto di quanto prescritto dal decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio 8 aprile 2008 circa il fatto che “ il centro di raccolta deve essere allestito nel rispetto di tutte le norme vigenti in materia di tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente, nonché di sicurezza sul lavoro” e che “le operazioni eseguite non devono creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo o inconvenienti da rumori e odori”.

11.5. Alla luce delle considerazioni che precedono, esclusa un’incompatibilità in concreto del progetto dell’ecocentro rispetto alla destinazione agricola dell’area – in cui sono possibili “costruzioni a servizio dell’economia agricola, case coloniche, ville o villette residenziali (e)… in via eccezionale impianti produttivi legati all’utilizzazione del suolo” che comunque comportano anch’essi l’esigenza della raccolta differenziata dei rifiuti - e la necessità stessa di una variante, nessun rilievo può assumere nella presente controversia l’applicazione dell’art. 16 della legge regionale della Puglia 11 maggio 2001 n. 13, sulla cui corretta interpretazione le parti hanno a lungo argomentato nei loro scritti, sia nel corso del giudizio di primo grado, che in appello.

12. Parimenti non idonee a condurre all’annullamento degli atti impugnati in primo grado si rivelano, poi, anche le generiche deduzioni delle originarie ricorrenti circa il difetto di istruttoria e il carattere asseritamente ostativo alla realizzazione dell’intervento progettato attribuito alla presenza di progetti turistici già avviati nei luoghi di causa per la valorizzazione degli antichi sentieri e tratturi, poiché, in base ai documenti in atti, l’assetto complessivo della zona e la compatibilità ambientale del progetto risultano essere stati, comunque, oggetto di valutazione sia da parte dell’ente finanziatore che delle altre autorità comunque coinvolte nel procedimento.

13. Vista l’inammissibilità - rilevata dal Collegio all’udienza pubblica del 4 maggio 2023 - delle doglianze sugli ulteriori profili di illegittimità delle delibere impugnate originariamente formulate dalle odierne appellate e tardivamente riproposte dinanzi a questo Consiglio solo con memoria ex art. 73 c.p.a., depositata in data 3 aprile 2023, l’accoglimento del motivo di appello relativo alla compatibilità del progetto con la destinazione urbanistica dell’area e alla avvenuta considerazione anche degli aspetti turistico-ambientali della zona, conducendo già alla riforma della sentenza impugnata nel senso del rigetto dell’originario ricorso, rende superfluo l’esame dell’ultima censura formulata dal Comune di Manduria circa l’ammissibilità della documentazione prodotta in primo grado successivamente alla scadenza del termine di cui all’art. 73 c.p.a.

14. In conclusione, l’appello deve essere, dunque, accolto, con il rigetto, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso proposto in primo grado.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate, per il doppio grado, come in dispositivo.