Pubblicato il 07/10/2019

N. 06753/2019REG.PROV.COLL.

N. 08016/2018 REG.RIC.

N. 08105/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8016 del 2018 proposto dall’Università degli Studi della Basilicata, in persona del Rettore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la società cooperativa Vigilanza Città di Potenza, in persona del rappresentante legale pro tempore , in proprio e quale mandataria della costituenda Associazione temporanea di imprese con la Global Città di Potenza Soc. Coop. e con la C.V.S. S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato R D B ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato Rocco De Bonis in Roma, via G.B. Martini, n. 2;

nei confronti

della società Istituto Vigilanza Cosmopol Basilicata S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e quale mandataria del Raggruppamento temporaneo di imprese con Serimat S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, corso del Rinascimento, n. 11;

sul ricorso numero di registro generale 8105 del 2018, proposto dalla società Istituto Vigilanza Cosmopol Basilicata S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandataria del Raggruppamento temporaneo di imprese con Serimat S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, corso del Rinascimento, n. 11;

contro

della società cooperativa Vigilanza Città di Potenza, in persona del rappresentante legale pro tempore, in proprio e quale mandataria della costituenda Associazione temporanea di imprese con la Global Città di Potenza Soc. Coop. e con la C.V.S. S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato R D B ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato Rocco De Bonis in Roma, via G.B. Martini, n. 2;

nei confronti

dell’Università degli Studi della Basilicata, in persona del Rettore pro tempore, non costituita nel presente grado di giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, Sez. I, 18 luglio 2018 n. 482, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società cooperativa Istituto di vigilanza Città di Potenza e della società Istituto di vigilanza Comopol ed i documenti prodotti in entrambi i giudizi;

Vista l’ordinanza della Sezione 16 novembre 2018 n. 5492, resa nell’ambito del giudizio di appello n. R,g, 8016/2018, con la quale è stata accolta l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza fatta oggetto di appello;

Esaminate le memorie difensive, anche di replica e gli ulteriori atti depositati;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2019 il Cons. S T e uditi per le parti l’avvocato L d M, su delega dell’avvocato R D B nonché l’avvocato dello Stato L F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La vicenda che fa da sfondo ai due contenziosi qui in decisione può essere riassunta come segue, tenendo conto della documentazione prodotta dalle parti in entrambi i gradi di giudizio dei due processi.

L’Università degli Studi della Basilicata, con bando pubblicato il 3 agosto 2017, ebbe ad indire una procedura aperta per l’affidamento del servizio quinquennale di vigilanza armata, custodia e guardiania presso le sedi di Potenza, per un importo a base di gara di euro 1.233.200,00 da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con un massimo di 70 punti per l’offerta tecnica e di 30 punti per quella economica.

Partecipavano alla selezione, presentando la relativa offerta, tra gli altri candidati, l’ATI Cosmopol Basilicata Sr.l. (mandataria)- Serimat S.r.l. (mandante) e l’ATI Soc. Coop. Città di Potenza (mandataria)- Sistemi di sicurezza S.r.l. Pegaso S.r.l- Serivizi Fiduciari/Alfieri Impianti di Domenico Alfieri &
C. S.a.s. (mandanti).

Al termine della gara, la commissione giudicatrice attribuiva il miglior punteggio (e quindi il primo posto) all’ATI con mandataria l’Istituto di Vigilanza Cosmopol Basilicata S.r.l., con un punteggio complessivo pari a 98,16 punti. Al secondo posto si collocava l’ATI con mandataria Istituto di Vigilanza società cooperativa Città di Potenza, con punteggio complessivo di 94,70 punti.

Seguiva l’avvio, a cura del Responsabile unico del procedimento, della procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta, di talché con nota prot. n. 318 del 10 gennaio 2018 veniva chiesto alla Cosmopol Basilicata S.r.l. di far pervenire entro 15 giorni le giustificazioni del costo orario di € 0,50 per il servizio di vigilanza ispettivo del plesso di Via Nazario Sauro e del costo orario di € 18,99 per il servizio di vigilanza fisso “ in relazione alle qualifiche del personale e relativo livello di inquadramento, tenuto conto della clausola di salvaguardia e dell’orario notturno (vedi Circolare del Ministero del Lavoro n. 8 del 3.3.2005) ”. Ricevuti i chiarimenti il RUP, con atto del 7 febbraio 2018, ha ritenuto congrua l’offerta formulata dall’ATI collocatasi al primo posto della graduatoria.

Di conseguenza, con provvedimento n. 91 del 28 febbraio 2018 del Direttore generale dell’Area Servizi tecnici e gestione del patrimonio dell’Università degli Studi della Basilicata, veniva disposta l’aggiudicazione della gara e l’affidamento del servizio di “Vigilanza armata, custodia e guardania presso le sedi di Potenza” in favore dell’ATI Cosmopol Basilicata S.r.l./Serimat S.r.l..

2. - L’ATI con mandataria l’Istituto di Vigilanza società cooperativa Città di Potenza, seconda classificata, adiva il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata chiedendo l’annullamento dell’atto di aggiudicazione perché affetto da numerose illegittimità ed in particolare per violazione e falsa applicazione del Capitolato speciale, del disciplinare di gara e dell’Allegato 6 (recante Specifiche tecniche e criteri di valutazione delle offerte).

Le censure nei confronti del provvedimento di aggiudicazione, come anche riferito nella descrizione del “fatto” della sentenza di primo grado fatta qui oggetto di appello, si concentravano sull’errata valutazione operata dalla stazione appaltante con riguardo alle giustificazione presentate dall’ATI aggiudicataria e si riferivano a due canali di incongruenza valutativa.

Sotto un primo profilo la stazione appaltante (ad avviso della ricorrente in primo grado) ha ritenuto erroneamente congrua l’offerta della prima classificata con riferimento alla giustificazione del costo orario di € 0,50 per il servizio di vigilanza ispettivo del plesso di Via Nazario Sauro. Nello specifico, per tale voce di offerta, l’ATI aggiudicataria, oltre al valore economico di tale servizio pari all’1,59% dell’intero appalto, aveva evidenziato che “ nessun costo differenziale ” sarebbe stato “ sopportato ”, in quanto il servizio di pattugliamento sarebbe “ già ampiamente remunerato nei propri costi fissi e variabili dalla clientela esistente ”, poiché gli Istituti di Vigilanza Cosmopol Basilicata S.r.l.(mandataria)-Serimat S.r.l.(mandante) sarebbero già “ in possesso di un servizio di ronda ispettivo nell’area ”.

Con riferimento a tale giustificazione, secondo il RTI ricorrente in primo grado, il RUP illegittimamente si sarebbe limitato ad affermare, nella nota con la quale dichiarava congrua l’offerta dell’aggiudicataria, che “ l’ATI gode di condizioni favorevoli per svolgere la prestazione, che risulta trascurabile rispetto all’importo dell’appalto ”, dal momento che avrebbe dovuto quantomeno chiedere alla ridetta ATI aggiudicataria la produzione di una idonea documentazione utile a dimostrare la conferma di quanto (solo) dichiarato.

Sotto il secondo versante contestativo il RTI ricorrente in primo grado escludeva che potesse condividersi la giustificazione dell’ATI aggiudicataria con riferimento all’indicato costo orario di € 18,99 per il servizio di vigilanza fisso, fondata sul duplice ordine di circostanze secondo le quali: a) tale servizio sarebbe stato svolto da 3,5 guardie giurate, cioè 3 titolari e l’impiego di 1 altra nella misura dello 0,50% per far fronte alle assenze dei titolari “per riposi, ferie, malattie, permessi, etc.”;
b) il costo orario delle 3 guardie giurate titolari di € 18,30 sarebbe stato calcolato con la “ media ponderata dei 7 profili retributivi comunicati dalla stazione appaltante ”, mentre il costo dell’altra guardia giurata di supporto per le assenze delle 3 Guardie Giurate titolari è stato calcolato in € 17,41, essendo inquadrata nel 4° livello con 1 scatto di anzianità.

Tuttavia, seguendo il ragionamento sviluppato nelle giustificazioni dall’ATI aggiudicataria, l’importo finale non potrebbe mai corrispondere a quello (pari ad euro 111.661,20) indicato dalla stessa nell’offerta e ciò perché, secondo quanto è stato dimostrato dal consulente del lavoro del RTI ricorrente (con perizia giurata dell’11 aprile 2018), la media ponderata, ricavata dalla vigente Tabella ministeriale di cui all’art. 23, comma 16, d.lgs.18 aprile 2016, n. 50, tra i livelli 4 super con 6 scatti (€ 20,98), 4 super con 4 scatti (€ 20,44), 4 con 4 scatti (€ 19,62), 4 con 2 scatti (€ 19,07) e 4 con 1 scatto (€ 18,80), risulterebbe pari a € 19,74, per cui il costo delle 5.880 ore annue del lavoro del servizio di vigilanza fisso ammonterebbe a complessivi € 115.315,20 (di cui € 99.489,60 per le 5.040 ore svolte dalle 3 Guardie Giurate titolari e € 15.825,60 per le 840 ore espletate dall’altra Guardia Giurata di supporto per le assenze delle 3 Guardie Giurate titolari). Né l’ATI aggiudicataria ha mai chiarito la ragione per la quale si sarebbe discostata dal costo orario indicato nella vigente Tabella ministeriale

3. – L’ATI ricorrente in primo grado proponeva ancora una ulteriore censura.

Facendo riferimento al disciplinare di gara nella parte in cui precisava puntualmente, all’art. 4.2, gli elementi che la commissione di gara avrebbe dovuto considerare nel valutare le caratteristiche qualitative dell’offerta tecnica, individuando altresì i corrispondenti punteggi attribuibili per ciascun elemento o voce dell’offerta presentata, lamentava che non sarebbe stata sottoposta a corretta valutazione la voce costituita dall’impianto di videosorveglianza, di cui ciascun concorrente era tenuto a proporre un progetto di installazione presso gli immobili dell’Università appaltante, con uno specifico sub-criterio dell’Allegato 6 dedicato alle “caratteristiche tecniche del server e della postazione PC” (sub-criterio a.2.6). Per tale specifico sub-criterio era attribuito un punteggio massimo di dieci punti, chiarendosi ulteriormente nel disciplinare che “ l’offerta sarà valutata tenendo conto della soluzione migliore rispetto a quanto previsto nel presente allegato relativamente a: 1. hardware del server;