N. 02444/2016REG.PROV.COLL.

N. 09325/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9325 del 2010, proposto da:
Policlinico di Monza Casa di Cura Privata s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. P B e dall’Avv. F D P, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. P B in Roma, via Luigi Ceci, n. 21;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. M E M e dall’Avv. Pio D Vivone, con domicilio eletto presso l’Avv. Emanuela Quici in Roma, via Nicolò Porpora, n.16;
A.S.L. Provincia di Milano 3 – Monza;
Azienda Ospedaliera S. Gerardo di Monza;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA - MILANO: SEZIONE III n. 04445/2009, resa tra le parti, concernente le determinazioni in ordine alla valutazione della qualità delle attività sanitarie di ricovero ordinario per acuti e di riabilitazione per l’esercizio del 2007

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 maggio 2016 il Cons. M N e uditi per l’odierna appellante l’Avv. P B ed Emanuela Quici su delega dell’Avv. M E M;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Policlinico di Monza s.p.a. è una società operante nel settore della sanità privata, tra i quali va annoverata anche la struttura sanitaria Policlinico di Monza Casa di Cura Privata (di qui in avanti, per brevità, Policlinico), con sede nel Comune di Monza.

1.1. La Regione Lombardia, con la delibera della Giunta Regionale n. 12287 del 4 marzo 2003 (rubricata « Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sanitario regionale per l’esercizio 2003 – integrazione e modifica della D.G.R. n. 10805 del 24 ottobre 2002 avente ad oggetto prime determinazioni in ordine alla gestione del servizio sanitario regionale per l’esercizio 2003 »), ha determinato in € 26.000.000 i fondi destinati a remunerare le “ funzioni di eccellenza ” delle strutture sanitarie operanti in Lombardia.

1.2. Per l’anno 2003 la società appellante veniva riconosciuta quale struttura di eccellenza e con deliberazione n. VII/17250 del 23 aprile 2004 la Regione Lombardia le riconosceva la somma di € 2.012.769,00 per funzioni di eccellenza, oltre ad € 758.182,00 per altre funzioni non coperte da tariffe predefinite.

1.3. Il successivo 19 marzo 2004 la Regione Lombardia, con la deliberazione della Giunta Regionale n. VII/16827, ha deliberato l’approvazione degli indicatori e del metodo da utilizzare per la valutazione della qualità avanzata – nuova determinazione della “funzione di eccellenza” – delle attività di ricovero ordinario per acuti nell’anno 2004.

1.4. Successivamente, in data 20 luglio 2015, la Giunta Regionale ha adottato la D.G.R. n. VIII/370, con la quale ha assegnato il fondo di qualità avanzata previsto dalla D.G.R. n. VII/16827 del 19 marzo 2004, ma alla società appellante non veniva corrisposto alcun fondo.

1.5. Con una ulteriore deliberazione n. VIII/3065 del 1 agosto 2006, ancora, la Giunta Regionale della Lombardia provvedeva ad assegnare il fondo di qualità avanzata per l’anno 2005, ma, come era accaduto per l’anno 2004, anche per il 2005 all’appellante nulla veniva attribuito.

1.6. Dette delibere sono state impugnate dal Policlinico avanti al T.A.R. per la Lombardia che, però, ha respinto entrambi i ricorsi.

1.7. Con la deliberazione della Giunta Regionale n. 8/5159 del 25 luglio 2007 è stata assunta la « Determinazione in merito alla remunerazione di alcune funzioni non coperte da tariffe predefinite svolte dalle aziende ed enti sanitari pubblici e privati accreditati, per l’anno 2006, assegnazione del fondo qualità avanzata di cui alla D.G.R. n. 7/16827/2004 ».

1.8. Infine, con la deliberazione n. VIII/6682 del 27 febbraio 2008, la Regione Lombardia ha adottato le « determinazioni in ordine alla valutazione della qualità avanzata delle attività sanitarie di ricovero ordinario per acuti e di riabilitazione relativamente all’esercizio 2007 – Approvazione indicatori e metodo ».

1.9. Tale atto è stato impugnato avanti al T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, dal Policlinico, odierno appellante, sulla base dei seguenti motivi:

1) la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della l. n. 241 del 1990, dei principi costituzionali e di diritto comunitario applicabili ai procedimenti amministrativi e, in particolare, del divieto di retroattività, imparzialità, proporzionalità ed equità, la violazione del principio di legalità, del legittimo affidamento, della certezza e sicurezza giuridica;
eccesso di potere per manifesta ingiustizia ed arbitrarietà, erroneità nei presupposti, travisamento dei fatti, poiché si assume, con tale motivo, che i criteri di assegnazione delle quote del fondo destinato a remunerare la qualità avanzata siano stati definiti dalla delibera impugnata in modo retroattivo e cioè con riferimento ai dati relativi all’esercizio 2007 e ciò avrebbe impedito alla società ricorrente di conoscere preventivamente i criteri di valutazione ai quali improntare la propria attività onde ottenere i predetti benefici.

2) l’eccesso di potere per carenza, illogicità, contraddittorietà della motivazione, sviamento;
violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 3 e 7 della l. n. 241 del 1990, perché la delibera impugnata non motiverebbe in ordine alle ragioni che avrebbero indotto la Regione a modificare i criteri di assegnazione del fondo per la qualità avanzata rispetto all’anno 2006.

3) l’eccesso di potere per la manifesta illogicità, la contraddittorietà con precedenti manifestazioni di giudizio, l’ingiustizia manifesta, l’erroneità nonché la violazione dell’art. 97 Cost., perché i criteri di valutazione stabiliti dalla delibera impugnata sono incomprensibili e non rendono, perciò, possibile un eventuale adeguamento delle strutture agli standard di qualità desiderati dalla Regione.

4) l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 3 e 7 della l. n. 241 del 1990, la violazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento, perché la delibera non contiene alcuna indicazione dell’istruttoria compiuta per definire i criteri da essa stabiliti e l’atto, inoltre, è stato adottato senza previamente comunicare agli interessati la comunicazione di avvio del procedimento.

1.10. Si è costituita in primo grado la Regione Lombardia per resistere al ricorso.

2. Il T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, con la sentenza n. 4445 del 23 luglio 2009, ha respinto il ricorso.

2.1. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Policlinico, articolando quattro motivi di censura che saranno di seguito esaminati, e ne ha chiesto la riforma.

2.2. Si è costituta la Regione Lombardia per resistere all’avversario gravame, di cui ha chiesto la reiezione.

2.3. Nella pubblica udienza del 5 maggio 2016 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato e deve essere respinto.

3.1. Si controverte in ordine alle funzioni cc.dd. non tariffate, caratterizzate da una finalità integrativa del regime prestazionale remunerato a tariffa, allo scopo di coprire costi fissi aggiuntivi ovvero allo scopo di incentivazione la finalità di coprire i costi di un elevato standard erogativo (ad esempio la qualità avanzata).

3.2. Mediante la remunerazione della cd. “qualità avanzata”, tema oggi sub iudice , il sistema sanitario regionale mirava a “premiare” il particolare livello di efficacia e di efficienza organizzativa, in rapporto al numero e alla complessità della casistica trattata, delle strutture sanitarie.

3.3. Ciò attraverso il riconoscimento di un beneficio economico ulteriore rispetto al finanziamento delle prestazioni rese, comunque già remunerate secondo le regole generali.

3.4. Nel sistema sanitario lombardo già dall’anno 2003, con la D.G.R. n. 12287 del 2003, è stata introdotta e disciplinata la scelta di remunerare le cc.dd. “funzioni di eccellenza”.

3.5. Come si è accennato, con la D.G.T. n. 6682 del 27 febbraio 2008, pubblicata sul B.U.R.L. S.O. n. 11 del 10 marzo 2008, recante « Determinazioni in ordine alla valutazione della qualità avanzata delle attività sanitarie di ricovero ordinario per acuti e di riabilitazione relativamente all’esercizio 2007 – Approvazione indicatori e metodo », sono stati approvati gli indicatori e il metodo per la valutazione sia della funzione della qualità della riabilitazione che della funzione della qualità avanzata dell’attività di ricovero ordinario per acuti.

3.6. Avverso tale delibera il Policlinico ha proposto ricorso, respinto dal T.A.R. Lombardia con la sentenza n. 4445 del 23 luglio 2009 qui impugnata.

4. Ciò premesso, dunque, tutti i motivi di appello devono essere disattesi, potendosi qui prescindere dalle eccezioni preliminari riproposte dall’appellata Regione Lombardia, per il principio della ragione più liquida, stante l’infondatezza dell’appello qui proposto.

5. Con il primo motivo (pp.