Pubblicato il 27/05/2024

N. 04684/2024REG.PROV.COLL.

N. 06241/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6241 del 2020, proposto da
Ecowatt Vidardo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati P F e E R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio E R in Milano, piazza Eleonora Duse n. 4;

contro

Comune di Castiraga Vidardo, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Coni Zugna 5/A;

nei confronti

Provincia di Lodi, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 02339/2019, resa tra le parti, per l'accertamento

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Castiraga Vidardo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 8 maggio 2024 il Cons. O M C e uditi per le parti gli avvocati Nessuno è comparso per le parti costituite.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. È appellata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia di reiezione del ricorso (r.g. n. 199/205) della Ecowatt Vidardo S.r.l. per l’accertamento:

- dell’inadempimento del Comune di Castiraga Vidardo agli obblighi nascenti dalla Convenzione Ambientale stipulata tra il Comune e la ricorrente in data 18 febbraio 2013, per la gestione e l’esercizio dell’impianto di produzione di energia elettrica da biomasse e da rifiuti di proprietà della Ecowatt Vidardo srl;

- dell’illegittimità del parere negativo del Comune di Castiraga Vidardo del 16 luglio 2014, reso nel contesto del procedimento autorizzativo di variante non sostanziale all’impianto avviato dalla ricorrente innanzi la Provincia di Lodi in data 9 maggio 2014;

nonché per la condanna,

- dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno causato alla ricorrente a titolo di inadempimento contrattuale alla citata convenzione;

- dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno causato alla ricorrente per aver adottato un atto amministrativo illegittimo, quale deve qualificarsi il parere negativo all’adeguamento dell’impianto reso dal Comune in data 16 luglio 2014, nel contesto del procedimento di variante autorizzativa non sostanziale, avviato dalla ricorrente innanzi alla Provincia di Lodi in data 9 maggio 2014.

2. La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso può essere riassunta nel modo che segue.

2.1. La società ricorrente gestisce, nel Comune di Castiraga Vidardo (LO) una centrale termoelettrica della potenza di 3,5 MW per la produzione di energia da fonte rinnovabile.

La Ecowatt avviava l’attività, apportando anche diverse migliorie all’impianto e diversificando le fonti di approvvigionamento, con l’aumento delle tipologie di rifiuti da utilizzarsi, sempre nei limiti del DM 5 febbraio 1998, con ricorso alle procedure semplificate di volta in volta necessarie ex artt. 31 e 33 del dlgs 22/1997.

Da ultimo, in vigore il DM 5 aprile 206, n. 186, la ECOWATT chiedeva di essere autorizzata a fare ricorso al CDR (combustibile da rifiuti) che la Provincia non respingeva, nulla opponendo alla relativa comunicazione (effettuata ai sensi degli artt. 214 e 216 del Dlgs 152/2006).

Ma il Comune intimato si opponeva a tale ampliamento, impugnando con ricorso straordinario l’autorizzazione provinciale e ponendo in essere una serie di iniziative culminate nell’approvazione dello strumento urbanistico PGT che attribuiva all’area della ricorrente la destinazione di “area strategica INC”, così da rendere incompatibili le attività di produzione di energia elettrica e finanche la manutenzione dei fabbricati, salve le sole operazioni di trasformazione dell’intero comparto (art. 11 NTA). La ricorrente impugnava la deliberazione con ricorso nr. 785/2010.

Nel frattempo, la Provincia di Lodi accoglieva l’istanza ex art. 12 dlgs 387/2003 ed art. 208 dlgs 152/2006, per la produzione di energia elettrica rinnovabile mediante biomasse (non rifiuti) e rifiuti, istanza (giusta DD del 7 ottobre 2011, n. 1399/2011, titolo successivamente adeguato con DD del 7 dicembre 2012, n. 1087/2012).

Nel descritto contesto, la ricorrente ed il Comune pervenivano determinazione di regolare i loro rapporti, mediante una convenzione che veniva stipulata in data 18 febbraio 2013. La ECOWATT si impegnava a localizzare l’impianto in altro luogo al termine del periodo di incentivazione della centrale elettrica, con contestuale avvio, in aggiunta alle attività già svolte, della “pellettizzazione” di biomasse legnose, destinate in parte alla termovalorizzazione con recupero di calore ed in parte alla commercializzazione;
a riconoscere al Comune un contributo pari ad euro 0,8 per ogni tonnellata di rifiuto e “cippato” autorizzato e conferito all’interno dell’impianto.

Il Comune, con successivo atto di “interpretazione autentica” precisava che la valutazione della eventuale ricollocazione potrà essere affrontata dalle parti allo scadere del periodo di anni 15 di autorizzazione IAFR per certificati verdi e che “per tutto il periodo di funzionamento dell’impianto le manutenzioni e le migliorie tecniche per l’ottimo funzionamento dell’impianto non soggiaceranno ad alcuna limitazione”.

La ricorrente presentava quindi una istanza (9 maggio 2014) volta alla realizzazione di un intervento manutentivo, richiedendo alla Provincia l’autorizzazione a sostituire le torri di raffreddamento realizzate nel 1999, con altre di medesima funzionalità e potenza, da realizzare nello stesso sito delle precedenti, necessarie per mantenere l’efficienza ottimale di funzionamento, perseguendo altresì notevoli vantaggi ambientali quali la diminuzione del rumore e delle emissioni di vapore acqueo.

La Provincia, nel procedimento apertosi sull’istanza ex art. 12 dlgs 387/2003 e 208 dlgs 152/2006, chiedeva al Comune di valutare l’istanza quanto ai profili di competenza comunale (esame paesistico, matrice rumore, conformità urbanistica).

Il Comune esprimeva parere negativo (nota 16 luglio 2014, n. 3358) ritenendo l’operazione prospettata dalla ricorrente come di “manutenzione straordinaria”, di variante sostanziale ai sensi del dlgs 152/2006 art. 208, come tale necessitante di apposito elaborato tecnico di valutazione dell’impatto sulla matrice “rumore”, derivante dall’attività di carattere straordinario oggetto dell’iniziativa, che non sarebbe stato adeguatamente esaminato ed approfondito;
evidenziando altresì che l’intervento ricadeva in area di PGT non compatibile (“Area strategica INC”);
che gli unici interventi autorizzabili senza limitazioni erano quelli di cui all’art. 11, comma 5, del Piano delle Regole del vigente PGT.

La Provincia di Lodi richiedeva pertanto alla ricorrente di presentare apposito studio previsionale di impatto acustico, che quest’ultima redigeva e depositava il 7 agosto 2014, trasmettendolo anche al Comune che confermava il 12 settembre 2014 il proprio precedente parere negativo, sulla scorta di un riscontrato superamento dei limiti di zona e sottolineando l’opportunità di trattare la tematica all’interno della più ampia conferenza di servizi dell’istanza AIA.

La Provincia con nota del 25 settembre 2014 rilasciava il titolo abilitativo alla sostituzione delle torri, condividendo il contenuto dello studio di impatto acustico prodotto dalla ricorrente, quindi superando il parere negativo reso dal Comune di Castiraga Vidardo.

2.2. Con ricorso dinnanzi al Tar Lombardia la società ha agito per l’accertamento dell’inadempimento del Comune agli obblighi nascenti dalla Convezione, con annessa domanda di risarcimento del danno.

3. Con sentenza n. 2339 dell’8 novembre 2019 il Tar ha respinto il ricorso.

Il Giudice di primo grado ha dapprima riconosciuto alla Convenzione la natura di accordo ex art. 11 l. 241/90, in quanto rivolta, da un lato, ad integrare gli effetti di un provvedimento costitutivo di un contributo ambientale avente natura latamente indennitaria, dall’altro a disciplinare l’esercizio dei poteri (doverosi) dell’Ente in ordine al controllo del corretto funzionamento dell’impianto e del rispetto delle varie garanzie offerte dalla ricorrente.

Il Giudice ha poi escluso che la nota del Sindaco del Comune di “interpretazione autentica” potesse in qualche modo avere valore ai fini dell’impegno dell’Ente.

4. Appella la sentenza la Ecowatt Vidardo S.r.l..

5. Resiste in giudizio il Comune di Castiraga Vidardo per il rigetto del gravame.

6. In vista dell'udienza di smaltimento le parti hanno depositato memorie conclusionali e memorie di replica. All'udienza dell’8 maggio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo d’appello e terzo motivo d’appello, strettamente connessi sì da essere trattati congiuntamente, si lamenta l’erroneità della sentenza nella parte in cui esclude ogni validità dell’atto integrativo della Convenzione negando che il Comune fosse tenuto ad osservarlo.

La ricorrente ritiene che l’atto di interpretazione autentica sia parte integrante della Convenzione in quanto a) atto a specificare e precisare gli obblighi già oggetto di Convenzione e b) proveniente dal legale rappresentante dell’Ente comunale.

Ed erroneamente, s’aggiunge, il giudice di prime cure ha escluso la natura emulativa ed illegittima del comportamento serbato dal Comune auto-vincolatosi con la sottoscrizione della clausola.

8. I motivi sono infondati.

Preliminare ad ogni altra valutazione è l’esatta interpretazione delle clausole convenzionali la cui violazione viene invocata dalla parte ricorrente come titolo per il risarcimento.

La nota del Sindaco del Comune, priva di data, che fonda il ricorso nonché l’azione di risarcimento danni, recita “viene precisato che ….per tutto il periodo di funzionamento dell’impianto le manutenzioni e le migliorie tecniche per l’ottimo funzionamento dell’impianto non soggiaceranno ad alcuna limitazione”.

La nota è contenuta in un atto privo di protocollo e di data certa e, non essendo compresa nella convenzione sottoscritta dal Comune, non assume la qualifica di obbligazione integrativa della Convenzione.

E, in considerazione della dicotomia competenze gestionali – prerogative degli organi elettivi che disciplina l’apparato amministrativo burocratico degli enti locali, non impegna giuridicamente l’amministrazione.

Sicché difetta in radice il nesso sinallagmatico tra l’obbligazione di corrispondere un importo predeterminato per il trattamento dei rifiuti e l’impegno del Comune assunto nella nota sindacale di cui si tratta,

Conseguentemente, esorbitando dall’ambito delle pattuizione previste nella convenzione l’obbligo a carico del Comune di sostenere incondizionatamente ogni iniziativa della ricorrente, non è dato rinvenire alcuna violazione della convenzione nei termini indicati dalla società ricorrente.

9. Con il secondo motivo l’appellante censura l’erroneità della sentenza nella parte in cui, riconosciuta l’invalidità dell’atto integrativo della Convenzione, non ha rilevato il proprio difetto di giurisdizione o quantomeno la nullità dell’intera Convenzione per difetto di causa.

Sostiene la società appellante che, esclusa ogni efficacia dell’atto integrativo, difetterebbero i presupposti per ricondurre la Convezione nel genus degli accordi integrativi/ sostitutivi di provvedimento ex art. 11 L. 241/1990, posto che difetterebbe il provvedimento tipico da sostituire/integrare con gli obblighi convenzionali. Il caso di specie non rientrerebbe inoltre neppure nelle ipotesi di convenzione obbligatoria per legge dal momento che la produzione di energia da fonti rinnovabili costituirebbe attività libera, soggetta ad una procedura semplificata di autorizzazione unica, non subordinata al pagamento di alcun corrispettivo.

Alla luce delle considerazioni anzi svolte, la Convezione sarebbe nulla per difetto di causa venendo meno qualsivoglia ragione giustificatrice dell’impegno unilaterale e delle formalità prescritte dalla legge ad substantiam e, in conseguenza di ciò, difetterebbe la giurisdizione del TAR adito, non potendo trovare applicazione l’ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 co. 1 lett. a, n. 2, c.p.a..

10. Il motivo è infondato.

Nella cognizione di precedenti appelli, strettamente connessi a quello qui in esame, s’è già precisato che la pretesa creditoria da obbligazione, avanzata dalla società, trova fonte nell’ accordo pattizio stipulato fra il Comune di Castiraga e Ecowatt ex art. 11 l. 241/1990, devoluto alla cognizione del giudice amministrativo, nell’ambito della propria giurisdizione esclusiva, ex art. 11, comma 5, l. cit., trasfuso nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del c.p.a. (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2017, n. 2256).

Sicché la disposizione cesurata, non avendo genesi nel rapporto tributario, ma in quello convenzionale, si sottrae alla denuncia di nullità per violazione dell’art. 23 cost. dedotta sul profilo che l’asserito tributo, a carico d’ operatore che gestisca un impianto a fonte rinnovabile alimentato a rifiuti, non è previsto né disciplinato da norma di legge.

Ad analoga conclusione deve giungersi con riguardo alla censura che la Convenzione del 18 febbraio 2013 sarebbe nulla per mancanza di causa, non avendo le parti dedotto nel suo ambito un preciso sinallagma, dal quale possano discendere obbligazioni giuridicamente vincolanti per le medesime.

La Convenzione, lungi da essere priva di causa, si connota per la previsione di plurime obbligazioni assunte dalla società, analiticamente elencate agli artt. 2, 4 e 6 della Convenzione, a fronte dell’ impegno assunto dal Comune.

Il sinallagma descritto sostanzia la c.d. causa concreta che nei rapporti atipici governa il rapporto.

Statuizione che devono essere qui riconfermate.

11. Con il quarto motivo è censurata l’erroneità della sentenza nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto assorbite le ragioni dedotte a sostegno dell’istanza risarcitoria escludendo l’efficacia causale dell’illegittimo parere reso dal Comune.

L’appellante ripropone la domanda risarcitoria sostenendone i presupposti, tra cui: a) il nesso eziologico: se il Comune avesse rilasciato parere positivo la Provincia avrebbe immediatamente autorizzato l’intervento ed Ecowatt non avrebbe patito alcun danno;
b) l’elemento soggettivo: il Comune ha agito con grave negligenza e imperizia, violando principi generali posti dal codice in materia di obbligazioni e contratti (correttezza, buona fede …), nonché principi assolutamente generali in materia di azione amministrativa;
c) il danno: sotto forma di lucro cessante (dato dall’impossibilità di cedere l’energia elettrica al gestore della rete a causa del fermo impianto nonché dall’impossibilità di alienare i certificati verdi riconosciuti dal GSE per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili) e danno emergente (maggiori costi sostenuti a causa dei fermi dell’impianto dovuti all’inefficienza delle torri evaporative esistenti, per un ammontare complessivo pari ad euro 328.350,17.

12. Il motivo è infondato.

In forza delle le considerazioni sopra rassegnate, non sussiste alcun comportamento illecito imputabile al Comune che sostanzi il presupposto giuridico del comportamento contra ius o non iure fondante il presupposto oggettivo dell’azione di risarcimento proposta dalla società appellante.

In altre termini non sussiste il danno contra ius che, ai sensi degli artt. 7, 30 c.pa. e 2043 c.c., costituisce presupposto per il ristoro del pregiudizio economico dedotto in giudizio dall’appellante.

13. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.

14. Sussistono giustificati motivi, ravvisabili nella riedizione delle questioni già dedotte in precedenti ricorsi, per compensare le spese del presente grado di giudizio.