Pubblicato il 19/06/2020

N. 03922/2020REG.PROV.COLL.

N. 09743/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9743 del 2019, proposto dal Comitato “No Autostrada Valtrompia – Si Metrobus” nelle persone dei legali rappresentanti signori S A, Alberto Rizzinelli ed E C, rappresentati e difesi dall'avvocato P G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Provincia di Brescia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G D e M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Anas s.p.a., in persona del legale rappresentate pro tempore , il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dei Beni e le Attività Culturali, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei Ministri pro tempore , la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Cipe, l’A.T.I. Salc s.p.a. - Carena s.p.a., la Regione Lombardia, il Comune di Concesio, il Comune di Villa Carcina, il Comune di Sarezzo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede staccata di Brescia, Sezione prima, n. 739 del 13 agosto 2019, resa tra le parti, concernente il raccordo autostradale dalla A4 alla Valtrompia.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia, dell’Anas, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2020, svoltasi in video conferenza, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, il consigliere Nicola D'Angelo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar per la Lombardia, sede staccata di Brescia, ha respinto il ricorso proposto dal Comitato “No Autostrada Valtrompia – Sì Metrobus” (di seguito Comitato) per ottenere l’accertamento dell’inefficacia della Valutazione di Impatto Ambientale relativa al progetto di raccordo autostradale tra l’Autostrada A4 e la Valtrompia, rilasciata con decreto interministeriale n. 7724 del 22 ottobre 2002.

2. Nel ricorso introduttivo del giudizio il Comitato esponeva che il realizzando raccordo di collegamento, suddiviso in tre rami (un primo tratto dal casello autostradale di Ospitaletto sino a Concesio;
un secondo tratto da Concesio a Lumezzane, attraversando i Comuni di Villa Carcina e Sarezzo;
infine, un ulteriore segmento da Brescia a Concesio, sfruttando in parte il percorso già realizzato della tangenziale Ovest di Brescia), avrebbe generato pregiudizievoli conseguenze all’interno del già delicato quadro ambientale dell’area interessata dal tracciato. 3. In particolare, il Comitato, costituitosi sin dal 2015 per impedire la realizzazione dell’opera in progetto, evidenziava come la stessa avrebbe determinato la compromissione dei valori ambientali dell’area della Valtrompia, densamente urbanizzata e connotata da notevoli criticità geologiche ed idrogeologiche, incidendo altresì negativamente sulle residue attività agricole presenti. In punto di diritto parte ricorrente esponeva che la vicenda relativa all’infrastruttura stradale in questione era stata già esaminata dallo stesso Tar in un giudizio promosso dai Comuni di Collebeato e Gussago contro i Ministeri competenti, laddove con la pronuncia n. 859 del 2008 era stata accertata la decadenza, a partire dal 22 ottobre 2007, del decreto di V.I.A. n. 7724 del 22 ottobre 2002, per scadenza del termine quinquennale di efficacia stabilito dagli artt. 40, comma 4, e 26, comma 6, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (quest’ultima disposizione, come sostituita dall’art. 1, comma 3, del d.lgs. 16 gennaio 2008 n. 4).

4. A sostegno della inefficacia del decreto di V.I.A. parte ricorrente aggiungeva che, in ogni caso, la valutazione di impatto ambientale avrebbe potuto spiegare la propria efficacia unicamente entro il limite quinquennale, discendente dal sistema delineato dalla Direttiva 27 giugno 1985 n. 85/337/CEE, dalla Direttiva 13 dicembre 2011 n. 2011/92/UE e dalla Direttiva 16 aprile 2014 n. 2014/52/UE. Inoltre, la valutazione concretamente effettuata avrebbe riguardato l’impatto generato sull’ambiente da un’infrastruttura ontologicamente differente rispetto a quella che, nella fase di concretizzazione del progetto, era venuta a delinearsi. Ed infine che il contesto geografico di riferimento avrebbe progressivamente subito significative trasformazioni, sia in ragione del nuovo assetto della viabilità locale, sia dell’espansione dell’area residenziale e commerciale all’interno dei Comuni i cui territori erano interessati dal tracciato.

5. Il Tar di Bresci ha respinto il ricorso, ritenendo fondata l’eccezione di inammissibilità per litispendenza, essendo stato incardinato innanzi al Consiglio di Stato il giudizio di appello avverso la sentenza n. 1264 del 2017 emessa dal medesimo Tribunale, nell’ambito di un’azione precedentemente instaurata dallo stesso Comitato, nonché da Legambiente Lombardia, per l’ottemperanza alla sentenza irrevocabile n. 859 del 2008 e per l’accertamento del silenzio serbato dagli Enti competenti sulle richieste di reiterazione della V.I.A.

6. Ad avviso del Tar, entrambi i giudizi sarebbero connotati dai medesimi elementi essenziali, così che l’azione precedentemente instaurata, decisa in primo grado con una pronuncia di rigetto per irricevibilità e inammissibilità, avrebbe esaurito per il Comitato i rimedi giurisdizionali esperibili avverso il silenzio delle Amministrazioni coinvolte rispetto alle richieste di una nuova valutazione di impatto ambientale, nonché avverso l’inottemperanza alla sentenza n. 859 del 2008. 7. Riguardo a tale profilo, lo stesso Tribunale ha, peraltro, evidenziato come il Comitato non avrebbe potuto avvalersi della predetta pronuncia, poiché resa all’esito di un giudizio rispetto al quale esso era rimasto estraneo ed i cui effetti erano stati rinunciati dalle parti ricorrenti, con la conseguenza che tale pronuncia avrebbe integrato un mero precedente giurisprudenziale, senza che il ricorrente potesse invocarne l’autorità.

8. Pur fondando la propria pronuncia sulla riscontrata inammissibilità del gravame, il giudice di primo grado ha ritenuto di esaminare, in via subordinata, anche il merito della controversia.

Richiamandosi all’elaborazione giurisprudenziale della Corte di Giustizia in subiecta materia (C. Giust. Sez. VI 18 giugno 1998 C-81/96, Burgemeester en Wethouders ) e, segnatamente, al principio di certezza del diritto, il Tar si è discostato dal precedente approdo cui era giunto nel giudizio definito con la sentenza n. 859 del 2008 (nella sentenza impugnata è stata sottolinenata la preminente esigenza di certezza del diritto, che si sostanzia nella necessità di non ritardare situazioni già consolidate, consentirebbe di ritenere valida ed efficace la valutazione d’impatto ambientale dell’opera in questione).

9. La procedura di valutazione del raccordo di collegamento tra la A4 e la Valtrompia sarebbe infatti avvenuta nel rispetto della disciplina ratione temporis applicabile. L’opera, inoltre, sarebbe stata oggetto di un rinnovato giudizio positivo nel 2008, da parte della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale V.I.A.-V.A.S., presso il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Commissione Tecnica V.I.A.-V.A.S.), espressasi favorevolmente in ordine all’ottemperanza rispetto alle prescrizioni individuate attraverso il decreto di V.I.A. e la deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica n. 12 del 27 maggio 2004.

10. In particolare, il predetto giudizio positivo riguarderebbe due stralci funzionali dell’originario progetto, il primo relativo alla realizzazione del tratto Concesio-Sarezzo;
il secondo afferente all’ampliamento di un diverso tratto della S.P. 19.

11. Ulteriore conferma del consolidamento del decreto di V.I.A. andava tratto, ad avviso del giudice di prime cure, dall’art. 23 comma 21- quinquies del D.L. 1 luglio 2009 n. 78, che, integrando l’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato dall’art. 1 comma 3, del d.lgs. n. 4 del 2008, avrebbe dettato una norma di interpretazione autentica, stabilendo che il termine quinquennale di efficacia avrebbe dovuto applicarsi ai soli procedimenti avviati successivamente alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 4 del 2008.

12. Contro la predetta sentenza, il Comitato ha interposto appello ed ha formulato plurimi motivi di censura, così sintetizzabili:

-avrebbe errato il Tar nel considerare il ricorso quale mera reiterazione del giudizio di ottemperanza della sentenza n. 859 del 2008, precedentemente proposto;
diversa sarebbe, infatti, la natura dell’azione instaurata;

-avrebbe, altresì, errato il giudice di prime cure nel ritenere che la procedura di V.I.A. sia stata favorevolmente valutata da parte della Commissione Tecnica V.I.A.-V.A.S. Il giudizio sull’impatto ambientale del raccordo autostradale non potrebbe pertanto ritenersi validato, né il progetto confermato;

-il Tar, nel considerare ancora valida e produttiva di effetti la V.I.A. del 2002, avrebbe adottato una soluzione interpretativa in contrasto con l’evoluzione del diritto europeo in ordine alla valorizzazione delle attività di monitoraggio e controllo ambientale, discendente dalla direttiva 2014/52/UE;
tale soluzione si porrebbe, inoltre, in palese contraddizione rispetto alla disciplina interna che, nel recepimento della predetta direttiva, avrebbe confermato l’efficacia quinquennale della valutazione di impatto ambientale, salva la possibilità di accordare proroghe in forma specifica, ancorandole ad una valutazione in ordine alle peculiarità del caso concreto.

13. Si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello, l’Amministrazione provinciale resistente, l’Anas, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

14. La Provincia di Brescia, l’Anas e il Comitato appellante hanno poi depositato ulteriori memorie.

15. Nella camera di consiglio del 16 gennaio 2020 l’istanza di sospensione della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata abbinata al merito.

16. La causa è stata trattenuta in decisione, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, nell’udienza pubblica tenutasi in video conferenza il 23 aprile 2020.

17. Per una migliore comprensione della controversia è opportuno premettere una breve ricostruzione delle vicende che hanno caratterizzato il procedimento di realizzazione dell’infrastruttura stradale di cui si discute.

18. Il progettato raccordo di collegamento tra la A4 e la Valtrompia, delle cui caratteristiche si è detto in precedenza, otteneva con il decreto interministeriale n. 7724 del 22 ottobre 2002 favorevole valutazione di impatto ambientale con prescrizioni. I comuni di Gussago e Collebeato, interessati dal nuovo assetto della viabilità così predisposto, unitamente ad alcuni abitanti dei predetti territori, qualificatisi come proprietari di fondi sui quali l’opera avrebbe dovuto essere realizzata, con i ricorsi n.r.g. 293/2003, 294/2003, 427/2005, 449/2005, impugnavano:

-il Protocollo di intesa del 4 dicembre 1998, con il quale l’ANAS aveva proceduto all’affidamento della progettazione preliminare dell'opera alla società Autostrada di Brescia, Verona, Vicenza e Padova S.p.a.;

-il decreto di V.I.A. n. 7724 del 22 ottobre 2002;

-la deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica n. 12 del 27 maggio 2004 che inseriva l’opera nel programma delle infrastrutture c.d. strategiche, ai sensi della legge n. 443 del 2001, e approvava il progetto definitivo;

-i due bandi di gara pubblicati dall’ANAS, rispettivamente il 31 marzo 2006 e il 23 novembre 2007, per la realizzazione del primo lotto dell’opera, relativo al tratto Concesio - Sarezzo, tronco Ospitaletto - Concesio. Nel predetto giudizio spiegava intervento ad adiuvandum Legambiente Lombardia Onlus.

19. Riuniti i ricorsi, il Tar di Brescia dichiarava cessata l’efficacia del decreto di V.I.A., a far tempo dal 22 ottobre 2007, per scadenza del termine quinquennale dalla sua pubblicazione, sul presupposto dell’applicabilità, in via retroattiva, della disciplina introdotta dall'articolo 40, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, e dall’art. 26, comma 6, del medesimo decreto, come sostituito dall’art. 1, comma 3, del d.lgs. 16 gennaio 2008 n. 4, che fissa in cinque anni il termine entro il quale i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale devono essere realizzati. 20. Veniva conseguentemente annullato il bando di gara pubblicato dall'Anas il 23 novembre 2007 (sostitutivo del bando del 31 marzo 2006) per l'esecuzione dei lavori del primo lotto (tronco Ospitaletto-Sarezzo, tratto Concesio-Sarezzo), essendone venuto meno il fondamento giuridico, e si affermava la necessità di procedere ad una nuova valutazione dell’impatto ambientale.

21. La pronuncia motivava l’applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta sulla base del carattere intrinsecamente mutevole dei fattori sui quali, per espressa disposizione legislativa, la valutazione di impatto ambientale è chiamata a pronunciarsi. Così che, ad avviso del Tar, riconoscere l’efficacia illimitata nel tempo delle valutazioni effettuate, solo in ragione di un mero criterio temporale, perché rilasciate prima di una determinata data, avrebbe condotto ad uno svilimento della realtà su cui esse incidono, considerandola come una realtà statica, anziché intrinsecamente dinamica.

22. In data 19 dicembre 2008, i Comuni di Gussago e Collebeato, ricorrenti nel predetto giudizio, stipulavano tuttavia con la Provincia un accordo transattivo. Ad esso prestava adesione anche l’Anas. Ne rimaneva, invece, estranea Legambiente Lombardia. Nell’ambito di tale accordo gli Enti partecipanti dichiaravano di rinunciare ai ricorsi esperiti e agli effetti scaturenti dalla sentenza n. 859 del 2008, dal momento che i lavori del tronco Ospitaletto-Sarezzo, tratto Concesio-Sarezzo, il cui bando di gara era stato annullato, non coinvolgevano i rispettivi territori. 23. La successiva evoluzione della vicenda è stata caratterizzata da ulteriori contenziosi instaurati sulla procedura di gara, tra la società aggiudicataria dei lavori ATI Salc s.p.a. - Carena s.p.a. e l’Anas, in ordine all’adeguamento dei prezzi dell’appalto. Peraltro, nelle more del giudizio d’appello le parti hanno conseguito un accordo attraverso il quale il bilanciamento degli effetti discendenti dal ritardo nell’aggiudicazione è stato affidato ad un maccanismo di rivalutazione dei prezzi dell’appalto, ancorato agli indici Istat.

24. Ciò premesso, è opportuno muovere, da un punto di vista logico, dallo scrutinio delle eccezioni sollevate dall’Amministrazione resistente, posto che alcune di esse mirano al riconoscimento della carenza, in capo al ricorrente, dei necessari presupposti per l’esperimento dell’azione.

25. Nessuna delle censure esposte merita accoglimento. Innanzitutto, priva di pregio è la tesi secondo la quale il presente giudizio verterebbe in materia di procedure di affidamento di lavori pubblici. Il problema giuridico che viene in rilievo si pone, infatti, su un piano diverso e logicamente antecedente rispetto alla questione dell’affidamento dei lavori per la realizzazione dell’infrastruttura stradale di cui è causa. Ed invero, il petitum del giudizio consiste nell’accertamento in ordine all’esistenza di un valido ed efficace decreto di V.I.A. che consenta di qualificare favorevolmente il realizzando intervento, dal punto di vista dell’impatto generato sull’equilibrio ambientale della Valtrompia. Sicché il tema oggetto del giudizio deve essere tenuto distinto da quello relativo all’affidamento dei lavori, rispetto al quale costituisce un presupposto.

26. Né risulta fondato l’ulteriore assunto sostenuto dall’Amministrazione resistente, secondo cui il ricorso poggerebbe sulla pronuncia n. 859 del 2008 del Tar di Brescia. Anche tale rilievo è errato.

Nel gravame il Comitato ha evidenziato che l’accertamento richiesto allo stesso Tribunale è fondato sul considerevole lasso temporale intercorso dal momento in cui la valutazione è stata effettuata, con la conseguenza che si porrebbe l’esigenza di reiterare la predetta valutazione, esprimendo la precedente procedura conclusasi nel 2002 un giudizio non più attuale, perché non aderente alle mutate caratteristiche dell’area di riferimento.

27. Detta esigenza, secondo il Comitato, sarebbe resa ancor più evidente dalla circostanza che l’intervento originario avrebbe subito significative varianti, nelle successive fasi dell’ iter di programmazione, finendo per essere sostituito da una soluzione progettuale ontologicamente differente.

28. Non ha pregio, infine, l’eccezione in ordine alla carenza delle condizioni dell’azione, che dovrebbe condurre ad una statuizione preclusiva dell’esame sul merito della controversia. In proposito giova evidenziare come l’orientamento espresso nella recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria, n. 6 del 2020, abbia posto in luce la perdurante attualità della tesi secondo la quale gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori, oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen, 20 febbraio 2020, n. 6).

29. Al riguardo la giurisprudenza, proprio in materia ambientale, ha in più occasioni affermato come la legittimazione a ricorrere dei comitati debba essere apprezzata sulla base, non solo, del perseguimento, sancito in via statutaria e in modo non occasionale, di obiettivi di natura ambientale;
ma valutando, altresì, la sussistenza di un adeguato grado di rappresentatività e di uno stabile collegamento con il territorio in cui è sito il bene che si assume leso (cfr. Consiglio di Stato sez. IV,15 marzo 2018, n. 1838). 30. Dagli atti di causa emerge la contemporanea presenza dei predetti requisiti. Il Comitato si è costituito quale soggetto collettivo il cui scopo istituzionale coincide con un impegno a carattere preventivo teso ad impedire la compromissione di un bene, l’ambiente, le cui varie componenti, sebbene suscettibili di protezione in via autonoma, possono nondimeno apprezzarsi in una prospettiva unitaria. Per il conseguimento di siffatto obiettivo esso si è reso promotore di una iniziativa estrinsecantesi in una forma alternativa di trasporto pubblico, attraverso l’estensione del metrobus sino a Brescia, nonché in una differente soluzione della viabilità, nel contesto geografico di riferimento.

31. Le predette considerazioni devono quindi condurre al riconoscimento che parte ricorrente incarna un interesse originariamente diffuso nell’ambito della comunità rappresentata;
interesse che, attraverso lo scopo perseguito dal comitato ed il suo stabile collegamento con l’area della quale si propone di tutelare i valori ambientali, si è soggettivizzato e differenziato. Per la tutela di siffatto interesse, pertanto, il Comitato è legittimato ad agire in giudizio.

32. L’appello, nondimeno, deve essere respinto, risultando fondata l’eccezione di litispendenza accolta in prime cure.

33. Come correttamente rilevato nella pronuncia impugnata, il Comitato ha già proposto innanzi al Tar di Brescia, con il ricorso iscritto al n.r.g. 817 del 2017, un’azione diretta ad ottenere, contestualmente, l’accertamento del silenzio serbato dalle Amministrazioni competenti in ordine alla richieste di reiterazione della procedura di V.I.A., nonché l’ottemperanza rispetto alla sentenza n. 859 del 2008.

34. I ricorsi proposti dal Comitato (n.r.g. 817/2007 e 9743/2019), seppur differentemente qualificati, sono volti a conseguire un accertamento irretrattabile in ordine ad un medesimo e specifico quesito. Ed invero in entrambi i giudizi ciò che viene portato all’attenzione dell’organo giudicante è la questione se la valutazione di impatto ambientale rilasciata nel 2002 riguardo al progettato intervento di raccordo autostradale tra la A4 e la Valtrompia spieghi ancora la propria efficacia, o se, al contrario, debba considerarsi decaduta.

35. Gli elementi identificativi della prima domanda, sfociata nella pronuncia n. 1264 del 2017, al momento impugnata innanzi a questo Consiglio di Stato, non si profilano differenti rispetto a quelli sottesi all’azione di accertamento successivamente esperita. Medesima è la causa petendi sulla quale poggia la richiesta di tutela giurisdizionale;
medesimo è il petitum devoluto al giudice.

36. La diversa qualificazione delle azioni lascia quindi inalterati, sotto un profilo ontologico-strutturale, gli elementi su cui le domande si fondano. Ed invero, l’accertamento che viene chiesto nell’odierno giudizio, in ordine alla sopravvenuta inefficacia delle V.I.A. non può ritenersi estraneo rispetto al thema decidendum della precedente azione, con la quale la domanda di tutela rivolta al Tar afferiva pur sempre al più ampio problema della efficacia della valutazione rilasciata nel 2002. Ne è prova il fatto che l’assunto dal quale muove il ricorrente nell’odierno giudizio coincide con la tesi accolta dalla pronuncia della quale ha precedentemente chiesto l’ottemperanza, ossia l’applicazione retroattiva della norma nazionale che ha fissato in cinque anni il limite entro il quale può spiegare efficacia la valutazione dell’impatto ambientale.

37. Il risultato cui tende il Comitato ricorrente, nell’uno, come nell’altro caso, consiste in un dictum dal quale scaturisca l’obbligo di procedere ad una rinnovata valutazione di impatto ambientale.

Sicché la pendenza del giudizio d’appello rispetto alla controversia precedentemente instaurata, si pone quale circostanza preclusiva rispetto alla prosecuzione di un giudizio caratterizzato dal medesimo oggetto.

38. Le restanti osservazioni contenute nella sentenza impugnata sono pertanto da considerarsi come un obiter dictum e dunque irrilevanti rispetto alla fondatezza dell’eccezione di inammissibilità per litispendenza.

39. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto.

40. Sussistono giusti motivi per compensare le spese della presente fase di giudizio, tenuto conto della complessità della controversia