N. 06899/2010 REG.DEC.

N. 02781/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 2781 del 2010, proposto da:
Codacons, rappresentato e difeso dall'avv. M R, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Naz.Le Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini N.73;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Aams - Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, rappresentati e difesi dall'Avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Lottomatica Videolot Rete Spa, rappresentato e difeso dagli avv.ti Piero D'Amelio, C M, con domicilio eletto presso Piero D'Amelio in Roma, via della Vite, 7;
Gamenet Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Marco Polizzi, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via Girolamo Da Carpi, 6;
Procura Generale Regionale della Corte dei Conti - Lazio, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II n. 01256/2009, resa tra le parti, concernente l’ accesso alla documentazione probante l’ammontare PREU versato ad AAMS in virtù della concessione per la gestione delle Newslot

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Aams - Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato e di Lottomatica Videolot Rete Spa e di Gamenet Spa e di Procura Generale Regionale della Corte dei Conti - Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 luglio 2010 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati M R, Piero D'Amelio, Marco Polizzi e Giulio Bacosi (Avv. Stato);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con istanza del 1 ottobre 2008 l’Associazione di consumatori Codacons chiedeva all’AAMS e al Ministero dell’Economia e delle Finanze di poter prendere visione ed estrarre copia di una serie di documenti riguardanti la concessione AAMS per la gestione della rete telematica delle Newslot , tra cui :

la documentazione probante l’ammontare PREU ( prelievo erariale unico) versato ad AAMS in virtù della concessione per la gestione delle Newslot antecedente al 2007;

tutta la documentazione da cui si rilevi l’ammontare versata ad AAMS a titolo di pagamento di penale relativamente alla predetta concessione;

tutta la documentazione probante l’ammontare PREU versato ad AAMS per la gestione della rete telematica delle Newslot successivamente al 2007;

tutta la documentazione da cui si rilevi l’ammontare versato ad AAMS a titolo di pagamento di penale relativamente alla medesima concessione;

tutti gli atti e documenti connessi.

Mentre l’intimato Ministero non rispondeva a quanto ad esso richiesto, l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato con atto prot.. n.2008 /45216 del 24/11/2008 adottato in riscontro della predetta istanza, consentiva la visione di una parte della documentazione richiesta, ma negava l’ostensione della documentazione indicata ai surriferiti punti a)-e).

In particolare, il diniego in questione veniva opposto sul rilievo che l’accesso richiesto era privo di un concreto e diretto interesse e quindi ingiustificato e che inoltre la visione della documentazione si sarebbe concretizzata in un controllo di tipo ispettivo sull’operato dell’Amministrazione , sconfinando in un sindacato sulla regolarità e trasparenza dell’attività.

Il Codacons impugnava ai sensi dell’art.25 della legge n.241/90 innanzi al TAR per il Lazio sia il silenzio-rifiuto che il provvedimento AAMS di diniego di accesso , deducendo la illegittimità di tali atti e comportamenti in quanto assunti in violazione delle disposizioni recate in tema di accesso dagli artt.22 e ss della legge n.241/90 come modificata dalla legge n.15/2005.

L’adito TAR con sentenza n.1256/2009 rigettava il ricorso , ritenendolo infondato.

Il Codacons ha impugnato tale sentenza, deducendo la erroneità e illegittimità delle rese statuizioni e prese conclusioni.

In particolare, l’appellante dopo aver affermato la sua legittimazione ad agire ai sensi e per gli effetti dell’art.25 della legge n.241/90 nonché la sussistenza di un suo concreto e diretto interesse ad esercitare il diritto di accesso, ha insistito sulla fondatezza della richiesta avanzata a fronte della quale l’Amministrazione ha opposto un diniego sicuramente ingiustificato.

Si sono costituite in giudizio per contrastare la pretesa del Condacons le Amministrazioni statali intimate .

Le Società concessionarie controinteressate pure costituitesi in giudizio hanno fatto rilevare la improcedibilità, inammissibilità e infondatezza del proposto appello.

All’odierna camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ferma restando la possibilità, in via generale, per il Codacons, di essere titolare., quale associazione esponenziale, di una posizione differenziata all’esercizio dell’actio ad exibendum (cfr. Cons Stato, Sez.VI, 11/1/2010, n.24 ) , nella specie si può prescindere dall’esame delle eccezioni di improcedibilità e inammissibilità dell’appello sollevate in dettaglio dalle parti resistenti, rivelandosi il gravame nel merito infondato.

L’istanza di accesso e la successiva proposizione del rimedio speciale ex art.25 legge n.241/90 hanno la loro ragion d’essere (come rilevabile sia dall’ iniziale richiesta di accesso e sia dal proposto ricorso ) in una motivazione che può così sintetizzarsi:

Nel luglio del 2007 AAMS avrebbe disposto una riforma delle concessioni riguardanti il gioco lecito mediante Newslot , ridimensionando fortemente il versamento del c.d. PREU ( prelievo erariale unico ) e , in particolare, il pagamento delle penali dovute per tale imposta.

Il ridimensionamento di tali entrate, ad avviso di Codacons , oltre a produrre danno erariale, influirebbe negativamente sul sistema di controllo volto ad assicurare il livello di sicurezza e di liceità del gioco in questione, di talchè, al fine garantire il giocatore –utente e di ottenere, più in generale idonee condizioni di legalità e trasparenza dell’attività in questione , si renderebbe indispensabile acquisire in visione la documentazione richiesta e illegittimamente negata .

Ora, avuto riguardo ai motivi posti a base della istanza dell’esercizio del diritto di accesso, la Sezione deve rilevare come in realtà l’Amministrazione dei Monopoli con l’atto di diniego qui in contestazione ha correttamente evidenziato l’insussistenza delle condiciones juris richieste dal legislatore, come elaborate dalla giurisprudenza, per potersi far luogo all’accoglibilità della richiesta di ostensione dei suindicati documenti amministrativi .

Va qui richiamato in primo luogo un preciso orientamento giurisprudenziale secondo il quale la titolarità di un interesse diffuso non giustifica un generalizzato diritto alla conoscenza della documentazione amministrativa inerente l’attività pubblicistica ( Cons Stato Sez. V 19/1/1999 n.45).

In particolare, il diritto di accesso è collegato ad un interesse concreto e sostanziale costituito dalla conoscenza degli atti volta a valutare la portata lesiva degli stessi ( in tal senso, Cons Stato, Sez.VI, 11/5/2007, n.2314).

Con specifico riferimento poi alla posizione del Codacons va pure rammentato l’arresto giurisprudenziale secondo cui gli atti dei quali si chiede l’ostensione devono avere una incidenza diretta e concreta sul rapporto di utenza. ( cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10/1/2004, n.127).

Orbene, non pare che nella specie sia rinvenibile il requisito della sussistenza di un interesse sostanziale e diretto alla conoscenza dei documenti richiesti nei sensi e per le finalità precisate dalla giurisprudenza e gli atti di cui si chiede di conoscere il contenuto oltreché ad essere rivolti solo ad una parte dei consumatori ( i giocatori ) non appaiono incidenti in maniera diretta ed immediata sugli interessi dei soggetti in nome e per conto dei quali il Codacons agisce.

Il punto fondamentale, invero è proprio quello relativo alla qualificazione e consistenza dell’interesse fatto valere dalla richiedente Associazione in relazione al contenuto dei documenti chiesti in visione, dovendosi, rilevare che l’interesse azionato non è tale da far meritare l’assenso al chiesto esercizio del diritto de quo, giacchè non riveste le connotazioni per le quali la legge tutela il diritto ad ottenere l’ostensibilità degli atti.

L’appellante, com’è noto, vuole conoscere i documenti riguardante il prelievo erariale unico perché teme una sorta di ricaduta negativa sull’attività di controllo che AAMS deve condurre sulle concessionarie del gioco, ma è evidente che non esiste un collegamento diretto tra gli atti di riscossione del tributo in parola e i compiti di controllo demandati, in via generale ed istituzionale alla stessa Amministrazione .

In altri termini non v’è alcun rapporto di causa –effetto tra il tributo versato e l’attività di verifica e controllo della legalità e legittimità dell’esercizio dei giochi da parte delle concessionarie per cui la conoscenza dei documenti richiesti non sarebbe satisfattiva dell’interesse strumentale a verificare una eventuale flessione dei controlli ( anche a voler ammettere per assurdo la concretezza di un siffatto interesse ) ma , in ogni caso, si risolverebbe solo in un mezzo per poter effettuare un ingiustificato, indifferenziato controllo sul rapporto concessorio gestito dall’AAMS

Ora, come più volte affermato da questo Consiglio di Stato, la disciplina sull’accesso è volta a tutelare solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo generico e generalizzato sull’attività dell’amministrazione , allo scopo di verificare la possibilità di eventuali, future lesioni della sfera dei privati (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5/10/2001, n.5291;
Sez.VI, n.2314 del 2007 ).

La non ammissibilità di un controllo come quello che verificherebbe in accoglimento della richiesta di accesso per cui è causa è agevolmente deducibile per almeno tre ordini di motivi:

il diritto di accesso ai documenti non si configura come una sorta di azione popolare, ad eccezione del peculiare settore dell’accesso ambientale, volta ad ottenere una verifica in via generale della trasparenza e legittimità dell’azione amministrativa ( cfr. Cons Stato, Sez. VI, 11/1/2010, n. 24, già citata);

sussiste, correlativamente all’esercizio del diritto alla conoscenza degli atti, la pretesa dell’Amministrazione a non subire intralci alla propria attività istituzionale, possibili in ragione della presentazione di istanze strumentali e/o dilatorie tali da produrre un appesantimento dell’azione amministrativa in contrasto con il canone fondamentale dell’efficienza ed efficacia dell’azione stessa di cui all’art.97 della Costituzione ( Cons. Stato, Sez. V, 21/8/2009, n.501;
Sez. IV, 21/5/2008, n.2422);

Consentire, nella specie, l’accesso ai documenti per cui è causa significherebbe ammettere , in via surrettizia, un’attività di controllo ex ante dell’attività amministrativa, mentre una siffatta verifica non può che avvenire nelle più appropriate sedi e con gli specifici strumenti di controllo da utilizzarsi in una fase successiva dei procedimenti amministrativi che contraddistinguono la gestione delle concessioni de quibus .

Le osservazioni sin qui svolte appaiono di per sé sufficienti giustificare legittimamente il diniego di accesso opposto all’appellante , ma ai fini in esame appare utile un’ultima annotazione dimostrativa di un ulteriore motivo di contenuto ostativo all’accoglimento della richiesta di accesso .

Non può trascurarsi, invero, che nella specie la chiesta ostensibilità attiene ad atti e procedimenti di accertamento, definizione e riscossione di un corrispettivo, il prelievo unico erariale ( PREU) , che ha natura sicuramente tributaria e che è connotato da una sua speciale disciplina, sicchè a tale specifica materia non appare applicabile la normativa di carattere generale introdotta dalla legge n.241/90.

Conclusivamente la pretesa fatta valere dall’appellante con la proposizione dell’azione ex art.25 della legge n.241/90 si appalesa infondata, meritando l’impugnata sentenza integrale conferma.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.