Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2024-04-22, n. 202403652

Pubblicato il 22/04/2024

N. 03652/2024REG.PROV.COLL.

N. 03422/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3422 del 2023, proposto da
Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico Fondazione Santa Lucia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Azienda Policlinico Umberto I° di Roma, Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali, non costituiti in giudizio;
Ministero della Salute, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2289/2023;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Ministero della Salute, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2024 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’ Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico Fondazione Santa Lucia (IRCCS Santa Lucia), fondazione senza scopo di lucro ed ospedale di alta specializzazione per la riabilitazione neuromotoria, eroga prestazioni assistenziali di alta specialità riabilitativa (cd. cod. 75) a carico del Servizio sanitario nazionale, implicanti costi aggiuntivi non coperti dall’ordinaria tariffa regionale e, pertanto, oggetto di un finanziamento supplementare da parte della Regione ai sensi dell’art. 8-sexies lett. b) del D.Lgs. n. 502/1992.

2. Con il decreto n. 115 del 3 aprile 2014, il Presidente della Regione Lazio, in qualità di Commissario ad acta per la sanità, ha definito i budget provvisori del primo semestre 2014 per i programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione, escludendo l’assegnazione della “ quota finalizzata al finanziamento dei maggiori costi di assistenza per i programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione delle prestazioni o del servizio reso alla persona – assistenza riabilitativa per acuzie ”.

L’esclusione è stata motivata da una generale riduzione delle risorse finanziarie disponibili, risultando peraltro prossima l’adozione, da parte della Regione Lazio, del provvedimento di recepimento della tariffa massima giornaliera per i ricoveri dei “ soggetti affetti da grave cerebrolesione acquisita” di cui all’allegato 2 (Riabilitazione e lungodegenza Ospedaliera) del DM 18/10/2012 ”, pari ad € 470,00 giornalieri.

3. La ricorrente ha impugnato il provvedimento, lamentando che la rideterminazione tariffaria, oggetto di mera previsione ma non concretamente attuata, sarebbe risultata insufficiente a coprire i maggiori costi connessi alla personalizzazione dei programmi riabilitativi di alta complessità, che costituiscono l’attività di punta della struttura.

4. Con il successivo Decreto n. 265 del 1 settembre 2014, la Regione ha disposto in via definitiva, per l’anno 2014, l’esclusione dall’assegnazione di fondi per i “ programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona ” eseguiti dalla ricorrente, mentre con il Decreto n. 248 del 28 luglio 2014, nel definire i budget relativi all’anno 2014 per le prestazioni ospedaliere, ha rinviato ad un successivo provvedimento la definizione del tetto di spesa per l’IRCCS Fondazione Santa Lucia.

5. Entrambi i provvedimenti sono stati impugnati con ricorso per motivi aggiunti.

6. Con il decreto n. 444 del 2014, avente ad oggetto il sistema tariffario delle prestazioni per i ricoveri di soggetti affetti da grave cerebrolesione acquisita e per i pazienti mielolesi con una gravità di lesione A, B, C, la Regione ha indicato i criteri di applicazione della tariffa, definendo il limite massimo delle risorse assegnabili per gli anni 2014-2015 in relazione alle attività cod. 28 e cod. 75 MDCI, con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale, applicabili all’attività erogata a far data dal 1 gennaio 2014, recependo la tariffa prevista dal DM del 2012 (pari ad € 470,00 pro die).

7. Il decreto è stato impugnato con un secondo ricorso per motivi aggiunti, nella parte in cui la tariffa massima è stata ritenuta applicabile esclusivamente ai pazienti cd. post-coma, ma non a tutte le altre prestazioni rientranti nel cod. 75 sulla base di precedenti decisioni della giurisprudenza amministrativa (cerebrolesioni di origine vascolare-ictus, gravi patologie neurologie di tipo degenerativo- sclerosi multipla, sclerosi laterale amiotrofica, Parkinson, Alzheimer, lesioni midollari-paratetraplegie), prestazioni alle quali è stata applicata la tariffa di euro 272,70 relativa alla riabilitazione ordinaria in codice 56.

8. Infine, con un terzo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato la nota 10.3.2015 prot. n. 130786, con la quale la Regione ha convocato la struttura per la sottoscrizione dell’accordo ex art. 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/92, recante il divieto di apporre clausole modificative del contratto e l’avvio del procedimento di sospensione dell’accreditamento in caso di mancata sottoscrizione.

9. Il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza in questa sede impugnata, ha accolto il ricorso introduttivo con riguardo all’esclusione della ricorrente dall’assegnazione dei fondi per le funzioni di alta specializzazione (Decreto n. 115 del 2014) ed ha respinto i motivi aggiunti proposti avverso i decreti nn. 265/2014, 248/2014, 444/2014 ed avverso la nota prot. n. 130786 del 10.3.2015, di convocazione per la firma del contratto ex art. 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/92.

10. Il giudice di prime cure ha fondato la decisione di accoglimento parziale del complessivo gravame richiamando le sentenze del Consiglio di Stato nn. 522 e 7012 del 2022, nonché la sentenza del medesimo T.a.r. per il Lazio n. 470 del 2023.

10.1. In particolare, il Tribunale amministrativo regionale ha rilevato che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 522/2022, aveva ritenuto illegittima “ l’esclusione della Fondazione per l’annualità 2018 dai programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona, di cui all’art. 8-sexies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992 (finanziamento per funzioni), in quanto immotivatamente disposta dall’Amministrazione in contrasto con le statuizioni riguardanti gli anni precedenti, non avendo neppure in giudizio l’Amministrazione dimostrato, evidenziando le effettive poste economiche stanziate e liquidate, la ragionevole necessità di una tale radicale scelta di esclusione anche in relazione alla dedotta e pur indubitabile esigenza di privilegiare, nell’assegnazione delle risorse, le attività di emergenza, di terapia intensiva e di trapianto di organi ”. Ciò posto, il T.a.r. ha concluso che, in assenza di indicazioni circa la remunerabilità di quelle specifiche attività, il provvedimento impugnato dovesse ritenersi illegittimo.

10.2. Il giudice di prime cure ha poi respinto i ricorsi per motivi aggiunti, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 7012/2022 - con la quale era stata parzialmente revocata la citata sentenza n. 522/2022 - statuendo che, ai fini della individuazione del corretto trattamento tariffario spettante alle prestazioni erogate dalla Fondazione, risulta irrilevante l’assegnazione del “codice 75” (che concerne i criteri di accesso alle cure e non il quantum della tariffa), con la conseguenza che l’individuazione della tariffa pertinente doveva essere operata facendo applicazione dei criteri di remunerazione di cui al D.M. 18 ottobre 2012 ed al Decreto attuativo n. 444 del 2014.

10.3. Ancora, la sentenza ha ritenuto infondata la pretesa della Fondazione Santa Lucia, accreditata per n. 325 posti letto con codice 75-MDC1, di vedere remunerate tutte le prestazioni rese secondo il più elevato livello tariffario previsto dal D.M. 18 ottobre 2012, dovendo il regime tariffario essere modulato secondo l’articolazione da esso prevista sulla base del MDC ( Major Diagnostic Categories ) ed in base ai dettati dal D.M. 18 ottobre 2012 e dal Decreto n. 444/2014, non potendo rilevare in senso contrario le precedenti pronunce del giudice amministrativo invocate dalla ricorrente.

10.4. In conclusione, la sentenza ha ritenuto che: “ Cade quindi, per effetto di tale costrutto interpretativo, la pretesa della Fondazione Santa Lucia di ricevere una remunerazione parametrata al più elevato livello tariffario, sulla scorta della mera appartenenza delle patologie all’ambito di quelle che hanno accesso al cod. 75, in forza della quale essa ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti commissariali impugnati in primo grado, senza tuttavia tenere conto dei criteri di differenziazione tariffaria che caratterizzano il d.m. 18 dicembre 2012 ed il DCA n. 444/2014, come innanzi illustrati ”.

11. Con l’odierno gravame l’IRCCS Fondazione Santa Lucia ha impugnato la decisione in parte qua, ovverosia limitatamente al rigetto dei motivi aggiunti, ritenendo i precedenti richiamati dal T.a.r. inconferenti.

12. In estrema sintesi,